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1、浅析基层环境执法面临的问题及相应的对策【内空摘要】环境执法是我国环境保护的重要组成部分，它关系到环境保护的基本国策能否真正落到实处，关系到公民的环境权益能否真正得以实现。在我国，环境执法的绝大部分工作是由基层环保部门完成的，但基层的执法现状不能不令人担忧。本人结合自身工作实际，就基层环境执法所面临的问题及相应的对策，谈一些个人的见解, 现作如下阐述。【关键词】基层环境执法 问题 对策 见解一、 当前环境执法的总体形势环境执法是指国家机关按照法定权限和程序，将环境法规中抽象的权利义务变成环境法主体的、具体的权利义务的过程。具体表现为法定执法机关及其工作人员，通过适用环境法律规范实施环境监督管理、
2、解决环境纠纷等活动，是整个国家执法活动的一个组成部分。环境执法与环境法的实施，两者的概念是不同的，环境执法的分类没有统一的固定标准，在实践中可以根据环境执法的需要作不同的划分，当前我国主要划分为：行政管理机关的执法和司法机关的执法，依职权的环境执法和依申请的环境执法，要式环境执法和不要式环境执法，单方的环境执法和双方的环境执法，国内环境执法和涉外环境执法，受羁束的环境执法和自由裁量的环境执法等。近年来，我国正在逐步形成以日常监督执法为基础，以集中式执法检查活动为推动，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。 联合执法行动有力地推动了执法工作。2001和2002年
3、连续两年开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”专项行动。2003年，国家环保总局、发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批大案要案，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了地区性产业结构调整和局部地区环境质量改善。国务院领导多次批示给予充分肯定。 日常执法力度不断加大。仅2003年全国环境监察系统完成229万次现场检查，其中对41万台（套）污染防治设施检查101.5万多次，对新建和在建项目现场检查19.7万次，对5.2万项限期治理项目现场检查11.8万次，对排污许可证现场检查15.8万次。 另外，2003
4、年还处理了各类环境污染事故801起、污染纠纷6.2万起、信访42.6万件，处理率分别达到98、96和91。 总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，现有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。 但是，环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境执法的软、硬件建设还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问
5、题，如何提高环境保护执法效能已刻不容缓。 二、 基层环境执法难的现状分析（一）、现有法律法规不完善规范、严格、完备的法律体系是法律实施的必要前提。然而，我国的环境保护法律法规经过短短几十年的发展，虽然已有相当的基础和规模，但在相当程度上还远不能适应当前环境保护工作的需要。比较突出的问题在于：法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，这均给环境执法工作带来很大不便，许多时候造成虽有法律却不能执行的尴尬局面。仅针对基层环境执法部门来说，我国现有法律法规赋予它们的职权只有很小的一部分，这对基层环保工作的开展是十分不利的。面对各种环境违法行为，基层环境执法部门所拥有的只有现场检查权、责令改正权和一
6、定限度的行政处罚权。然而就连这仅有的几项权力，在实际工作中也没有充分发挥其应有的作用，具体表现在：首先，关于现场检查权的规定不规范、不完善。在我国所有环境法律法规中，涉及现场检查权的仅环境保护法第14条，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。”很明显，该条并未规定基层环保部门应该如何行使现场检查权，包括现场检查的程序、内容、方法及手段等问题，同时对于检查机关未保守企业技术秘密和业务秘密的情况下，对企业造成的损失应负
7、怎样的责任也未作规定；其次，关于责令改正权的规定没有相应的法律保障手段，即当污染企业不按照环保部门的要求进行改正时，环保部门应当如何处理，我国法律全然没有规定；再次，关于行政处罚权的规定范围窄、力度小。就基层区县的环境执法部门来说仅有10000元的罚款权限，这对污染企业简直微不足道，根本起不到罚款应有的目的。同时，对于行政处罚决定，只有在相对人超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门才可申请人民法院强制执行。可想而知，对于一个严重超标的排污企业，如果在60天以后才可对其采取强制措施，事实上已无任何实际意义可言，因为到那时只能导致两种恶果：要么违法者人去
