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1、财政学教案经济管理学院财政学课题组2008年4月第一章 导 论本章的基本思路：主要讨论了财政学的特点及其基本课题，政府的组织体系，通过公共部门的收支来衡量政府活动的范围及其对经济的影响程度，最后考察公共部门的经济活动。本章的重点问题：财政学的基本课题；政府的组织体系；公共部门的收入与支出；公共部门的经济活动 第一节 财政学的特点及其基本课题一、财政学的特点财政学是用经济学方法研究政府经济活动和决策的一门科学，是经济学的一个分支。货币银行学主要研究的是货币数量的变动对国民经济的影响，是从货币与产品、价值形态与使用价值形态的相互关系来研究经济。经济的正常运行有赖于货币与产品之间的平衡，货币与产品之
2、间关系的变化，货币量的变动都会对国民经济产生一定的影响，为了使经济健康发展就必须控制货币量使之适应于产品的生产流通，这是货币经济学所要研究的问题。区域经济学是以地域的概念作为分析经济的基本方法，从一个地区与其他地区的相互关系来研究经济。在区域经济学中，经济被划分成若干区域从一个地区与其他地区的相互关系来研究经济。如果把一个国家视为个区域，区域经济学就表现为国际经济学。产业经济学是从产业部门来研究经济，整个国民经济被划分为不同的产业部门，从产业部门之间的相互关系来研究经济。产业经学是把整个国民经济划分为不同的产业部门例如农业、工业、第三产业；或者更细一些如种植业、渔牧业、制造业、采矿业、旅游业等
3、。从产业部门之间的相互关系来研究经济是产业部门经济学的基本特点。财政学在经济分析方法上的基本特点是，将整个国民经济划分为“公”和“私”两大部分，并从公与私的相互关系来研究经济。 在一个社会中，“公”通常指的是政府，“私”通常指的是个人和家庭。政府办的事情越多，“公办”的成份就越大，留给个人和家庭“私办”的成份就越小。一个社会不可能将所有的事情都由政府包揽，也不可能所有的事情都让个人、家庭自己去办。那么在一个社会中，哪些事应公办，哪些事应私办，两者作用范围的比例关系是否恰当，这将影响到国民经济中市场机制与计划机制的结合方式，从而影响到一个国家的基本经济体制。这些都是财政学研究的范围。二、财政学研
4、究的基本问题1.政府的活动会对国民经济产生怎样的影响财政学首先要研究的问题是，政府各种不同的活动方式对经济产生的影响，或者产生的经济结果。例如，政府要向社会提供某些服务首先需要取得一定的收入，取得收入的方式是多种多样的：可以向收人征税也可以向商品征税；可以按同一比例向个人收入课税，也可以对不同收入水平的个人按不同的比例征税；可以对所有商品课征统一的税，也可以向不同的商品课征不同的税。取得收人的不同方式会产生什么样的结果?使人们愿意工作还是不愿意工作；产品结构发生怎样的变化；产品的价格发生怎样的变化；税收来自哪些人，谁付的钱较多，谁付的钱较少。总之，财政学试图用一种系统的理论来阐明政府的活动与经
5、济运行结果之间的联系，这种理论被称为实证分析(positive analysis)实证分析又称实证经济学，它描述经济运行的过程，解释各经济因索或政策手段与各经济变量之间的联系，它描述客观现实与客观规律，回答是什么、会怎样的问题。实证分析旨在弄清事实，过去怎样，现在怎样，将来会怎样，采取某一种政策会产生怎样的结果，采取另一种政策又会产生怎样的结果，但它并不作好坏的评价，它不论证是这种结果好还是那种结果好，是这种政策好还是那种政策好。而规范分析则着重论证好坏的标准，怎样是好的，怎样是不好的，各种不同的做法会产生怎样的结果则属于规范分析的内容。2.政府该做什么、不该做什么不是所有的事政府都能干，或者
6、都能干得好。在弄清了政府的各种活动方式会产生怎样的结果之后，还要评价各种不同的结果，选择适当的政策。例如，对不同的产品征收同一税率的税与征收不同税率的税，会产生不同的产品结构，各人缴纳的税额也不一样。怎样的产品结构令人满意，如何纳税才合情合理?财政学试图回答这一问题。它要确立一套理论体系来说明什么是“好”，什么是“不好”，对各种财政政策进行评价并作出选择。这种用以阐述评价标准和政策目标的理论被称为规范分析。它回答的问题是应该怎样。这一理论对财政学的研究是十分重要的，它具有双重意义。第一，它确认了财政政策的目标。规范经济学论证了什么是经济的最佳状态，这种最佳状态就是我们要努力实现的目标。财政具有
