1、农村污染事故的经济补偿问题研究一、农村污染事故经济补偿的现状农村污染事故的善后工作在经济补偿上的特点主要表现在以下方面。L经济补偿的途径单一中华人民共和国环境保护法第四十一条规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。在这一条规定的保障下，农村污染事故的受害者可以依法索取污染主体的直接赔偿。但调查发现,农村污染事故的受害者一般只能通过这一条途径争取经济补偿，社会保障和社会慈善等渠道往往不发挥经济补偿功能，环境污染责任险虽在个别地区已开始试行，但实施的范围尚小。如此以来，当损害来自不可抗拒的自然灾害、污染主体无力赔偿、污染主体的责任难以确认，或污染主体难以确
2、认时，受害者就难以得到应有的经济补偿。2 .面源污染事故比点源污染事故的经济补偿率低面源污染，在辞海中的解释为：在大面积范围内以弥散或大量小点源形式排放污染物造成的，在自然环境（如大气、土壤、水体等）中混入危害人体、降低环境质量或破坏生态平衡的现象。具体地说，农村的面源污染是指农村地区在农业生产和居民生活过程中产生的、未经处理的污染物对水体、土壤和空气及农产品等造成的污染。农村的点源污染，主要指城乡企业和集约化养殖场因布局不当、污染治理不力或意外事故带来的污染。调查发现，面源污染和点源污染的经济补偿状况大不相同，污染主体越集中，污染事故的经济补偿率就越高。面源污染事故发生后，许多受害者根本没有
3、索取经济补偿的意识,污染主体更不会主动赔偿。点源污染事故的经济补偿率却相对较高，而且影响越大，补偿数额越理想。例如，山东省某乡镇近年来的面源污染事故都没有补偿,但驻地企业造成的若干较大的污染事故均得到一定的赔偿，影响最大的邦化化工厂污染事故的赔偿数额较理想。2008年3月，生产除草剂的邦化化工厂烘焙结晶体车间的药剂结晶体粉尘被排放到空中，飘落到厂外农田里，造成农作物成片死亡。经当地政府协调，确定的赔偿原则是：赔偿数额二受损率*受损面积*农作物平均产量*农作物价格。由农业部门和环保部门组成鉴定小组，鉴定各地块的农作物受损是否与此次事件有关，并评定农作物受损程度，按照严重受损(100%80%)、中
4、等受损(70%50%)、轻微受损(40%20%)的受损率进行分类。农作物平均产量按照该农作物常年平均产量×；当年增产指数(气候和农作物品种优劣等的影响)计算，以农业部门评定为准。农作物价格按国家规定收购价格的中上等价格估算或按照市场中上等价格估算。这样以来，完全受损地块的赔偿标准是：小麦：800斤/亩×；L15（增产指数）×；0.75元/斤二690元/亩；菠菜：3000斤/亩×；0.3元/斤=900元/亩；大蒜：1500斤/亩×；L5元/斤=2250元/亩。实际赔偿情况是：小麦945亩，赔偿金额66.15万元；菠菜20亩，赔偿1.8万元；大蒜2
5、10亩，赔偿金额47.25万元；柳子L5亩，赔偿0.3万元。四项农作物合计赔偿115.5万元。邦化化工厂污染事故实际补偿结果总体上较理想。一是农作物价格按照中上等价格估算。二是实际赔偿标准高于原定赔偿原则。例如，不管农作物的受损程度如何，明显受损地块的受损率都定为100%;受损小麦按照700元/亩赔偿，比计算结果稍高。三是此后离厂院墙50米之内的40余亩土地每年都可以得到污染补贴。3 .生活环境损害比农业生产损害的经济补偿率低农村污染事故发生之后，对农业生产的损害容易得到经济补偿，而对农村居民生活环境的损害却不容易得到补偿。例如，上述乡镇的两个食品厂排出的污水导致一些鱼塘的鱼大量死亡，周边居民
6、的饮用水也受到污染。两个食品厂分别向受害最重的附近几个鱼塘的养鱼户赔款4800元，共计9600元，但对饮用水的严重污染却如同对受害较轻的鱼塘和周边耕地的损害一样，没有相应的经济补偿。大多数农民对生产方面的损害比较敏感，一旦因污染造成收入减少，总是想讨个“说法”。然而，当生活环境受到污染而影响到生活质量时，许多农村居民却采取忍让的态度，往往自己花钱减少污染的损害或长期忍受损害，只要不过于严重就不会索赔。4 .受害者往往把“闹事”当成最有效的索赔方式调查发现，农村污染事故发生后，污染方很少主动赔偿被污染方，索赔方式对于问题的解决是极其重要的。如果通过“正常途径”索赔，索赔成本往往很高，索赔周期往往