8、楼空，逃脱法律制裁；要么因违法者的持续排污行为导致环境受到更大程度的破坏，群众的环境权益遭到更大的损害。当前，特别是在申请法院强制执行中存在较多问题。据统计，近年来，浙江省每年13以上的案件申请人民法院强制执行，在强制执行中存在一些问题，如中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国行政诉讼法规定行政复议、诉讼期间不停止执行，但法院对在复议期间、诉讼期间的申请强制执行通常不予立案；执行中有协调执行现象；对加处3的罚款不予执行；无确定的执行期限等等，均导致执行不力。面对这种情况，没有任何强制执行权的环保部门只能望洋兴叹！（二）、执法环境不完善思想指导行动，是否树立科学合理的环保观念在很大程度上影响着
9、环境执法能否顺利进行以及进行的广度与深度。基层环境执法涉及的对象包括：地方政府、地方环保部门、企业和公众。可以说，除了地方环保部门因为受工作性质的制约，将本地区的环境保护视为己任外（这其中也不排除一些行政不作为或违法作为的情况），其余三者由于种种原因，环境保护的观念比较淡薄。具体地讲，长久以来，对地方政府的政绩考核均以经济发展作为主要的衡量指标，因此，只要一个地区GDP呈稳步上升趋势，该政府就是合格的政府。这种单一的考量指标将政府的工作重心几乎全部倾向“抓经济、管企业”，而忽视对环境保护等公共事务的管理。这样一来，当地政府会不顾一切地发展地方经济，当然包括牺牲环境在内。据报道，广东省138个开
10、发区、工业园，仅有18%开展了区域环境影响评价，还有很多开发区以免收排污费、免环保审批等作为招商引资的优惠条件。同时，为了保证当地居民能安稳生活、充分就业，在面对一些污染较重但又直接关系国计民生的企业时，当地政府也往往睁一只眼、闭一只眼；对于企业来说，它们始终将“逐利”视为“第一要务”，因此，为了降低成本以赚取高额利润，它们多数不会主动购置排污设备，全然不顾自己的排污行为会对环境造成怎样的影响，不会积极主动地配合环保部门的工作，有些过激者甚至敢以暴力抗法；对于公众来说，其维权意识与国外公民比起来相差甚远，再加上他们对环境污染的危害缺乏深刻认识，一般情况下如果自己的环境权益没有受到严重损害时，他
11、们大多不会“多管闲事”、能忍则忍。退一步说，就算他们真正受到排污企业的威胁，很多人也不知道如何用法律的手段维护自己的合法权益，通常只是以向环保部门投诉的方式求得解决。（三）、环境执法能力有待加强从总体上讲，我国环境执法能力有待加强，此情况在基层尤为突出，这不仅损害了环保部门的执法形象，而且还在很大程度上放纵了环境违法行为。具体表现在：技术装备差；监控手段落后；执法人员少而且素质参差不齐；执法经费难以保障等。据了解，全国共有4万多名环境执法人员、3000多个环境执法机构，平均每个执法机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家“三产”企业、几万个建筑工地，还要承担每
12、年6万多件的污染事故与纠纷调查处理工作。现在全国还有300多个县没有环境执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆和取证设备。更恶劣的是，由于大部分地方政府不太重视环保工作，使得环境执法人员的工资待遇和办公条件远远差于其他部门。有些基层环保局甚至连职工的工资都发不齐，更不要说执法经费了。三、 解决基层环境执法难，提出一些个人见解（一）、完善相关法律法规，在加大对违法行为处罚力度的同时赋予基层环保部门一定的强制执行权。根据环境法“损害环境者付费”这一基本原则，那些对环境造成不利影响的危害者，应当支付由其活动所形成的环境损害费用或者治理其造成的环境污染与破坏所需费用。因此，排污企业应当为自己的排
13、污行为“买单”。然而，我国现有法律法规对违法排污的处罚力度远远不够，使企业尝到低成本违法的甜头。正因为如此，我国现有环境法律法规经常被人们称作“软法”，为此，建议法律作以下相应调整：首先，加大对违法行为的处罚力度。根据我国法律规定，对破坏环境的行为最高处罚只不过20万元，这对于那些每年盈利上亿元的大企业来说根本无济于事。同时，因为不同的企业有不同的经济效益，不同的企业对环境造成不同程度的损害，故在确定具体数额时应将这些因素均考虑在内，可以选择按比例设定相应的处罚数额。总之，无论采取何种处罚方式，有一个最基本的前提就是要使处罚的数额高于或者至少等于企业守法付出的成本。同时还应当借鉴国外经验，尽快