7、资源配置的职能，不同的财政政策会产生不同的资源配置状态，当我们阐明了怎样的资源配置状态是最佳的，财政政策就有了目标，就可以有选择地采用那些能够使资源配置或者接近最佳状态的政策。财政具有收入分配的职能，不同的财政政策会产生不同的收入分配结果，当我们认定某种收入分配结果是最理想的，这种理想状态就成了财政政策的目标，就可选择那些有助于实现这一目标的政策。第二，规范经济学所论证的最佳状态本身就是评价财政政策好坏的标准。正如评价一个射手的射击水平，我们必须确立靶心，它不仅是射手的目标，而且也是评价射手水平高低的依据，击中点离靶心越近射手的水平越高。规范经济学所确认的最佳状态也起着“靶心”的作用，当财政政
8、策所产生的资源配置和收入分配的结果离最佳状态较远时，我们就可以说这种政策不好；反之，若采取某种财政政策所产生的结果比起政府采取其它行动来说比较接近于这个最佳状态，我们就可以说，这种财政政策是较好的。3.政府如何才能干好它该干的事在确定了政府该干的事之后，需要解决如何才能干好的问题。例如，要使社会保持稳定和秩序就需要有行政管理。政府希望能以较低的成本提供优质的服务。但是，有时会出现政府机构重叠、人浮于事、办事效率低下、行政支出膨胀等现象。因此要加强管理，控制和引导政府机关工作人员的行为，防止他们滥用职权，使政府能够廉洁、高效率地为社会提供服务。从这一意义上来说，财政学也是管理学的一个分支，它着重
9、研究公共机构的管理。这种管理通常被称为公共管理。公共管理与管理学有关这里不加详述。第二节 政府的组织体系政府的话动是通过其组织体系来进行的。可以从纵向和横向两个方面来进行分析。 从纵向来看，政府被分为若干层次。我国有中央政府、省级政府、地级政府、县级政府以及乡级政府。不论哪一级政府的活动都属于财政学的研究范围。 从横向来看，每一级政府都有众多的部门、机构和单位。在我国，一级政府有所属的各委办、各厅局，而各委办厅局又有下属的机关、研究所、学校、医院、企业、商店等单位。一、公共部门和私人部门1.公共部门(Public Sector)凡是属于政府所有，使用公共财产和公共资金，在一定程度上贯彻和执行政
10、府意图的经济实体(机关、事业和企业单位)的总和称为公共部门 并非单指“政府”我们把一个社会中属于政府所有，并贯彻执行政府方针政策的经济实体(机关、事业和企业单位的总和)称为公共部门。公共部门的共同点是：(1)所有这些单位都具有公办的性质，它们是政府投资设立的。它们的营运依赖于公共资产，它们的收入是公共收入。(2)政府是这些单位的所有者，这些单位的活动或多或少受到政府的直接控制，并在不同程度上执行着政府的方针政策，它们的活动直接体现为政府的活动。2.私人部门(Private Sector)由个人、家庭和私人所拥有企事业单位组成，其活动依赖于个人资产，所取得的收人属于个人，消费和生产决策以自身利益
11、为目标的经济实体并非单指“个人和家庭” 公共部门的对立面是私人部门。它由个人、家庭和私人所拥有企事业单位组成。这些经济行为主体的共同持点是它们的活动依赖于个人的收入或归个人所有的资产并且以自身的利益为活动的宗旨。二、公共部门的组成由于公共部门中的单位在性质上的一些差别，为了更深入地分析政府的活动，我们将公共部门划分为两个子部门：政府部门与公共企业部门。公共部门内部分为两个子部门：1.政府部门(Government Sector)政府部门是指公共部门中不从事产品或服务的生产和销售，主要依靠税收取得主要收入来源，免费或部分免费地向公众提供产品或服务的单位的总和 政府部门是公共部门中不从事产品或服务
12、的销售，不依靠销售取得主要收入来源，免费或部分免费地向公众提供产品或服务的单位的总和。例如，政府机关为整个社会做出一些重要的决策，它在为社会公众提供服务，社会中的每一个人都从这种服务中得到好处，但是，政府机关并不像商店那样销售自己所提供的服务，人们在享受政府所提供的服务时并不需要花钱购买，政府机关在提供服务时基本上是免费的。政府机关行使其职能并不依靠销售服务的收入，而是依靠税收。在公共部门中，具有类似性质的单位有许多，例如各委办、部(厅、局)机关、法院、检察院、公安、环保、气象、水利、交通、消防、一些研究所、学校、医院等等，当然，有些单位在提供产品或服务时并不是完全免费的。例如上法院要交诉讼费
