1、开封市高标准农田建设调研报告2023年4月高标准农田是指在划定的基本农田保护区范围内，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田，属于“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田，是耕地中的精华，是确保国家粮食安全的关键基础，是推动农业高质量发展的重要保障。为全面把握开封市高标准农田建设现状，更好地提升建设水平，夯实粮食安全基础，我们联合市农业农村局，开展了高标准农田建设工作调研，形成了如下调研报告。一、建设高标准农田的背景及基本特征20世纪60年代以来，全球人均耕地数量从0.41
2、公顷减少到0.21公顷，粮食供应面临的压力越来越大，耕地资源保护的重要性日益突出。我国耕地资源极其宝贵，人均耕地面积仅为0.08公顷，远低于全球平均水平。稳住粮食安全，既要确保耕地数量，还要不断提升耕地质量以及整个农田的综合产能。自1997年，我国开始大力总结和推广土地整理的经验，提高耕地质量。2004年以来，中央一号文件高度关注“三农”工作，农田作为三农工作的重要载体，无一例外每年都出现在中央一号文件中，高标准基本农田、沃土”工程、中低产田改造、农田水利、高标准农田、农业综合开发等词汇频频出现。时至今日，许多词汇都已经消弭，但“高标准农田”一直沿用至今。建设高标准农田已成为实施“藏粮于技、藏
3、粮于地”战略，保障国家粮食安全的重要举措。高标准农田的特征，可以概括为四点：一是质量高。地平整、土肥沃、田成方、林成网、路相通、渠相连，有利于推动规模化经营、机械化生产、标准化生产。二是产能高。一般能提高10%20%的产能，一季千斤、两季吨粮。三是抗灾能力高。旱能浇、涝能排，大灾少减产、小灾不减产、一般年景多增产。四是资源效率高。节水、节肥、节药、节人工，可有效提高规模化经营效益。按照2022年农业农村部发布的数据，一般的农田建设成高标准农田以后，每亩地能够给农民节本增收500元。高标准农田建设涉及到灌溉工程、排水工程、农田工程、土壤改良、农业机械化等多个方面。在排灌工程建设中，要求保证灌溉系
4、统完善，提高灌溉保证率和水资源利用系数，并推广各种当下较为先进的节水灌溉技术。在排水工程建设中，要求建成完善的排灌系统，提高农田抵御自然风险的能力。在农田工程建设中，要求将土地平整,集中连片，以适应农业机械化和田间管理。土壤改良是将盐碱地以及不适合种植的土壤进行改良，提高耕地质量，加大耕地资源利用效率和土地产出效率。农业机械化是国家大力支持的农业发展方向，高标准农田建设就是要将耕地中不适合机械化的环节进行合理的改造，使之能够推行大规模的机械化。二、中央、省对高标准农田建设的有关要求耕地是粮食生产的命根子。习近平总书记多次作出重要指示，强调要突出抓好耕地保护和地力提升，加快推进高标准农田建设，切
5、实提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。2013年，国务院批准实施全国高标准农田建设总体规划，要求各地、各有关部门狠抓规划落实，通过采取农业综合开发、土地整治、农田水利建设、新增千亿斤粮食产能田间工程、土壤培肥改良等措施，持续推进农田建设，不断夯实农业生产物质基础。国家“十四五”规划纲要提出，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。2021年，国务院批准实施全国高标准农田建设规划（2021-2030年），明确了10年间高标准农田建设的目标任务和重要举措，计划到2022年建成10亿亩高标准农田，
6、以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2025年建成10.75亿亩、改造提升1.05亿亩高标准农田，以此稳定保障1.1万亿斤以上粮食产能；到2030年建成12亿亩、改造提升2.8亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能；统筹发展高效节水灌溉，规划期内完成1.1亿亩新增高效节水灌溉建设任务；到2035年，全国高标准农田保有量和质量进一步提高，支撑粮食生产和重要农产品供给能力进一步提升，形成更高层次、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障基础。省委、省政府将高标准农田建设作为落实乡村振兴战略的具体行动和利民惠民的有效途径。省第十一次党代会指出，扛稳粮食安全重任。坚持藏粮于地、藏粮于技,实施