7、很长，索赔效果往往不理想。例如，在邦化化工厂污染事故中，有些损害不太严重的地块因反应不激烈而没有得到补偿；后来在一些地块补种的豌豆等近乎绝产，也因事件已经基本平息而没有得到补偿。考虑到索赔的成本，当污染不明显或不严重时，受害者干脆不索赔；当污染达到一定程度后，“闹事”就被当成最有效的索赔方式。“闹事”索赔一般有几个特点。一是各种真假”小道消息”在受害人群中广泛传播。这往往是“闹事”的先兆。二是污染事故的善后工作久拖不决。三是“闹事”者喜欢利用媒体扩大社会影响，主要是利用网络和联系记者这两种方式，而乡镇政府却要极力消除影响。乡镇政府经常会尽力阻止记者采访，甚至为此请来访记者到酒店吃饭。四是如果“
8、闹事”的影响太大，那么问题的解决在速度、方式和数额上一般是”超常规”的。有时，几个主要乡镇领导迅速地秘密开个”碰头会”就能决定较高的经济补偿标准。5 .乡镇政府经常为污染企业垫付补偿款为了及早消除不良影响，在企业无力提供全部赔款时，乡镇政府往往垫付一部分补偿款，事后再向企业索还。此外,有时在污染企业有一定赔款能力时，也有可能争取乡镇政府垫付赔款。这些垫付款往往长期得不到归还。例如邦化化工厂就由镇政府垫付一部分赔款，而且一年之后还欠镇政府18万元。总之，农村污染事故在经济补偿上有时尚可，但还有许多方面需要改进。二、农村污染事故难获经济补偿的原因从以上的分析可见，农村污染事故发生后，在经济补偿上还
9、有许多需要解决的问题，这些问题的成因是很复杂的，我们只分析最重要的几个原因。1 .各级政府在农村环境问题上投入不足中国环境保护部副部长吴晓青在2009年10月举行的第五届亚太生殖健康大会上发言时表示：“去年，中国投入了5亿多元人民币用于农村环境的综合整治，600多个环境问题突出的村庄得到了治理。今年，中国预计投入10亿多元人民币继续加大对农村污染的治理”。然而，仅北京市每年环保投入就超过百亿元，为使空气污染治理在奥运会之前达到设定的标准，累计投入了1200亿元人民币，仅2006年一年就已经达到了200亿元。可见，各级政府对广大农村的污染问题还不够重视，政府投入只能用于极其有限的环境问题突出的村
10、庄，而其它地区的农村在污染事故发生之后政府无力救助。此外，乡镇政府大多数在财政上比较困难，在上级政府投入不足的情况下无力自主补助污染事故的受害者。2 .农村地区许多企业的利润不足以独立承担污染风险许多农村地区的企业是因为规模小、效益差、污染大才被排挤到农村地区的，有些企业还是开办时间不长的企业。因此，它的利润有限，一旦发生污染事故，靠自身的力量赔不起。例如：邦化化工厂2007年11月建厂，2008年3月开工，如果该企业资金充足，可以投资回收排放的有害气体，用来生产一种经济效益很好的新产品。但因技术和资金的问题,企业开始生产时就没有解决污染气体排放的问题。到2008年6月后，当地农民发现附近农田
11、夏粮基本上绝产，通过“闹事”要求赔偿。从工厂开工到农民要求赔偿污染，只有一个季度的时间，企业根本没有能力赔偿全部损失，只好由镇政府垫付一部分赔款。赔款之后，该企业资金周转困难，镇政府又一再催债，过了半年左右就无法继续开工了。3 .面源污染的主体责任不易确定面源污染具有位置、途径、数量的不确定性、随机性与分布范围广的特点，这使面源污染事故的主体责任甚至污染主体不易确定，受害者很难得到相应的经济补偿。一是面源污染的排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理成本过高，因此只能对受害情况进行监测，却很难监控排污源。二是面源污染是集体污染、集体受害，不仅很难确定责任主体，而且