13、，学校要收学杂费，医院要收医药费。是否属于政府部门取决于这些单位能否依靠自己的收费来维持自身的运行。如果一个单位的收费不足以维持生存，还必需依靠税收来补充收入来源，那么它所提供的产品和服务仍具有部分免费的性质、这些单位就属于政府部门。2.公共企业部门(Public Enterprise Sector)公共企业部门是指公共部门中从事产品或服务的销售依靠销售取得收入来源，以盈利为主要目标的单位总和。公共企业部门是指公共部门中从事产品或服务的销售依靠销售取得收入来源，以盈利为主要目标的单位总和。政府所拥有的工厂、商店、公司、银行、农场、旅行社、饭店等都部具有这种性质，它们都是公共企业，属于公共企业部
14、门。不论是政府部门还是公共企业部门，它们的活动都在不同程度上体现为政府的活动，但这两个部门所从事的活动的性质有所区别：前者不以盈利为目标，后者以盈利为目标；前者一般不从事销售，后者则必定要从事销售；前者以税收为主要收入来源后者则以销售收入为重要来源；前者更大程度依据政府的指令行事，盾者则具有相对独立性；前者主要从事社会消费活动，一般不生产物质产品，后者则主要从事物质产品以及各项服务的生产活动。正是由于这种区别的存在，整个公共部门在概念上需要划分为两个子部门，以便对它们分别进行考察。综上所述，财政学对整个国民经济作了这样一种持殊的划分，这种划分可由下图表现出来，它体现了财政学对经济进行分析的基本
15、“视角”。财政学对国民经济所作的特殊划分国民经济政府部们个人家庭部门公共企业部们私人企业部门 公共部门 私人部门政府部门与个人家庭部门从事的是消费活动，前者是社会消费，后者是个人消费，财政学要考虑的问题是这两部分的相对比例究竟如何才较为适当，是将更多的钱留给个人家庭进行个人消费还是应将更多的钱交给政府，让政府提供社会消费。公共企业部门与私人企业部门从事的是生产活动，前者是政府投资的生产，后者是私人投资的生产。财政学要考虑的问题是这两部分的相对比例怎样才有益于整个国民经济，哪些生产政府干比私人干好、哪些则是私人干比政府干好。如果把整个回民经济比作一幢大厦的话那么各种不同观点的财政学家和政府理财人
16、在以不同的方式设计着这个大厦。自由放任的市场经济采用了下图中方案A，而集中的计划经济则采用方案B。在这两个极端方案之间还有无数种构造方案，例如方案C。财政学研究就是要根据国民经济的具体情况选择最佳方案。不同观点的经济学家和政府理财人设计着不同的经济大厦自由放任的市场经济 集中的计划经济政府部们个人家庭部门政府部们个人家庭部门私人企业部门公共企业部门A B 混合经济政府部们个人家庭部门私人企业部门 公共企业部门 C第三节 公共部门的收入与支出政府要行使其职能就必须占用一部分资源。首先它要取得的收入，有了收入才能占有资源；其次，它还要花费这些收入对它占有的资源加以使用，这样就形成了公共部门的收入与
17、支出。政府取得收入的方式有三类，一是税收，二是价格或使用费，三是公债。一、收入方式1.税收 税收(Tax)是政府依据其行政权力强制地、无偿地取得收入得方式。这是一种最重要的政府取得收入的方式。在我国，个人收入超过800元以上的部分就要缴纳个人所得税缴纳的比例随收入的增加而增加。不论是公共企业还是私人企业盈利的一定比例要作为企业的所得税交给政府。几乎所有商品得价格中都包含着税有的商品如香烟，税收占价格的比例高达50以上。当他们花100元钱购买这种商品时，50元交给政府另外50元才是香烟销售商的收入。在购买房地产时，购买者需按买价的6缴纳房地产交易税，买卖股票时要按交易额的3。交纳印花税。凡此种种
18、都是税收。税收是政府部门取得收入的主要形式。这是由政府部门所承担活动的性质决定。政府部门提供产品和服务是免费或部分免费的，要弥补生产这些产品或劳务的成本就必须收取税收。从国民经济部门结构来看，税收来源于两方面。一是来源于私人部门的收入。它将收人的所有权和支配权从私人转移到政府手中，调节经济社会中公共部门与私人部门的比例关系：税收的另一个来源是公共企业的收入。这不直接影响整个社会的公私结构，它所改变的是公共收入的支配权。税收使得一部分原来由公共企业支配的收入，变成了由政府职能部门直接支配的收人，它会改变公共部门内部政府部门与公共企业部门的结构以及政府部门对公共企业部门的管理方式o2.价格或使用费
