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1、摘 要：城市化是人类社会进程中的必经阶段，在此进程中，土地作为一种 不可再生资源，与日益扩张的经济规模和不断增长的人口之间势必发生一定矛 盾。伴随城市化的加快，失地农民面临着就业、社会保障等一系列现实问题。 因此，研究我国城市化进程中失地农民问题的表现及其解决途径，对于我国城 市化和社会主义新农村的建设都有重要的现实意义。 关键词：城市化 ；失地农民；就业；社会保障 1 背景 城市化是一个国家现代化的重要组成部分，是人类社会发展的必然趋势。 西方大规模的城市化，始于 18 世纪的英国工业革命。根据联合国相关组织的预 测，到 2030 年，世界城市化率将达到 60%。我国自改革开放后，尤其是近些
2、年 来，随着工业化进程的加快，城市化也进入了一个新的发展阶段。 由于历史、制度等诸多原因，农民在城市化大潮中往往处于被动的弱势地 位。城市化是土地增值及其资本化的过程，应该让农民真正获得土地增值带来 的收益。然而，在城市化实际进程中，农民不仅没有获得相应利益，反而临着 城市化带来的失地和失业的双重尴尬。 2 城市化进程中失地农民问题的表现 2.1 失地农民的就业率偏低 城市化进程中，失地农民的就业率偏低。许多农民在失去土地后，就沦为 新的城镇失业者，原因： (1)失地农民自身的文化技能、心理等因素的限制。 我国城市与农村的发展，“二元制”结构特点明显。与城市相比，由于受 到经济、教育等条件的限
3、制，农民在文化、技能上都处于劣势，尤其是纯农业 户。即便是在城市接受过职业培训的农民，也往往选择留在城市(即社会学中的 “人才倒挂”)。另外，在长期农业经济基础上形成的“求静怕动”的社会心理， 也成为影响失地农民就业的制约因素。 (2)政策性因素的限制。 长期以来，户籍制度、农民创业的限制条件、企业招工的歧视性规定等， 都严重阻碍了农民的社会流动，影响了失地农民的就业和创业。近些年，随着 改革的深入和社会的发展，虽然情况有所改善，但对于失地农民这个特定的弱 势群体而言，仍远远不够。 2.2 土地开发、交易、占用、补偿问题上的违法行为屡见不鲜 (1)制度保障乏力。 在农民失地问题上，虽有一系列相
4、关法律、法规，如担保法、土地 管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护法等，但由于执行力 度不够，在保护失地农民的权利上往往力不从心。 (2)缺乏统一规划，“城市病”现象严重。 在城市化过程中，介入主体不一，缺乏统一规划，如开发商抢建违法建筑 (在补偿利益的驱动下，农民也可能盲目的增加建筑面积以换得高额补偿)、破 坏生态平衡、基础设施落后等问题都会显露。更有甚者，个别地方政府与开发 商暗中勾结，以规模经营为借口，通过一系列行政手段强迫农民进行所谓的土 地流转，改变农民的土地承包关系和土地用途，这都必然增加城市化的安全隐 患。 (3)失地农民的法律意识相对缺乏，维权能力受限。 失地农民的维权意识
5、和维权能力都比较淡薄，缺乏必要的法律常识，在其 权利和利益受到侵害时，往往不能借助法律来解决其与另一方或另几方的争端， 在此过程中往往处于极端被动地位。 2.3 针对失地农民的相关制度、政策不健全，执行力度不够 (1)社会保障不到位。 在失地农民的社会保障方面，不乏成功的探索，但多数农村社会保障问题 突出，失地农民并不能真正享有就业、医疗和养老等社会保障公共服务。另外， 我国现行的社会保障制度也有一定缺陷，除救济助困制度外，社会保障制度尚 未完全覆盖农村，与城市相比，农村还缺乏诸如失业保障制度、商业保险制度 等。 (2)农民失地后，缺乏有效的培训和就业指导。 在城市化进程中，实现失地农民劳动力