7、新时期粮食生产核心区建设工程，落实最严格的耕地保护制度，加快高标准农田建设，打造口粮生产、粮食储运、食品加工、农业装备、农业科技、农产品期货“六大中心”，让粮食生产这张王牌更加闪亮、这个优势更加彰显。2023年省政府工作报告指出，扛稳粮食安全重任，对接国家新一轮千亿斤粮食产能提升行动，确保粮食播种面积稳定在1.61亿亩以上，力争到2025年建成15(X)万亩高标准农田示范区，粮食产能达到1400亿斤。三、开封市高标准农田建设的现状近年来，开封市深入贯彻习近平总书记视察河南及开封重要讲话重要指示，牢记“粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策”的嘱托，坚持高起点规划设计、高标准建设
8、高效能管理，大力推进高标准农田建设，走出了一条“规模开发、连片治理、科学投入、建管并重”的高标准农田建设之路，牢牢守住了粮食安全底线。（一）基本情况“十二五”以来，全市共建成高标准农田460.96万亩，其中，兰考县88.38万亩、杞县106.56万亩、通许县60.24万亩、尉氏县98.74万亩、祥符区99.03万亩、顺河回族区2.94万亩、龙亭区2.87万亩、鼓楼区2.2万亩。2023年计划建成高标准农田63.75万亩，其中，兰考县5.24万亩、杞县18.53万亩、通许县4.6万亩、尉氏县10.4万亩、祥符区24万亩，总投资8.4亿多元。（二）主要做法及成效通过高标准农田建设，极大地改善了我
9、市农业生产条件，粮食生产连年丰收，连续三年全省粮食安全考核优秀,高标准农田建设工作连续三年获省政府激励。一是高位推动。成立以分管副市长为组长的高标准农田建设与管理领导小组，建立定期会商制度、工作进度周通报制度，每周交办问题，每月组织观摩评比，形成了市县联动、协调推进的工作格局。二是示范带动。坚持“建为用”理念，大力开展高标准农田示范区建设，通过“立标杆、树样板”，推动全市高标准农田建设的标准化、装备现代化、应用智能化、经营规模化、管理规范化，追求项目效益的最大化。目前，各县、祥符区均建有高标准农田示范区，全市共7.4万亩。三是规范管理。强化对高标准农田建设项目的全过程、全方位监管。严格规划设计
10、管理。全面摸清项目区“家底”，充分利用现有资源，提高资金的使用效益。比如，将维修现有可利用水源井，与新打机井统筹规划，使项目区地埋管道实现全覆盖。再比如，充分利用项目区配套的井井通项目变压器空余接口和已配备地埋线，最大限度避免重复建设。严格结余资金管理。针对项目财政评审及招投标结余资金，统一由市级审批，与当年项目同步实施，结余资金与项目建设资金同步拨付、同步使用。严格施工质量管理。实行“日调度、周讲评、月研究、旬小结”，全面推广由农业农村部门、设计单位、乡村监管员、监理单位和中介审计单位“五位一体”的监管机制，齐抓共管保质量。严格验收管理。在县级竣工验收基础上，市财政列支资金，采用政府购买服务
11、方式，委托第三方咨询机构进行市级验收考评。成立高标准的验收考评专家组，市、县农业农村部门全程参与，协调解决问题。验收考评结束后，列出问题清单、建立整改台账、限期完成整改，确保项目建设达到预期效果。四是统筹资金。按照“渠道不乱、用途不变、整合资金、整体利用”的原则，整合农业、水利、气象、农机等部门项目资金，将性质相同、用途相近的涉农资金从源头上与高标准农田建设项目整合起来，统筹安排，实现政府投资的最佳效益。此外，创新投入机制，广开资金投入渠道，积极增发债券，引导种粮大户、农民专业合作社、涉农企业投资等社会资本投入资金参与项目工程的建设和管理，推进水、井、电、路、林、沟、渠等田间设施建设，同时积极
12、开展与中国移动、中原农险等其他领域公司的合作，在信息平台建设、建后管护方面，做到共建共享。近两年，全市社会资本累计投入2.31亿元用于高标准农田建设。比如，兰考县通过兰考兴兰农村投资发展有限公司融合社会资本3314万元，在谷营镇建设高标准农田2.4万亩；杞县通过发行债券融资2830万元，在葛岗镇打造高标准农田示范区1万亩。五是加强管护。坚持“建管并重”，制定高标准农田管护办法，明晰产权归属、管护主体、管护责任，实行严格的考评、奖罚办法，并在高标准农田项目区设立公告牌公示，接受群众监督。建立“保险+维修”管护模式。以政府投保的方式，将机井、变压器等田间设施纳入保险范畴，设施损毁由保险公司兜底维修