19、价格或使用费是公共部门中的单位通过销售自己所生产的产品或服务用有偿交换来获得收入的形式。例如，学校向学生家庭收取学费、医院收医药费和住院费，电厂收电费水厂收水费，公路、桥梁收取通过费，产品按价出售等。价格或使用费的特点正好与税收相反。它是自愿的，政府定出了电价，用不用电以及用多少取决于消费者的意愿；它是有偿的，消费者付款换取了电的消费，付款越多，可享用的电也就越多，支付与受益完全对应。此外，价格和使用费一般用于补偿所提供的产品或服务的成本，为该项产品或服务的再生产提供资金来源。3.公债公债是政府通过信用方式取得收入的一种方式。我国发行的国库券就是一种公债此外政府还通过其他一些手段取得贷款，例如
20、向银行借款，向外国政府、金融组织或国际组织借款。公债作为政府取得收入的一种手段具有自愿性和有偿性特点。自愿性表明是否要把钱贷给政府以及贷多少取决于贷款者的意愿。公债是有偿的，贷款者出让的资金在使用权期满之后，政府需连同本息一起偿还。公债收人可能来源于私人部门，也可能来源于公共企业部门。来源于前者的公债调节着国民经济的公私结构。来源于后者的公债则调节着公共部门内部两个子部门的比例关系。本书将政府部门的借款称为政府部门债务。公共企业部门也会发生债务。例如，企业投资可能向银行借款，或者发行企业债券，或者向国外金融机构借款。这种债务是否是公债要看最后偿债的责任人是谁。公共企业偿还债务有两种可能性，一是
21、用企业的盈利来偿还债务，二是亏损破产，用企业的资产偿还债务。公共企业的盈利或资产的所有者是政府，因此政府是公共部门债务的最后承担者。本书把公共企业部门的借款称为公共企业部门债务。整个公共部门从私人部门或国外得到的借款称为公共部门借款需求。它在统计上不等于政府部门债务与公共企业部门债务之和因为前者包含着政府部门向公共企业部门的借款，后者包含公共企业部门从政府部门得到的借款。公共部门借款需求实际上是将公共部门看成一个整体，只计算公共部门从私人部门以及国外得到的贷款。这数字全面地反映政府所欠的债务，政府通过信用取得的收入，以及由此形成的公共部门与私人部门在结构上的变动。二、支出方式公共部门的支出从基
22、本形式上看可以分为两类，一是购买支出，二是转让支出。1.购买支出购买支出是政府用于购买商品和服务的支出。它遵循市场自愿交换的原则。例如，政府机关要实现其职能就要花钱购买许多东两，如买房子，买办公设备以及支付机关工作人员的工资等等。政府要投资创建一个公共企业也要花钱购买厂房、设备。公共部门的购买支出分为政府部门购买支出与公共企业部门购买支出。前者主要用于政府行政事业单位的经常性开支以及社会基础设施的固定资产投资，后者用于公共企业的投资与扩大再生产。购买支出是政府调节经济最直接的手段，其规模大小直接反映了政府对社会产品结构和收入分配的控制能力。例如，政府决定大规模投资高速公路建设就会大大改善道路交
23、通的供给情况同时也会对水泥、建材、建筑机械等部门造成旺盛的需求，促进这些部门的发展。掌握了购买权实际上就拥有了直接影响产品结构、部门结构以及社会总需求的能力。公共部门的购买支出规模越大，调控经济的能力就越强。2.转让支出转让支出是公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给他人所形成的支出。例如，职工退休以后政府发给养老金，发生自然灾害时政府给予一定的救济金，生活困难家庭得到政府的补助对企业的补贴，对其他国家的捐赠等等。转让支出的基本特点是无偿的，即单纯的支出而无相应的回报。转让支出可能表现为政府部门的支出，也可能表现为公共企业部门的支出：在我国，有相当一部分公共部门的转让支出并不反映在政府的预算
24、上。例如，公共企业职工的养老金(退休工资)、医疗保险、丧葬抚恤金等等，都是从企业的账上开支，直接扣除厂政府在这些企业所拥有的利润。不论受益人是从政府的职能机关还是从企业领到这笔钱，其实质都是政府对私人的转让支出。公共部门的转让支出不能直接调控产品结构、部门结构以及总需求，因为它不构成对社会最终产品的需求。这笔资金转移到其他经济实体手中后，购买什么、购买多少以及是否用于购买都取决于受让者的决策。但这种支出形式仍能成为政府的政策手段。因为政府掌握资金转让的决策权，它是政府调节收入分配的重要手段。三、隐性收支不反映在收支账户上的收支，称为隐性收支。 1.税式支出税式支出是指以税收优惠的方式进行的支出