12、受害者往往也是污染者之一。既然人人污染我，我污染人人，责任就很难追究。4 .举证责任倒置使农民在生活环境损害上难以索赔目前在污染事故上一般谁索赔谁举证，但基于保护受害者的原则，举证责任应该属于污染主体，因此在索赔中存在举证责任倒置的问题，这使生活环境损害的索赔难度过大。一是对生活环境的损害后果一般在近期不明显，疾病等后果与污染的关系也较难断定；二是对居民生活的损害比对农业生产的损害进行价值评估的难度大，对农业生产的损害一般只要用常年收获量减去污染后的预期收获量就能够确定污染对产值的影响，但居民生活的损害后果却很难评估；三是污染企业在信息方面具有优势，政府对污染信息的拥有次之，在监督上要付出很大
13、的成本，而农村居民对污染信息的拥有最少；四是农村环境质量检测还没有成熟的方案，加大了确定损失程度的难度。吴晓青2009年10月19日在北京透露，中国正在抓紧编制农村环境质量检测方案。可见，这一方案还没有成熟，从而生活环境损害的经济补偿标准难以确定。在上述情况下，举证责任倒置不利于农村居民在生活环境受损后通过正常途径获得相应的补偿。5 .乡镇政府在驻地企业和受污染者中倾向于维护前者利由于目前中国的政治管理体制还存在一些弊端，使地方政府做到中立很难，1这对农村污染事故的经济补偿有不利影响。乡镇政府目前面临的最大的问题就是缺钱。”财政部的统计是乡村两级2000年的债务是3200亿元，有学者估算现在实
14、际已超过5000亿元以上2农村减免农业税后，乡镇政府在财政收入上不再依赖于当地农民，在保护农民权益方面缺少利益动机，但驻地企业却提供了越来越多的财政支持。在我们所调查的一个乡镇中，企业交纳的税费有四分之一左右归乡镇政府所有，每年有400余万元，这在乡镇政府的财政收入中占有相当大的比例。企业交的税费是与其利润直接相关的，考虑偷税和其它负担等因素，当地企业上交税金是企业利润的三分之一左右。如果加强企业的污染负担，利润就会减少，上交的税费也会相应减少。此外，在征地、用电等事项上乡镇政府及其管理人员都可从中获利。如在电费上，有关管理部门往往可以获得提成。而且在很多落后地区，地方政府官员为了政绩考核，不
15、惜以污染当地的环境为代价引进污染项目。总之，乡镇政府与企业在利益上密切相关，而农业和农民的利益却成为地方政府的负担，这时地方政府与企业已经不是监督与被监督的关系，二者已经成为一个利益共同体，各取所需。地方政府与企业之间由博弈变成了合作。由于地方政府拥有强大的政治资源、企业拥有强大的经济资源，而中国农村居民由于历史、制度的原因，经济收入微薄，政治表达路径和能力有限。在这种情况下，当乡镇政府倾向于维护驻地企业的利益时，农村居民一旦进行环境维权就处于与两强对立的弱势地位。6 .农村居民在组织性上处于劣势我国目前污染事故的处理方法可归纳为：”以行政调解、处罚为主，以法律调解、处罚为辅”。在这一过程中，
16、污染事故的补偿标准是否理想，往往取决于受害者与污染者之间的博弈。但农村居民在组织上是高度分散的，农村公共服务体系建设滞后，因此，农村居民在索赔时缺乏强有力的组织支持，很难团结一致争取合理的经济补偿。三、农村污染事故经济补偿问题的改进对策为改善农村污染事故的上述善后工作问题，我们有必要针对问题的成因改进经济补偿工作。L多元补偿主体协力补偿损失虽然一般的说应该谁污染谁补偿，但有时农村污染事故的主体难以确认，有时因种种原因无法由污染主体完全补偿污染损失。因此，政府、企业、社会等要发挥各自的功能，协力补偿损失。除了企业的直接赔偿外，政府可以利用减税、调价、信贷等手段间接补偿，还可以发挥社会保障功能直接
17、补偿；此外，争取社会慈善机构的经济援助和个人及企事业单位的捐助，也有助于及时补偿损失。要发挥政府的补偿功能，就要改变城乡污染投入不平衡的现状，加大各级政府在农村污染问题上的投入，不能停留在全国每年仅投入十亿多元人民币农村污染治理费的水平上，否则很难从中拿出一部分用于对受害者的经济补偿。在这一方面，不仅上级政府要加大投入，乡镇政府也应从企业交纳的税费中拿出一部分用于补偿受污染的当地居民。2 .通过设立专项基金和推广环境保险来分散补偿责任农村污染事故的后果往往很严重，然而单个污染企业承担责任的能力有限，一旦发生重大环境污染事故，在巨大的赔偿和污染治理费用面前，许多事故企业只得被迫破产，污染带来的损
