中国公共安全管理现状.ppt

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1、中国公共安全管理现状,“非典”之前，中国的公共安全管理虽然还处于前公共安全管理时期，但是在与灾害事故长期的斗争之中，逐渐形成了政府统一领导，部门分工负责，分灾种、分事故、分等级管理的机制；颁布了大量的法律、法规及条例，用以规范管理不同类型的公共安全事件或态势。 公共安全问题也包含技术与管理两部分内容，二者本应该是不可分的。但是中国的教育机制以及现代化发展模式的决定性影响，使得不同种类的公共安全问题基本都有相应的技术学科支撑的同时，在实际工作中也缺乏综合性的管理机构与管理机制。因此才具有前公共管理时期的特点。 在中国颁布的国家突发公共事件总体应急预案中，将中国的突发公共事件划分为自然灾实害，事故

2、灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等四种类型。,第二章 中国的自然灾害及其管理,中国是受自然灾害影响最为严重的国家之一，几乎所有类型的自然灾害在中国都有不同程度的发生。因此，中国政府与人民同自然灾害的斗争也有久远的历史，对于一些常见的灾害如洪水等，积累了丰富的应对经验。新中国成立后，中国陆续颁了许多与自然灾害防治和应急管理相关的法规和条例，形成了政府统一领导、部分分工负责的管理体制，在自然灾害的防治和灾民救助与帮助灾民恢复生产、生活方面发挥了巨大的作用。,第一节 中国自然灾害概况,在原始社会和封建社会中，自然灾害对人民的生命和生产、生活的打击往往是毁灭性的。人类出于基本生存的需要，与自然灾害展

3、开了殊死的抗争。可以说，与自然灾害的斗争伴随着人类的整部发展史。,一、自然灾害的概念和种类,自然灾害是指 由于自然原因而发生的对人类的生命、财产及其赖以生存的资源和环境造成威胁和损害的事件。 依据形成发展过种的长短，自然灾害可分为突发型与缓发型（或称累积型）灾害； 依据因果关系可分为原生灾害、次生灾害和复合灾害； 依据灾害的成因可分为气象灾害、海洋灾害、地质灾害、生物灾害、宇宙灾害等。（见表2.1）,表2.1 自然灾害分类,二、中国自然灾害概况,中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。灾害种类多、发生频率高、分布地域广、灾害强度大、造成损失重大。从1949年至20世纪末，自然灾害给中国造成的直接

4、经济损失多达数万亿元人民币，年均损失约占国内生产总值（GDP）的3%6%，约占财政收入的30%。其中20世纪50年代平均每年直接经济损失476亿元，60年代为564亿元，70年代为635亿元，80年代为760亿元，90年代前半期就已超过1000亿元。20世纪90年代至今，随着社会经济的进一步增长，自然灾害带来的经济损失也更加巨大。从19982004年，年均直接经济损失达2023亿元。 同时，自然灾害也造成重大的人员伤亡。见表2.2,表2.2 19932004年中国灾情统计,在所有的灾害中，对中国影响最大的主要有： 气象灾害中的干旱、洪涝、热带气旋、低温迸冻害、冰雹； 海洋灾害中的风暴潮和海浪；

5、 地质灾害中的地震、崩塌、滑坡、泥石流； 生物灾害中的农作物病虫害、森林虫害。,（一）气象灾害 据世界气象组织统计，气象灾害占自然灾害的60%左右。在中国，气象灾害是最为广泛、最为严重的自然灾害。,1.干旱 在中国，干旱是气象灾害中影响面最广、最为常见的气象灾害。 据统计，从公元前206年到1949年，中国几乎每2年就要发生一次较大的旱灾。1949年以来，每年因旱受灾的农作物约达2000万公顷。根据民政部公布的数字，在20002002年的3年间，因旱受灾面积10121.7万公顷，平均每年3373.9万公顷，约占全部受灾面积的66%；因干旱绝收1699.4万公顷，约占全部绝收面积的66%；因干旱

6、绝收1699.4万公顷，约占全部绝收面积的68%。,洪涝灾害是指洪水灾害与雨涝灾害。洪灾是指江河或人工水流泛滥造成的灾害；涝灾是由于长时间降雨产生大量的积水径流，淹没地势较低处所造的灾害。 中国是世界上洪涝灾害最严重的国家之一，特别是中国的东部和南部地区遭受的损失尤为严重。从公元前206年到1949年间，中国平均2年就会遭遇一次较大的洪涝灾害。从1949年到2000年，中国因洪涝灾害 受灾面积每年平均为920万 公顷，在20012003年的3 年间 ，平均每年受灾面积 达1254万公顷，呈逐年递 增趋势。,2.洪涝,3.热带气旋 热带气旋是指在地球上热带或亚热带海洋地区出现的气旋型旋涡。在中国