25、。例如，某个企业应缴纳100万元的税，当政府决定给企业免征100万元的税收时，企业等于得到了100万元的转让收入。这个过程可以视同于政府收了100万元的税然后又将100万元作为对这个企业的转让支出。由于收支账户通常只记录实际收支的数额，税收优惠所隐含的100万元收支就无法从收支账户上反映出来。2.公共定价公共定价是指政府通过其权力规定的交易价格。假定某种产品的市场竞争价格为10元，政府规定按15元的价格进行交易，这就等同于政府向买方所购买的每一单位商品征收了5元税款，同时又将这5元收入补助给卖方：如果政府规定按8元的价格进行交易，这就等于向卖方销售的每一单位商品征收2元的税款，同时又将这2元补
26、助给买方。这一过程所包含的税收和转让支出也不会显示在政府的收支账户上。公共定价可以表现在商品市场(规定某些商品的价格)，劳动力市场(规定工资)，资本市场(规定利率)，或外汇市场(规定汇率)。不论哪个市场的公共定价都包含着隐性的政府收支。3.政府担保政府担保是指政府为使借款者获得贷款，而向贷款者作的担保。贷款的价格表现为利率，这一利率通常反映了贷款的风险，风险越大利率越高。政府的担保可以降低贷款者风险，使借款者能以较低的利率获得贷款。从借款者的角度来看，政府担保相当于政府给了他一笔资助。担保时，政府并没有拿出任何钱，账面上也没有支出。但是却包含着政府未来实际支出的可能性。因为，一旦借款者无法偿还
27、贷款政府就要承担偿还的责任。这种潜在的支出不会反映在政府当前的收支账上。4.公共管制公共管制是指政府依靠行政权力对经济实体的行为做出的约束性规定。政府依靠行政权力对经济实体的行为做出约束性规定称为公共管制。假如在自由竞争的状态下某个市场的参与各可获得平均利润率，政府若做出规定，使某些参与者不能进入这一市场，那么准许进入的参与者，在某种程度上就可以获得超过平均水平的垄断利润，被禁止者则受到了损失。这种情况等同于政府向一些人征税并用来补贴另一些人。当获得许可的是公共部门中的单位，被禁止的是私人部门的单位时，这种管制就成为政府从私人部门取得收人的一种手段。5.预算外和体制外收支预算外收支是指不反映在
28、政府的预算收支账上，而是登记在预算外的一些独立账户中，由各部门、单位按一定的原则自主支配使用的收支 体制外收支是指不反映在预算外收支账户上，只是登记在不受政府会计制度监督的账户中，或者未作任何会计记录的收支。隐性收支表明，在现行的会计制度和会计管理能力的条件下，记录在案的收支并不足以反映政府活动的全貌，有时甚至会有很大的偏差。要全面地考察政府对经济的影响以及调控能力，必须将政府所有的政策手段，不论是否形成有记录的收支都纳入考察范围中。第四节 公共部门的经济活动经济的运行就是社会再生产过程。这个过程包括生产、分配、交换和消费四个环节。我们就从这四个环节来考察公共部门的经济活动。一、消费和交换所有
29、的社会产品都要被使用，以满足人们精神和物质生活的需要。这些产品，可以分为两类。一类是人们可以共同受益的产品，例如公路、水坝等：另一类是“只让特定的个人受益助产品，例如食品、服装、住房。在现代社会中，人们必须通过交换才能获得自己消费所需要的各种产品。这种交换也可分为两种形式。一种是个人的交换，用个人的收人去购买产品：另一种是集体的交换，大家共同出钱去购买某种产品。这样，整个社会的消费和交换活动产生了两种基本形式，一是公共提供（消费和交换），二是市场提供（消费和交换）。1.公共提供指政府免费地向消费者提供产品和服务。消费者可以不受个人经济约束，无偿取得产品的消费权或享受这一产品所带来的好处。公共提
30、供指政府免费地向消费者提供产品和服务。消费者可以不受个人经济约束，无偿取得产品的消费权或享受这一产品所带来的好处。政府能够免费地向消费者提供产品或服务，是因为它可以通过税收的方式取得收入来源，以补偿这些产品或服务的生产成本。因此，公共提供依赖于税收，公共提供的范围越大，税收就越多，通过税收方式从个人收人中扣除的份额也越大。例如，政府花钱建造公路，人们就可以免费使用这一公路又如，政府花钱建立中小学，学生免费上学，等等，这都是公共提供。2.市场提供指消费者用自己个人的收入通过购买的方式来取得消费品。个人能得到多少产品或服务，取决于他用以交换的个人收入。 市场提供是指消费者用自己个人的收入通过购买的
