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1、合肥市肥西县农村土地流转问题及对策闵芳辉（安徽省枞阳县土地规划利用事务所，安徽 枞阳 246701)）摘要：土地流转是农村发展的重要基础,农村发展是农地流转的基本保障,土地流转与农村发展呈正相关的关系,只有正确处理两者之间的关系,才能取得双赢。本文总结了肥西县农村土地流转现状及特点，讨论了农村土地流转的积极效果，剖析了当前土地流转过程中存在的缺乏有效监管、合同不规范、缺乏好的产业支撑等现实问题。要解决这些现实问题，就需要通过宣传教育破除农民的“恋土情结”，构建农村土地流转的制度平台、创新土地流转形式，并进一步完善农村社会保障制度。关键词：农村发展;土地流转；土地流转政策1、研究方法1.1、文献
2、分析法。利用互联网上的各种数据库，如CNKI、万方、维普、方正电子图书馆等等，以及大量书籍，查阅国内外与土地流转相关的研究文献。在一般性文献资料中，甄别和筛选与本课题相关的研究文献，通过对文献的资料分析找到课题的理论支持。1.2、调查分析法。在安徽省肥西县开展了一次关于农村土地使用权流转情况的较小规模调查。包括现场实地调查、信息搜集及事后简单的数据处理，并获得简要的调查分析报告。2、肥西县土地流转基本情况截止到2010年，肥西县现有14个乡镇、两个开发区，总人口89.3万，其中农业人口77万人，总面积1970平方公里，耕地面积90.5万亩。由于生产规模小，生产方式落后，导致农业生产效率和收益比
3、较低下。2005年起，县委、县政府大胆探索农村土地流转工作，开展了大规模的土地流转调研活动，先后完成了三河镇木兰村土地流转合作社村级层面的试点和丰乐镇土地流转中心乡镇层面试点，并在全面总结试点经验的基础上在全县范围内推开，逐步形成了土地流转的肥西模式。截止2009年11月底，全县土地流转面积已达22.3万亩，占总耕地面积24.5%，其中三河、丰乐占37%，柿树占22.2%，山南占12.5%。流转形式有转包、租赁、互换、转让和入股等。通过土地流转，全县农业规模化生产经营企业、大户已达560多家，集中连片经营面积已达8.8万亩；农民因土地流转外出务工就达10万人以上，年人均增收约3000元。调查发
4、现，肥西县农村土地流转呈现“三多三少”的特点：一是自发流转的多，规范流转的少。二是零星流转的多，定向流转到大户的少。三是短期流转的多，长期流转的少。此外，流转形式趋于多样化，流转对象趋于多元化，流转价格趋于市场化。3、农村土地流转带来的好处土地流转可以推进现代农业发展，给农村和农民带来的经济和社会效益十分明显，主要表现在以下几个方面：3.1、促进了农业结构调整，发挥了规模效益。通过大户经营、专业生产、批量采购，壮大了肥西苗木花卉、菜瓜果、水产等农业六大特色产业。如：上派镇一些苗木大户采取租赁和转包的方式转入土地，发展花卉苗木，目前达到1.5万多亩；三河镇西湖等村800多亩的易涝田出租给外地养殖
5、大户，发展综合水产养殖，增收效果明显；丰乐镇积极为农民和流转大户搭建供求平台，规范管理和服务，把农村土地流转和产业规划有机结合起来。流转后的土地相对集中连片，便于规模化、集约化生产，适用于机械耕作，既方便管理，又节约生产成本，有利于现代农业种植和规模养殖经营。3.2、促进了农村劳动力转移，增加了农民收入。土地流转对农村经济发展产生了积极的影响，部分农民从土地的束缚中解脱出来，从事较高收入的二、三产业，二、三产业已成为农民收入增长的主要拉动力。同时，土地流转促进了产业结构的调整和农业产业化的发展，全县初步形成了以优质粮油、大棚蔬菜、水产养殖、畜禽养殖、花卉苗木、特色果业、生态观光农业为主的一批区
6、域特色产业。土地转出后，打消了农民从事二、三产业的后顾之忧，改变了“亦工亦农”的现象，劳动力得到彻底解放，可以外出从事收入更高的工作。3.3、促进了社会化服务体系建设，提高了农业产业化水平。种养大户连片规模经营，有利于土壤改良、优良品种选用和其它新技术的应用，产前、产中、产后的生产、管理及销售等需求，激发了社会化服务组织的诞生。目前，在肥西农村涌现出各类中介组织、劳务服务队、农机服务队、运输服务队等多种形式的社会化服务组织近200个，直接从业人员2000多人。这些组织在农业生产、加工、销售等各环节中发挥着越来越大的作用，促进了产业分工，拓宽了农民就业渠道。3.4、促进了农业基础设施建设，改善了