13、从根本上解决了农田水利设施“有人建、无人管，有人管、管不好”问题。2021年由市级拿出专项资金100o万元、2022年拿出激励资金2300万元，用于对各县（区）农田水利设施参保。建立“五长”管护模式。在各村设置田长、井长、路长、河长、林长“五长”管护队伍，专职负责高标准农田设施日常巡查、管护，发现问题及时上报维修。建立网格化管理模式。充分利用县、乡、村“一中心、四平台”，一个村配备4名网格员，将高标准农田项目区纳入网格，一事一报、专事专人解决。建立“一建双托管EPC+O”管护模式。采用总承包方式实施项目建设,以设施管护和土地经营托管相结合的形式，有序引导社会资本承担管护责任，解决后期管护问题
14、五是严格督导。由督查部门牵头，财政、农业农村等部门组成督导组，每月开展督导检查，发现问题及时反馈至各有关县区，督促其立行立改。各县区对中标施工企业、监理单位实行严格管理办法，对不能按时按要求完成建设任务或工程质量差的限期整改、予以处罚，情节严重的列入“黑名单”，永远禁止参与我市工程建设。（三）存在问题一是项目资金拨付进度较慢。高标准农田建设资金主要由国家保障，地方财政配套一部分，其他渠道包括整合涉农资金、使用政策性银行贷款、部分社会资本以及电力部门投入资金等。中央和地方政府投资是主要资金来源。我市2021年建设高标准农田53.5万亩、总投资8.4亿元,目前，项目建设已全面完成，资金拨付仅为8
15、0%O二是土地流转难度大。农村土地能否进行流转，很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决，能否有稳定、可靠的收入，能否引进讲信誉、有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。目前，因为担心所有权问题、租金没有保障或受年龄限制没有过多务工收入，流转补偿无法很好满足生活保障等原因，我市农民群众积极性不高、流转土地规模小。比如，全市高标准农田示范区7.4万亩（杞县、兰考县、通许县、尉氏县各1万亩，祥符区2.4万亩），流转土地1.7万亩（兰考县流转或托管土地1万亩、杞县流转土地100O亩、尉氏县流转土地2000亩、祥符区流转土地4000亩、通许县为0）,占比仅为23%。其他高标准农田流转土地更少，甚至
16、没有。三是重建设轻管护问题依然存在。项目竣工验收后统一移交给乡镇、村组集体管理，虽然各县区、乡镇都探索建立了管护办法、管护细则,但在现行的农村分散经营体制下，大部分农村经济基础薄弱，存在管护资金不到位、管护人员工资发放不到位、管护责任落实不到位的问题，部分农田设施损坏后不能及时修复，影响后期管护效果。四、关于提升开封市高标准农田建设水平的建议（一）强化项目资金保障。把高标准农田项目资金情况作为周交办、月点评的一项重要内容，加强对资金落实情况的调度，督促各县区加快拨付到位。同时，创新投入机制，拓宽资金渠道。结合各县区情况，细化不同区域高标准农田建设投入标准，建立动态调整机制。在加大财政投入基础上
17、积极构建多元化筹资机制，探索通过财政补贴、投资补助、贷款贴息、政府和社会资本合作等多种模式，保障高标准农田建设资金需求。比如，湖南省印发了高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见，着力构建财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的农田建设多元投入新格局。特别是，通过指导各地充分利用新增耕地指标调剂收益等政策，加强同金融机构合作，探索先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作等方式，引入新型经营主体投资、农民主动筹资投劳，撬动金融资本、地方债券和社会资本投入。2022年撬动投入9亿元。再比如，南通市通过调整财政支出结构，增加高标准农田地方财政支持力度，鼓励县级政府申报发行债券，2022年累计融资