18、害就得不到及时的补偿。如果每个存在污染风险的企业都按照污染风险的程度交纳当地的污染补偿专项基金，那么当污染事故发生之后就可以及时补偿受害者，企业也不会因赔偿污染损失而倒闭。要求高污染风险的企业参加环境污染责任保险也是分散补偿责任的有效方法。2006年6月15日，国务院发布了国务院关于保险业改革发展的若干意见，该意见第五部分要求：“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系，采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任等保险业务。”3如果企业参加了环境污染责任保险，一旦事故发生，由保险公司及时给被害者提供赔偿，企业就避免了破产，政府也减
19、轻了财政负担。潘岳指出，由保险公司提供污染赔偿，并不意味企业就可以放心大胆地去污染。因为环境保险的收费与企业污染程度成正比，如果企业发生污染事故的风险极大，那么高昂的保费会压得企业不堪重负。保险公司还会雇佣专家，对被保险人的环境风险进行预防和控制，这种监督作用将迫使企业降低污染程度。3 .通过社区环境服务机构削减农村生活中的无偿面源污染在没有公共环境服务机构的情况下，农村生活造成的面源污染是难以追究污染主体的责任的。当农村实现社区化之后，大多数农村社区都有社区服务中心，可以在社区服务中心设立公共环境服务机构。该机构既然向社区居民收取公共环境服务费用，就有责任统一治理农村社区的环境污染。因此，当
20、出现农村社区生活造成的面源污染事故时，责任主体就由农村居民转变为公共环境服务机构，就可以由这一机构补偿污染损失。4 .由污染主体承担主要的举证责任要建立健全农村环境污染方面的政策法规，解决举证责任倒置的问题，由污染主体承担主要的举证责任。这可以大大减少受害者的索赔成本，从而有利于扩大补偿范围，提高补偿标准。此外，应加强对农村污染事故的受害者的法律援助，从而进一步减少索赔成本。5 .由致污产品生产者分担面源污染责任当前，“农用化学品的大量使用，施肥结构不合理和施药不当，化肥和农药的利用效率低、流失率高，不仅严重污染土壤，通过农田径流加重了水体的有机污染和富营养化，而且还通过受污染农产品的销售直接
21、威胁到了城乡人民群众的身体健康。”4当这些面源污染造成事故后，却因污染主体的不确定性而难以获得经济补偿。然而，农药化肥等农用化学品的生产者对农业生产造成的面源污染有间接责任，且其因这些农用化学品的大量施用而获利，因此由农用化学品生产者分担农业生产中的面源污染责任是合理的。政府可用税收等手段使其对污染事故承担相应的责任，然后把这些钱用于农业生产造成的污染事故的补偿。同样，也可以由农村消费品生产者分担农村生活中的面源污染责任。6 .加强农村居民的组织性既然在索赔博弈中农村居民因组织性落后而处于不利地位，那么加强农村居民的组织性就可以改变这种不利地位。一是建立健全农村社区居民委员会等新型社会组织。这
22、类组织大多数属于志愿服务组织，组织成本较低。二是充分发挥村级党政组织的作用。这类组织比乡镇政府更能直接代表村民利益。三是发展中介组织，如咨询机构和诉讼代理机构等,发挥其专业优势。摘要：农村污染事故发生之后，经济补偿的现状有几个主要特点：经济补偿的途径单一；经济补偿情况受污染源、污染对象和索赔方式的影响较大；乡镇政府经常为污染企业垫付补偿款。这些现状中存在许多有待解决的问题，问题的成因既涉及污染主体、污染客体和管理机构的情况及其相互关系，也涉及相关法规的适用情况。为解决这些问题，本文提出了具体的参考对策：多元补偿主体协力补偿损失；通过设立专项基金和参加环境保险来分散补偿责任；通过社区环境服务机构削减农村生活中的无偿面源污染；由污染主体承担主要的举证责任；由致污产品生产者分担面源污染责任；加强农村居民的组织性。关键词：农村，污染事故，经济补偿参考文献1杨小凯.当代经济学与中国经济M.北京：中国社会科学出版社，1997.2陆学艺.中国“三农”问题的由来和发展J.当代中国史研究，2004,(03).3国务院关于保险业改革发展的若干意见Z.中华人民共和国国务院公报，2006,(22).
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