7、农业生产条件。一些流转合同时间较长的大户为改善生产条件，在水利设施改造等方面加大投入，使一些中低产田变成了高产田，为当地群众生产、生活带来了便利。如严店乡周邦青，承包土地1000多亩，投入1.5万元修路架桥。该乡农机大户严德敏，从丰乐镇租赁近100亩荒岗地，利用自己的农机优势，推平整理，修建了机耕路和水渠，明显改善了耕作条件。4、土地流转的必然趋势4.1、流转客体物权性质的必然要求土地的自由流转是指作为流转客体的农地使用权和承包经营权能够进入流通市场，基于提高土地资源配置效率之目的，通过一定的方式在不同主体之间自由的进行流通交易。物权法第58条第1款：“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、
8、草地、荒地、滩涂属于集体所有权的客体。”物权法第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产为本集体成员集体所有。”所有权包括占有、使用、收益、处分四大权能，农地的使用权便理所当然归入了物权法调整的范畴。物权法第十一章专章规定了土地承包经营权，包括土地承包经营权制度的基础、权利内容、权利的期限、权利的取得、权利的流转、承包地的调整、收回及征收补偿等等。农地使用权和土地承包经营权是以农村中的农业用地这一特定、独立、有体之物为客体的权利，权利主人作为物权人则享有对该物直接的排他的支配权。也即，作为农地使用权和土地承包经营权的享有者可以自由决定是否转让以及以何种价格何种方式进行流转其所享有的权利。4.2
9、、正确处理效率与公平原则的必然要求在经济发展的过程中公平与效率之间的关系如何处理一直是党和政府在社会主义事业建设过程中不断探索的问题，在大力推进新农村建设的今天，特别是在引人注目的农地流转权的问题上如何实现公平与效率是值得我们深思的。站在效率的角度出发，土地的流转是无庸置疑的，甚至是市场化的流转也是理所应当的。即使换个角度从公平出发，也并不是说农地的流转就不应推行了。公平甚至在某些情况下更加需要借助土地流转来完成，例如，在农村土地承包法中就明确的规定农地的承包期为30年，并且在承包期内不得调整土地。当我国农村目前依然深陷于人多地少的矛盾中之时，30年对于农村人口的变化有可能就是一个“质”的改变
10、，坚持30年的土地承包经营权不变，同时又严格限制其流动，显然已与公平原则背道而驰。公平与效率是一对矛盾，矛盾就是相互对立又相互联系的有机统一体，要正确地处理这对矛盾的前提是在发展的每一个阶段我们能否弄清楚这对矛盾的关系，谁是主要的，谁是次要的。当前，农村的发展不论是作为硬件的基础设施建设还是作为软件的农村服务体系都远远落后于城市；农业生产成本的不断增加加上分散的小农式经营致使农业的高效率生产的理想仍然遥不可及；农民的生活水平与城市居民的生活水平更是无法相提并论。这一系列的矛盾分析使我们深刻的认识到现在的农村相对于公平更加需要的是效率，是农民整体生活水平的切实提高，而不是死守“公平”的口号却挣扎
11、于贫困的边缘。4.3、过度限制农地流转的不合理性物权法第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”但对于农地的转包，物权法和农村土地承包法仅允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转包，并没有规定以其他方式取得的土地承包经营权可以转包。根据物权法定的原则，即以其他方式取得的土地承包经营权不能转包。此种规定首先有违公平之法律价值的理念，虽然是以不同方式取得的承包经营权，但是就性质上而言并无二致，却对其转包给予两种截然不同的规定。其次，此种规定有碍效率之法律价值目标的实现，禁止以其他方式取得的农地承包经营权不利于农地这一资源的
12、优化配置，也阻碍了农地利用效率的提高。最后，这一禁止性的规定是有违物权法的基本原理的。根据物权排他的直接支配性，物权人可以依照自己的意思而无需他人意思或行为的干涉而自由处分自己的权利。即使基于社会公共利益的考虑，可以允许法律设置一定的限制性规范来严格控制其流转，却不能禁止其流转。对于农地承包经营权的转让则设定了较为严格的转让条件，根据中华人民共和国农村土地承包法第33条及第37条之规定：农地承包经营权的转让须经发包方同意且受让方须为其他从事农业生产的农户。这一规定同样违背了物权排他性的支配原则。其次，这其中“发包方同意”的规定过度的限制了农地承包经营权利人的处置行为，并且在转让过程中又让发包方