31、方式来取得消费品。个人能得到多少产品或服务，取决于他用以交换的个人收入。现实生活中用市场提供方式进行消费的例子很多。个人的日常生活用品例如手表、自行车、电视机等都通过销售和购买到达消费者手中。一些公共项目例如政府修建公路的资金，可以通过收取过路敷的方式来筹集；学校教育成本可以通过收取学费的方式来补偿。现实中的公共提供与市场提供不一定以纯粹的形式出现。有些产品或服务的消费和交换方式是公共提供与市场提供两种方式的混合。假定一种产品价值10元，如果政府补贴消费者5元、消费者购买这一产品时只要花5元就可以买到，这种产品是半免费半购买，这种方式将公共提供与市场提供混合在一起。在公共项目中常会碰到类似的情
32、况：假如公路和学校教育的部分成本由税收来弥补，一部分靠收取过路贸和学费来弥补，这就采用公共提供与市场提供的混合方式。公共提供是政府在消费和交换领域内从事的活动，不以公益性的产品或服务为界限。一切产品和服务都可以公共提供。将一切收人集中在政府手中，个人所需要的产品和服务，全部由政府按一定标准免费提供的供给制，我国历史上确实存在过这种情况。理论上需要研究的问题是哪些产品和服务应该公共提供 公共提供与市场提供是消费领域中“公办”与“私办”的问题公共提供意味着花公家的钱，市场提供意味着各人自己花自己的钱。就可能性而自，一切产品和服务都可以公共提供。在供给制的情况下，个人没有收入，所有收入都由政府集中个
33、人所需要的产品和服务由政府按一定标准免费分配给大家。虽然并非所有产品和服务都可采用市场提供的方式，但对于绝大部分来说，它是课行的。财政学要研究的问题是哪些产品和服务必须或者应该采用公共提供的方式，哪些产品和服务不适于采用这一方式，而应该采田市场提供的方式；应该公共提供的产品或服务如何确定其适当的规模(提供多少)；如果某项产品或服务适于采用二者的混合方式那么怎样才能确定两种方式混合的适当比例。这些问题都是财政学要研究的。二、生产生产资料归谁所有决定了生产方式。从整个社会来看，生产方式可以分为两类，一是公共生产，二是私人生产。1.公共生产是以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所有的行政、
34、事业单位和企业。是政府在生产领域所从事的活动。公共生产是以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政、事业单位和企业。公共生产是政府在生产领域所从事的活动。例如政府投资建立医院，生产出医疗服务。只要投资来源于政府生产资料归政府所有，所从事的生产都是公共生产。2.私人生产是以私人为生产资料所有者，所生产出来的产品或服务属于私人的生产。私人企业、私人商店、家庭农业等都是私人生产的组织形式。私人生产是以私人为生产资料所有者，所生产出来的产品或服务属于私人的生产。例如，私人企业、私人商店、家庭农业等都是私人生产的组织形式。生产不一定采用纯粹的公共生产或私人生产方式，政府与私人共同成为某个企
35、业的所有者也是可能的。这是公共生产与私人生产的混合方式。社会的生产方式结构可以有多种选探。从可能性来说，一切产品和服务都可以公共生产。例如，我国改革开放之前以及前苏联和东欧国家，基本上对所有的生产都采取丁公共生产的方式。另方面，绝大部分产品和服务也可以采用私人生产的方式。因此，需要从整个国民经济角度研究生产方式的结构，即公共生产与私人生产的相对关系，使之有利于经济的发展。公共生产与私人生产的结构实际上是生产领域中公私的分工问题，与公共提供与市场提供所研究的问题有所不同。前者考虑的是由谁来生产产品和服务，而后者则考虑由谁来付款（提供），以供人们消费。在现实生活中，生产方式与消费方式有不同的组合形