14、实行“以天计罚”。这些是现阶段解决企业“违法成本低、守法成本高”的现实选择；其次，我国法律应当赋予基层环保部门一定的强制执行权，比如赋予其享有对环境违法采取查封、扣押、没收以及责令违法排污企业限期治理、停产治理等强制措施的权力，从而保证执法人员能及时制止违法行为的继续。此处我们可以借鉴国外的相关规定。例如，在菲律宾，控制污染的部门有权公布单方面的命令，停止和关闭有违反环境标准行为的企业的设施。 （二）、改变地方政府的政绩考核标准，实行严格的首长负责制。地方政府之所以不惜以牺牲环境为代价来发展本地经济，基层环境执法之所以受到地方保护主义的严重干扰，直接原因就是我国长期以来实行的GDP政绩考核标准
15、。显然，这种单一的考核标准已远不能适应当前科学发展的时代要求。随着国际一体化进程的不断加快，我国提出了“绿色GDP”的概念，国家环保部副部长潘岳认为，“绿色GDP是泛指一个国家（地区）的范围内由所有常住单位在一定时期内生产的，扣除资源消耗成本和环境退化成本之后的有效最终结果。绿色GDP的提出，是由于从单纯的GDP中只能看出经济产出总量或经济收入的情况，却看不出这背后的资源消耗和环境破坏情况，甚至环境污染和生态破坏的行为也能增加GDP，因此，应该从GDP中扣除那些降低国民环境福利水平的因素，建立绿色GDP。因此，地方政府在政绩考核标准的调整方面应加快步伐，即考核除包括经济增长指标外，还应包括资源
16、指标、生态环境建设指标和社会事业发展指标等。同时，有必要实行严格的环境保护责任制，把保护、改善环境的责任交给地方政府，并且切切实实落实到个人，并制定出台严格的责任追究制。（三）、基层环境执法部门应当加强自身建设，努力提高执法能力。一方面，执法人员必须不断提高自身素质，包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力。这要求执法人员做到两个“务必”，即务必认真领会法律精神，把各项规定具体化为日常管理中可具体操作的规范；务必顶得住上级的压力，不看领导脸色行事，严格依法办事。另一方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的投入力度，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加强执法装备建设，才能提高环境执法的效率
17、和能力。嘉善县环保局在基层能力建设上走在全省环保系统的首位，在全国也是比较突出的。2002年10月份开创性地在乡镇一级设立派出机构（在全县范围内设立了三个基层环境监察中心所，配备相应的人员及交通工具），2005年组建信息监控系统，对全县范围内重点污染企业的排污情况实施全天候的监控。2006年9月底，全省环保系统基层能力建设现场会在嘉善召开。2008年10月，国家副主席习近平莅临我局指导工作。（四）、加强环保法制宣传，提高广大干部和人民群众的环保法律意识。首先，面向各级领导宣传，使各级政府把环境保护作为一项重要工作列入议事日程，使保护环境成为各级领导的自觉行为。提高各级领导的认识，是治理、保护和
18、建设环境的关键。因为，从战略的确定、政策的制定到工作的部署、措施的落实，主要还是靠各级领导干部特别是基层领导干部来实施。领导干部环境意识强弱，在思考问题、研究问题、分析问题、解决问题的过程中把环境摆在什么位置，放到什么高度，直接关系当地的环境改善，决定当地的环境质量和可持续发展；其次，面向全社会宣传，进一步提高广大人民群众参与环境保护的积极性，营造良好的社会氛围。群众环保法律意识的强弱和其参与环境执法的程度是衡量并影响环境执法的重要因素之一。要提高环境执法质量，必须努力提高广大人民群众的环保法律意识，积极引导群众参与环境执法。因此，要广泛深入地开展环境保护的宣传和教育工作，激发广大群众的环境危
19、机感和时代责任感，为环境执法的顺利进行打下良好的群众基础。各级人民政府的环境保护行政主管部门应建立健全信访制度，设立举报电话，指派专人受理群众投诉，并及时查处环境违法行为，提高环保部门的群众信任度和满意度。同时，应定期向社会发布环境状况公报，促进执法决策的公开化和执法过程的民主化，为群众参与环境执法提供良好的条件。四、结束语中国的大多数环境保护工作要靠基层环境执法者来完成。基层执法可以载舟，亦可覆舟，这个道理谁都明白。然而，“路漫漫，其修远兮，吾将上下而求索”，我国基层的环保工作还有很长的路要走，并非一朝一夕就能完成，需要我们这些基层的环境执法者付出百倍的艰辛和努力去奋斗。面对基层环境执法难的现状，我们在找到存在的问题和相应的对策之后，剩下的就是切切实实的行动了。当然，行动需要全社会的共同努力，也只有这样，才能从根本上排除基层环境执法的种种障碍，使基层环境执法现状得以全面改观！主要参考文献及相关法条中华人民共和国环境保护法中华人民共和国行政复议法中华人民共和国行政诉讼法关于环保部门就环境行政处罚决定申请人民法院强制执行的期限有关问题的答复国家环保部副部长潘岳谈绿色GDP的意义07级本科法律专业（一）班徐 巍 09-10-20（工作单位：嘉善县环境保护局）