13、享有比签订承包经营合同更大的权利是不妥当的。我国现行的法律是严禁以家庭承包方式获得的土地承包经营权的抵押。与上面的论述一样，此规定违背了物权排他性支配的原则。其次，此规定是与担保法的原理相违背的，根据担保法的原理，凡是法律允许转让并可以执行的财产一般是可以抵押的，我国现有的法律并未禁止以家庭承包方式获得的农地承包经营权的转让，按理则应允许其抵押。最后，设立土地承包经营权的抵押并非当然的就发生承包经营权的随意转让，也不会因此而扰乱农地流转市场的有序运行。4.4、放宽农地流转并不意味着土地流失和农民失去保障不论在学界还是从立法者的角度考虑，反对土地承包经营权自由流转的最为有力的理由往往是如果允许农
14、地使用权的流转，会使农民失去土地的使用权而没有了生活的保障。但是，是不是放宽了农地使用权的流转就一定会导致土地的流失，农民的生活失去保障呢？我认为并非如此。首先，土地使用权的获得方式分为因集体经济组织的成员的身份而无偿获得的土地承包经营权，也有通过招标、拍卖等有偿形式获得的土地承包经营权，但负有社会保障功能的仅限于前一项，也就是说并非所有的土地都背负着这一功能，也就并不必然意味着农民生活失去保障。其次，即便是允许农民自由出租、出让或以其他方式处分其土地承包经营权，也并不意味着会产生诸多的社会困扰。农民是一个有着正常思维的群体，他们会根据自己切身的利益需求来决定是否处分以及如何处分其土地承包经营
15、权。在一个农民没有任何其他收入来源的情况之下是不会轻易处分自己的承包经营权的；但若是存在其他合法收入的情况下，他基本的生活需求已经不再依赖于土地的供给，将其所有的承包经营权流转出去反而能为其他的农民提供保障，也更能促进农村的规模化经营。 5、肥西县土地流转中存在的问题在具体的实践中，农村土地流转还存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：5.1、政策措施不具体，程序难定位。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转难的一个重要原因。5.2、投资农业风险大，效益难保障。农业是受自然和市场双重影响的弱势产业
16、，效益比较低。而过低的农业比较收益以及农业投资存在自然和市场的“双重风险”，使得各种资本对经营农村土地动力不足，造成了土地流转市场需求不足。5.3、土地流转期满后去向迷茫。现时期施行的法律和政策，均没有明文规定土地流转经营期满后，土地的统分和存续以及企业的去向，农民和农业经营主体的权利没有具体保障，双方的义务也没有明确的要求，导致农民流转有疑虑，经营主体投入有后怕，双方都有一个共同的问题：合同期满后怎么办？经营权是农民一家一户的，规模经营前期投资是企业的，续包农民是否愿意？不续包资产怎么办？一系列的问题导致农户流转宁短勿长，企业投入能少则少，投入最小化是农业经营主体正常的选择。5.4、土地流转
17、中存在的制约因素。一是农村的社会就业、养老、医疗保险等社会保障体系不健全，农村土地仍然是现阶段农民的主要社会保障，农民不愿意轻易流转土地。二是零星分散的土地难流转，调整集中成片难度大，阻碍规模流转速度。三是流转的土地大多仍以种植业为主，土地流转收益无法提高，影响着农户转出土地的积极性。6、推进农村土地流转的思考与对策6.1、加强土地基础设施建设，提升土地价值。农业基础设施落后是制约土地流转的重要原因。改善土地生产条件，创造流转优势。一是加强农业综合开发，大力改造中低产田，配套完善水利排灌设施，建设稳产高产农田。二是以生态建设为中心，治理水土流失，防治污染。三是加强以道路、电信、电网、供水等为主
18、体的生产生活设施建设，增强综合开发利用能力。6.2、大力发展非农产业，促进农村人口和劳动力转移。一是着眼农产品多层次增值，大力发展农副产品加工、营销、储藏、保鲜、包装产业。重点围绕龙头骨干加工业扩规模上档次，吸收大量农村人口转移到产前、产后或二三产业稳定就业。二是加快以产业为支撑的小城镇建设，扩大规模，完善功能，吸引农村人口和劳动力安居乐业。三是开发旅游资源，发展配套观光休闲服务产业。同时加强与发达地区及企业联系，积极向国内外市场发展劳务输出。6.3、保障进城就业农民的合法权益，让农民能安心离开农田。要加快建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动力平等就业的制度。坚决清理和取消针对农民进城就业的