7、，依据强度，热带气旋可分为热带低压、热带风暴、强热带风暴和台风。 中国是世界上受热带气旋影响最严重的国家之一，平均每年约有7个热带风暴或台风登陆。热带气旋的影响范围主要是太行山武陵山以东地区，特别是东南沿海地区，具体包括辽宁、山东、浙江、福建、广东、广西、海南、台湾等地。,4.低温冻害 寒潮、霜冻、大雪、结冰、冷雨等带来的灾害统称为低温冻害。由于高纬度地区聚集的强冷空气入侵造成的大范围剧烈降温，并伴有大风、雨雪和冻害等现象的天气过程叫寒潮。中国的低温冻害以东北最为严重，其次是华北、西北和长江流域，华南地区受影响最轻。以2003 年为例，中国农作物因低 浊冻害而受灾的面积达 448.3万公顷，绝

8、收37.9 万公顷。,5.冰雹 中国是世界上受冰雹影响最大的国家之一，为此每年会遭受几亿到十几亿元的经济损失。冰雹大体沿着山系分布，受害最严重的地区是青藏高原，其次是北方山地地区以及云贵高原。,（二）海洋灾害 中国濒临太平洋、渤海、黄海、东海以及南海海域，大陆海岩线总长度为18000千米，海岛海岩线长14000千米。 海洋提供的丰富资源和便利条件使我国东南沿海地区成为经济发达区域，GDP占全国的58%，人口近5亿，占全国的40%。但是，海洋在为中国带来巨大的财富的同时，也带来相当多的灾害；而发达的经济和密集的人口也使海洋灾难造成的损失更加巨大。19912000年的10年间，海洋灾害带来的直接经

9、济损失平均每年129.4亿元，最严重的1997年，高达310亿元，死亡人口平均每年390余人。 中国遭遇的海洋灾害一般有风暴潮、海浪、赤潮、海冰等，其中以风暴潮和海浪灾难最为严重。,1.风暴潮 风暴潮是指由于大气 的扰动（通常为温带气旋 或台风），海平面异常升 高，使潮位远远超过正常 潮位而漫溢至陆地的现象。 根据诱发原因，风暴潮一 般分为温带风暴潮和台风风暴潮， 中国是世界上少数能遭受到两种风暴潮的国家之一。 风暴潮是中国第一大海洋灾害，其经济损失约占全部海洋灾害经济损失的80%。中国历史上死亡人数最多的风暴潮发生在清康熙三十五年的上海，共10万余人丧生。仅在19891998年的10年间，风

10、暴潮造成的直接经济损失达1200多亿元，死亡人口达2690人。,2.海浪 海浪是中国的第二大海洋灾害，它是指由海面风产生的海面波动。海浪的波高一般是几厘米至20米。浪高超过3米的大浪就可能对过往的绝大多数船只带来威胁；而浪高超过6米的狂浪则会成为较大灾害。据统计，在19661990年的25年间，中国近海及其 邻近海域出现了700次 6米以上的狂浪。通过 对19821990年中国 海浪灾害的统计可以 看到，中国平均每年 沉损2600艘船舶，死 亡520人，每年的直接 经济损失约10亿元。,3.赤潮 赤潮是海水中某些小的浮游植物、原生动物或细菌，在一定环境条件下突发性地增殖聚积，引起一定范围内一段

11、时间的海水变色现象。赤潮并非总是红色，还可在呈黄、绿或褐色。 赤潮会威胁海洋生物的生存条件，毒害海洋生物，甚至间接造成海产品食用者的死亡。如1998年的赤潮，由于时间长、范围大，经济损失高达10亿元。近20多年来，中国沿海的赤潮灾害呈逐渐上升趋势。20世纪70年代年均不到两次，80年代年均近21次。90年代年均二三十次以上，而20012003年共发生264次，年均达到88次。,中国的海冰灾害主要发生在渤海、黄海北部海区，海冰灾害会导致船只滞留海中，中断运输、海上生产与海上工程；破坏船，造成人员伤亡、漏油、溢油等次生灾害。 中国在1947年、1957年、1969年和1977年等年份生过严重的海冰

12、灾害。特别是1969年1月下旬到3月中旬的海冰，使整个渤海几乎全部被冰覆盖，造成直接经济损失近亿元，间接经济损失数亿元。,4.海冰,（三）地质灾害 依据引发原因，地质灾害可分为两类：一类是由自然因素引发的，如地震、火山、滑坡、崩塌、泥石流等；一类是由人为因素引发的，如水质或土质污染、沙漠化、地方病等。依据发生方式也可分为两类：一类是突发型，如地震、滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等；一类是缓发型，如水土流失、土地沙漠化、地裂缝等。 中国是世界上地质灾害最严重的国家之一。据统计，1949至1998年年底，各种地质灾害造成的伤亡人口达数十万，毁坏房屋达数千万间。以长白山燕山贺兰山巴颜喀拉山念青唐古拉山