36、式。如下图所示。生产方式与消费方式的组合形式公共生产私人生产公共提供12市场提供34第一种组合是公共生产、公共提供。 如，由政府建立医院，免费向消费者提供医疗服务。第二种组合是私人生产、公共提供。 如，医院是私人办的，病人看病的医药费则由政府替他支付，消费者个人看病是免费的。第三种组合是公共生产、市场提供即公办医院为病人看病要收取（与生产医疗服务的成本相适应的）医疗费，医疗费由消费者自己支付。第四种组合是私人生产、市场提供就象一般的私人企业一样将自己所生产的医疗服务出售给消费考。不论什么产品或服务，我们都既要考虑由准来生产，又要考虑由谁来付款。在现实生活中，我们不一定在这四种极端模式中选择，因
37、为在公共提供与市场提供、公共生产与私人生产之间存在着广阔的混合地带。对于财政来说，政府是充当提供者和购买者，还是在充当提供者和购买者的同时又充当生产者，有着重大的区别。公共生产可能为政府节约开支或带来利润，也可能增加政府开支或承担亏损。对于整个国民经济来说，政府在多大程度上参与生产活动对生产的效率又重大影响。因此，公共生产的适当范围是财政学的一个重要研究课题。三、分配分配是社会再生产过程中的一个重要环节，它决定社会产品如何在各社会成员之间的分割。“决定产品归个人的比例(分量)”。分配是社会在生产过程中的一个重要环节，它决定社会产品如何在各社会成员之间的分割。“决定产品归个人的比例(分量)”。财
38、政学的研究要涉及到两种分配问题。第一是社会产品或收入在公与私之间的分配问题。这样，整个社会的收入就要划分为公私两部分。财政学就要考虑：公家应占多少份额，私人应占多少份额。这个问题归根到底取决于公共提供的范围究竟应该多大，公共生产的范围究竟应该多大。范围的大小决定政府所要占有的资金份额的大小。另种分配问题讨论的是社会产品在各个人之间的分配，它表现为各社会成员占有或享有社会产品的相对份额。这一问题不仅涉及到留归个人的总收入中各个人所占的份额，同时也涉及到政府花钱办事给社会所带来的好处是如何被各社会成员所分享的。这两方面综合起来才完整地反映出“产品归个人的比例(分最)”。财政学中所讨论的分配主要指的
39、是这种分配。社会产品的分配有两种基本的方式，一种是市场分配，另一种是政府对收入的再分配。1.市场分配市场分配就是按市场竞争价格和个人对生产所作的贡献进行分配。这种贡献包括行人为生产提供的劳动和资本。由于各人所提供的生产要素在数量和质量上有所不同、因此各人所分的收入份额也各不相同。2.收入再分配（公共分配）收入再分配是指政府通过其收支活动，对市场所形成的收入分配格局进行调整。它是政府在分配领域中所从事的话动。政府可以通过多种方式对收入进行再分配。从收入方面来看采用怎样的税收方式会对各人所拥有的收入分配产生影响，对一些人多征税，对另一些人少征税会使个人收入分配状况发生变化。此外，公共定价以及公债都
40、会对收入分配产生影响。从支出方面来看，政府向谁购买产品或服务，购买的价格如何也会影响经济各部门各个人之间的利益。政府通过转让支出使一部分人得到额外的收入，这种支出方式会直接地影响各人之间收入的相对份额。政府公共提供，例如免费提供教育，公共医疗等等都具有收入再分配的性质。一个社会究竟应该在多大程度上依靠市场分配的方式，多大程度上可以通过政府对收入进行再分配，政府的各种活动以及各种不同的方式会对收入分配产生怎样的影响，这些都是财政学所要研究的问题。本章内容提要：1.财政学是经济学的一个分支，它的基本课题是政府活动会对国民经济产生怎样的影响，政府应该做些什么以及怎样才能将这些事做好。 2.在财政学的
41、分析框架中，国民经济被分为公共部门和私人部门。公共部门是政府的组织体系，分为政府部门和公共企业部门两个部分。3.公共部门取得收入的方式有税收、价格或使用费以及公债，支出的方式有购买支出和转让支出。4.公共提供、公共生产以及收入再分配是政府在消费、交换、生产和分配各个领域中的活动。确定公共提供与市场提供、公共生产与私人生产以及市场分配与政府再分配的适当范围，选择与目标相符的活动方式是财政学研究的重要课题。本章基本概念：财政学 实证分析 规范分析 公共部门 政府部门 公共企业部门 税收公债 购买支出 转让支出 公共提供 市场提供 公共生产 私人生产政府再分配 本章思考题：1.财政学的基本特点是什么