19、不合理规定和收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，取消不利于农村劳动力转移的各种限制，放宽农民进城就业和定居条件，鼓励农民进城安家落户。6.4、坚持市场导向，多种渠道流转。以项目开发为着眼点，招商引资；以核心企业为龙头，实施特色资源开发；以招标投标为基础，竞争承包；以使用权为纽带，建立新型专业合作组织；以科技实体为主力军，建设各型现代农业示范区。各种渠道流转的具体形式多种多样，关键是从实际出发，承让双方选择最合适的渠道和形式，实现优势互补，经济双赢。6.5、出台公平公正的农地价格机制及科学合理的补偿机制。公平公正的农地价格机制的
20、出台已刻不容缓。因为资金或者转让费过低会损害农户利益，随着市场变化和时间的推移容易发生合同纠纷，对于双方来说都是不利的。相反，如果过高，业主们则会望而生畏，无法引进更多的业主，不利于土地的流转。再加上不正常的行政干预，因而农地价值往往得不到充分利用。农地在承包的时候应具体分析每一块农地本身的价值因素，转包费、租赁金的确定也应经市场竞争而形成，切不可有的过高有的则过低，而应该做到土地评价有依据，农民咨询有门路。科学合理的土地流转补偿制度和土地投资补偿制度的建立也已十分急迫。土地的流转补偿和投资补偿应充分考虑到地上产出物的价值、补偿时土地本身的价值以及当地的物价水平生活水平等一系列因素。6.6、建
21、立信息库，加大金融支持力度建立农村土地流转的信息库，加强农地流转的中介服务。这一措施可以有效杜绝不公正的农地权钱交易，并且随着农地流转信息量的逐渐增加，中介组织也有了其存在的市场需求。对中介组织的性质、管理等方面，笔者认为可按照会计师事务所的相关规定予以界定。中介组织严格按照法律的规定对农地的价格、补偿费用等进行客观合理的评价，既给农地流转各方提供了方便，提高了农地的市场流通率，也有利于社会公正的实现。加大对农地流转的金融支持，为农地的流转确定支持银行，并可鼓励大型的农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益；巩固农村税费改革成果，建立农业风险的基金防范。结 语不论是基于经济发展的考虑，还是广
22、大城乡居民的要求，土地流转问题必然成为我国一大趋势，也是推动我国农村发展的重要推手。尽管在此过程之中很多人会担心这一政策将带来的消极影响，但是我们应该明白任何事物都有正反两面。若这一政策所能带来的利益远远超过了它所带来的弊端，那么这个政策便是可行的、正确的，土地流转的开放正是这样一种政策。所以，我们应该相信只有打破土地流转的种种障碍，打开土地流转的大门，建立规范的土地流转市场机制，土地流转才会为我国现代化新农村建设的发展做出应有的贡献。参考文献1刘燕 浅析放宽土地承包经营权的转让抵押限制的必要性和可行性J。安徽农业科学，2009，(08)：127-135。2周思山 吴玲 浅析中部农业大省农村土
23、地流转的机遇、挑战与对策 J。当代世界与社会主义，2010，(04)：148-155。3黄丽萍 农村土地使用权为何流而不动析农村土地使用权流转的外部条件及政策J。学术交流，2006，(05)：146-153。4蔡志荣 任蒴 张志刚 农村土地流转中的十大关系探讨J。安徽农业科学，2010，（06）：155-168。5马俊驹 曹治国 守成与创新对制定我国民法典的几点看法J。清华大学法学院学报，2010，（08）：135-149。6权小虎 试论新农村建设中的土地使用权资本化J。三农问题研究生产力研究，2010，(08)：133-141。7王世杰 原东方 新时期农村土地流转中存在的问题与对策J。山东农业科学， 2010，(08)： 117-119。8宋朝晖 我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷与完善J。农村经济，2009(09)：166-173。闵芳辉同学，你好! 论文二稿收悉。论文研究针对性强，结构合理，层次清晰，内容充实，语言朴实，言之有物，为了进一步完善论文成果，建议适当加以修改：一是文章的排版需要进一步完善。2.1，3.1等标题后面，最好另起一行，与3.6等统一起来，这样，更便于阅读与理解；二是个别地方的文字需要进一步完善。如数据来源要加以标注。对于作者调研数据，也需要说明，包括调研方法等。三是摘要内容适当充实，以更加丰满些。祝好！黄