6、的转移和科学就业，政府的作用必 不可少。就目前情况来说，政府作用尚未有效发挥，有待于进一步提高。 (3)中介机构缺位明显。 我国 2003 年的农村劳动力就业人数是 9800 万，是 1990 年 1500 万的 6 倍， 在这其中，直接或间接失地农民又占了相当比例。面对如此庞大的劳动力转移 队伍，农村劳动力输出中介机构严重缺位，这不仅影响了失地农民正常流动， 而且使社会不确定因素增加。 城市化进程中的失地农民问题，除集中表现在以上几点外，还有一些其他 的表现，诸如：失地农民拒绝城市化及在就业上的消极心理等。另外，由于各 地的历史背景、现实情况、市场发育程度等不尽相同，失地农民问题也会有不 同
7、表现。 3 我国城市化进程中失地农民问题出路的探讨 3.1 明确政府责任 在市场经济背景下，客观要求政府自身必须定位准确。 “一个好的政府应 该具备两个条件，一是有限，一是有效”(吴敬琏)。在城市化进程中，政府必 须从全局出发，做到科学规划、依法推进，及时妥善的处理好农民的土地占用 补偿、拆迁补偿、就业、社会保障等问题，真正做到“权为民所用，情为民所 系，利为民所谋”。 3.2 进一步健全法制，加大执法力度 首先，政府应进一步健全法制，各地也应该从实际出发，出台一些灵活、 具体、行之有效的规定和措施，加大执法力度，真正做到有法可依，有法必依， 执法必严，违法必究。其次，要广泛接受群众监督，弥补
8、失地农民法律意识淡 薄和法律知识匮乏的弱点，真正维护好失地农民的权利和利益。 3.3 清除政策性障碍，鼓励失地农民自谋职业、自主创业 首先，要破除各种政策性限制，为失地农民的创业和再就业创造条件。另 外，针对不少失地农民在就业问题上的消极态度，政府应加强引导，发挥模范 带头作用，使失地农民积极、主动的面对现实问题，推动良好的社会互动氛围 的形成。 3.4 全面落实保障措施，妥善解决失地农民的社会保障问题 社会保障是与就业相关联的一个概念，在城市化进程中，除了要进一步完 善社会保障制度、加大保障力度外，还必须处理好社会保障与就业的关系。首 先，相对社会保障而言，要坚持把促进和扩大就业放在首位。其
9、次，要运用社 会保障的政策缓解就业压力，充分挖掘社会保障的功能。再次，在社会保障推 进和执行过程中，必须严格界定过渡性社会保障政策的对象、适用水平、时间、 范围等。 3.5 调整农业、农村经济结构，积极创造新的就业机会 首先，以农村产业化项目为依托，大力发展畜牧业和以农产品加工为主的 农村二、三产业，促进农村经济的发展和农村富余劳动力的转移。其次，根据 各地实际，逐步破除我国长期以来产业结构不均衡状态和传统就业格局，发展 特色生产，扶持、开发生态农业和生态旅游，发展加工贸易。 3.6 加强教育引导，完善农村劳动力就业培训服务体系 (1)加大教育和培训力度。 针对失地农民受教育程度较低、年龄偏大
10、等问题，政府应以市场为导向， 开展多层次、多领域、多样化的教育和培训，使失地农民掌握相应职业技能和 维权知识，为其再就业和创业打下基础。 (2)完善农村劳动力转移的服务体系。 我国农村劳动力转移，具有一地的自发性和盲目性。完善农村劳动力就业 转移服务体系，认真落实国家有关的优惠政策，对于增加农民收入、更好的解 决城市化进程中的失地农民问题，具有直接而现实的意义。 参考文献 1张晓山. 土地：消除城乡二元的突破口J. 人民论坛，2008，(1). 2鲜祖德.中国农村劳动力调研报告 2005M. 北京：中国统计出版社， 2005，(11). 3邬能芳. 农民充分就业促进城乡演变J. 人民论坛，2008，(2). 4陈玫君，杜放.中国城市化的先锋M.北京：经济科学出版社，2006， (8). 5何隆德，刘峰.农村改革解读M.长沙：湖南师范大学出版社，2007.