42、?研究哪些基本问题？2.什么是公共部门?公共部门由哪些子部门组成，它们之间有何区别？3.税收和使用费是政府取得收入的两种手段，它们各有什么持点？4.公共部门借款需求包含哪些具体内容？5.购买支出与转让支出有何区别，举例说明两种不同性质的支出。6.税式支出与转让支出有何联系？有何区别？第二章 财政政策的目标本章的基本思路：主要通过规范分析讨论财政政策的目标，即政府该做什么，以及评价财政政策好坏的标准。本章的重点问题：资源配置效率；公平；效率与公平的权衡。 第一节 财政目标的分类财政政策的目标是多重的，总体上可以分为微观目标和宏观目标。一、 微观目标微观目标着重考虑在经济总量既定的前提之下的结构问
43、题，从资源配置和收入分配两个不同的方面对经济状态进行评价。1.资源配置指社会使用现有资源的方式。 财政政策会影响社会资源的使用方式和产品结构因此财政具有资源配置职能。 资源配置是指社会使用现有资源的方式。一个社会能够使用的资源在某一时点上总是有限的。包括自然资源，生产手段，以及具有一定知识和技能的生产者。如何使用这些资源是社会面临的一个重要问题，例如用这些资源生产哪些产品，各生产多少以及生产出来的产品如何分配和使用。资源配置反映了人与自然的关系，关系到一个社会产品结构。财政政策会影响社会资源的使用方式和产品结构因此财政具有资源配置职能。规范分析的任务在于阐明资源配置的最佳状态，为财政的资源配置
44、职能确定目标。2.收入份配指社会产品在不同的社会成员以及各经济实体之间的归属。财政政策会影响收入分配状况，因此财政具有收入分配职能。 收入分配指社会产品在不同的社会成员以及各经济实体之间的归属。在产品的种类以及各类产品的数量给定的条件下，产品归谁所有可以有各种不同的状态。收人分配反映了社会经济中人与人之间的关系，它关注在社会收入总量既定的条件下各人的收入份额。财政政策会影响收入分配状况，因此财政具有收入分配职能。规范分析需要阐明怎样的收入分配状态被认为是合理的，为财政的收入分配职能确定目标。二、宏观目标1.稳定：资源得到充分利用，物价总水平稳定2.发展：经济总量不断增长财政政策对宏观经济有重要
45、影响，因此财政具有宏观调控职能。 宏观目标主要考虑社会经济总量。从静态上看，人们希望现有的资源能够得到充分的利用，物价总水平稳定；从动态上来看，人们希望经济总量能够不断增长。财政政策对宏观经济有重要影响，因此财政具有宏观调控职能。我们用资源配置和收入分配两个方面对整个国民经济状态进行评价。从某个局部来看，例如农业产品，多生产一些总比少生产要好。但从全局来看，某种产品多生产可能意味着其他产品的生产要减少。资源配置状态的好坏，需要从国民经济中所有不同产品的比例关系来判断。同理，对个人来说，收人多些比收人少些要好，但从整个社会来看，这个人收入多了可能会使其他人的收入减少。收入分配状态的好坏必须从全社
46、会不同个人之间的相互关系中来做出判断。第二节 资源配置效率一、 资源配置的理想状态：效率我们用效率来表示资源配置的最佳状态。然而这里效率的含义远比平常使用时的含义复杂。这里所说的效率是指帕累托效率。1.帕累托效率（最优）：最佳状态 帕累托认为，如果有某种资源配置状态，任何可行的调整都无法使得调整之后一些人的境况变好，而其他任何人的境况至少不变坏，这种状态就是最好的。我们把这种资源配置状态称之为帕累托最优或者帕累托效率。（评价标准）2.帕累托改进：较好 如果有某种资源配置状态，通过一定的调整能使一些人的境况得到改善，而其他人的境况至少不变坏，我们就可以肯定地说，调整后的状态优于调整前的状态。我们
47、把符合这一性质的调整称为帕累托改进。 二、生产效率: 给定资源在不同产品之间的最佳配置我们假设一个社会中只有甲、乙两人，他们使用X、Y两种资源去生产A、B两种产品。分析得出的结论适用于社会的一般情形。1.埃奇沃斯箱形图与资源配置假设社会中只有甲、乙两人，他们使用X、Y两种资源去生产A、B两种产品。在资源给定的情况下，我们可以画出一个长方形，它表示用既定的两种资源去生产两种不同产品的所有配置方案。埃奇沃斯箱形图（Edgeworth Box)。2.分析E点是个在生产上符合帕累托效率的点，因为它处在A、B两种产品的等产量曲线的切点上。因此两种产品在该点上的资源边际替代率(即等产量曲线在该点处的斜率)必然相等。任何一个不处在切点上的点都可以被认为是无效率的，可以进行帕累托改进。3.生产效率的理论标准与实际意义（1）理论标准：要使给定的资源在不同产品之间的配置实现帕累托效率必须满足这样的条件：一种产品的资源边际替代率等于任何一种其他