18、7.07亿元。再比如，成都市创新投融资模式，发挥政府投入引导和撬动作用，采取投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式支持高标准农田建设，确保财政资金投入每亩不低于1500元、总投入每亩不低于3000元。江西、四川等省通过发行高标准农田专项债等，将亩均投入标准提高到30()0元。江苏省大力增加地方财政资金支持高标准农田建设，全省亩均投入达到3000元。驻马店西平县采用“特许经营”方式，引进省水投集团投资3.2亿元。（二）加快土地流转进度。土地流转要保障好农民群众利益。一是完善体制机制。健全土地经营权流转监管的规范服务制度，有效防范风险隐患。要严格规模经营主体准入，对流转土地的新型经营主体合法资质和
19、诚信信誉进行审核；要加强土地流转用途监管，充分保障农村集体发挥民主决策、管理和监督的权利；要完善土地流转风险保障，定期开展土地流转风险监管和督导服务。二是强化宣传引导。充分利用广播、电视和网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，打消群众思想顾虑，让农民变被动为主动进行流转；既要加强对农村土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥返乡创业和种田大户典型示范作用，使更多农民转变思想观念，加快推进土地规模流转。三是加大政策扶持。建立财政奖补机制，增强土地流转积极性、主动性，促进农村土地经营权有序规范流转，推动农业适度规模经营。比如，北海市出
20、台促进农村土地经营权有序规范流转加快农业产业发展实施意见，对村集体经济组织流转耕地或其他承包地经营权的每亩奖补200元或100元；对农户流出耕地或其他承包地经营权的每亩奖补300元或200元。2021年，落实奖补资金127.9万元、3247.64亩。再比如，广东江门市印发了农村承包土地经营权流转示范片创建工作方案，对流转耕地300亩-500亩的示范片一次性奖补30万元，对流转耕地500亩以上的示范片一次性奖补60万元。四是探索多元模式。在完善转包、出租、互换、转让及入股等土地流转形式的基础上，积极探索有效稳定的土地流转方式。比如，广东江门市探索创新了“两预两委托”模式，通过镇、村集体与村民达成
21、统筹流转、连片经营意向，推动农民零散土地“预整合”，再委托镇或村集体统筹经营,委托第三方统一发布公开招标。2021年，江门市农村承包地面积251.36万亩，流转面积154.72万亩，流转率达61.55%,主要流转用途为粮食、水产养殖等，年流转均价达930元/亩。（三）提升后期管护成效。一是严格落实后续运营和管护职责。对建成的项目定期动态巡查，避免维护不力、疏于管理；探索经营主体自管、委托专业化机构管理、购买工程设施保险的方式或政府购买服务等多种方式，鼓励引导农民、农村集体、新型农业主体等用地又养地，利用又保护。二是加强农业技术配套与应用。推广保护性耕作技术和节水农业技术，提高机械化耕、种、收综
22、合作业率,以及良种覆盖率、测土配方施肥覆盖率、病虫害统防统治覆盖率。借力信息化手段，加强数据赋能、线上管理，提升高标准农田建后管护水平。比如，赣州依托第三方技术单位开发“田管家”智慧高标监管平台，通过大数据支撑,将需要管护的高标准农田范围、界址，管护人员、管护方案、管护制度等相关信息录入系统，实现管护方案线上审查，管护轨迹线上查询，管护过程线上监督，管护资金线上监管，管护成效线上公开。三是探索多元的管护资金筹措机制。通过地方政府补一点、经营主体拿一点、水价电价改革筹一点等多种方式，筹措管护资金。比如，山东省通过创新实施“财政补助+水费收入+N筹资模式，建立完善管护经费分类保障机制。临沂市印发了
23、关于加强高标准农田工程建后运行管护工作的通知，明确由市、县、乡、村四级对已建成高标准农田按照每年每亩10元的标准安排管护资金，其中市级每年每亩补助2元。目前，临沂市每年列支市级项目管护经费1500万元，用于维修农田水利设施、购置简易维修工具和运行监测设备、推进管护信息化建设及高标准农田建设工程质量保险等。同时，临沂市通过绐农田上保险，摸索出一条社会化管护新路径。从2021年开始，中国人寿财险临沂市中心支公司与农业农村部门签订高标准农田建设项目设施保险合同，目前，在兰陵县、罗庄区等5个县区开展高标准农田工程管护保险试点，运用金融保险市场化手段，拓展后期管护资金来源渠道，为农田水利设施提供抵御风险的保障。
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