13、为界，中国的地质灾害大可以分为东、西两大区。东部地质灾害种类较多，人口密集，经济比较发达，灾害损失严重；西部地区以地震、水土流失、沙漠化等灾害为主，人口密度和经济水平较低，灾害直接损失较轻。对中国影响较大的地质灾害主要有地震、滑坡、崩塌、泥石流、水土流失、水质污染等。,1.地震 地震具有很强的突发生、破坏性以及难防御性。地震可能造成大量的人员伤亡；毁坏地面，造成地裂缝、滑坡、崩塌等；破坏建筑物以及生命线工程。同时，地震还可能诱发火灾、水灾、有害物质泄漏、瘟疫等次灾害。 中国地处两个最活跃的地震带（环太平洋地震带、欧亚地震带）之间，是世界上地震活动水平较高、地震 灾害最重的国家。从1949年年底

14、到1990年年底，中国共发生55.9级地震1521次，66。9级地震303次，77.9地震50次，8级以上地震3次，造成近28万人死亡、77万人受伤。1990年到2001年，中国大陆地区因主要地震灾害死亡700人，伤55596人，直接经济损失141.76亿元。1949年以来，损失最惨重的是1976年的唐山大地震，造成24.2万人死亡、16.4万人伤残、54万人轻伤，经济损失131亿元。,2008年5月12日汶川大地震,2.滑坡、崩塌、泥石流 滑坡、崩塌、泥石流也是比较严重的地质灾害，分布面积约占中国国土面积的45%，其中以西南、西北地区为主。据调查，全国有滑坡数万条，坍塌数千处，灾害性泥石流沟

15、1.2万条。从1949年至1990年，此类灾害给中国至少造成100亿元的直接经济损失，年均死亡200余人。 2008年9月8日， 山西襄汾溃坝事故， 共造成260人遇难。,（四）生物灾害 中国主要的生物灾害是农作物生物灾害和森林生物灾害。,农作物生物灾害，是指对农作物有害的病、虫、草、鼠等生物在一定条件下大量流行，使农作物大面积变质、减产甚至绝收的灾害。中国重要的农作物生物灾害约有1400种，其中包括550种病害、770种虫害、60种草害和20种鼠害。中国每年因农作物灾害损失200亿公斤粮食、2亿公斤棉花，经济损失近百亿元。 森林生物灾害，是指森林的微生物、昆虫、鼠类超过一定的限度，使林木死亡

16、、减产的灾害。中国的森林生物灾害主要包括5020种虫害、2918种病寄存器和160多种鼠害。20世纪80年代以来，中国每年森林生物灾害面积超过1亿亩，林木生长量减少约1000万立方米，因灾枯死的森林面积约500万亩。,三、中国自然灾害的特点,中国幅员辽阔，地形条件和环境条件复杂；濒临太平洋、渤海、黄海、东海以及南海海域，大陆海岸线总长度为18000千米；地处欧亚、太平洋和印度洋三大板块交汇地带；受季风气候影响强烈；同时中国人中众多，经济欠发达，抗灾能力相对较低种种因素使中国的自然灾害具有如下主要特点：,（1）灾害种类很多，发生频繁。中国是世界上自然灾害种类最多的国家，几乎所有类型的灾害都有发生

17、。每年中国有相当数量的灾害出现，不少灾害的发生还相当频繁。如前文所述，几乎每2年中国就会发生一次规模较大的洪涝和干旱灾害。 （2）灾害强度大，危害面广。中国的自然灾害不仅频繁，强度还大。洪涝、干旱常常大范围出现；高强度的地台风等灾害时有发生。中国自然灾害的危害面也很广，全社会赖以运作的基础设施都会受到不同程度的威胁和损害。 （3）灾害的连发性强。中国不少的自然灾害会引发一系列的次生灾害，形成灾害链，如台风灾害链（台风风暴潮、暴雨、泥石流、滑坡等）和地震灾害链（地震火灾、水灾、滑坡、瘟疫等）等。,（4）灾害具有地区性差异。如东北平原、三江平原以及青藏高原是低温冻害的多发、重发区，其次是江淮平原，

18、基本呈面状分布。再如西南地区和青藏高原东南部是滑坡、泥石流的多发、重发区，其次是华中地区和黄土高原地区。 （5）人为因素不可忽视。人口日益增长、掠夺式开发，这些都会对地球的环境产生影响，而这种影响达到一定程度，也会以自然灾害的形式降临。因此，在探讨如何应对自然灾害的时候，对人类自身的行为也要进行必要的检讨。,第二节 中国自然灾害管理,频繁的自然灾害给中国带来了大量的人员伤亡以及巨大的经济损失，影响了人们正常的生产、生活以及社会的稳定，因此相应的灾害管理就显得尤为重要。 目前，中国已经初步建立了一系列灾害预警预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测

19、报体系、海洋环境和灾害监测体系等； 中国还建立了备灾机制，基本形成了全国抗灾救灾应急储备物质网络。沈阳、天津等10个城市设立了中央级救灾物资储备点，部分多灾、易灾地区也设立了地方救灾物资储备仓库，为自然灾害应急工作提供了强大的物质后盾。,一、自然灾害相关法规和文件,灾害立法是灾害管理的制度保障。在与自然灾害的不断斗争中，中国已经颁发了近百部防灾、减灾类的法律、法令。特别是近几年来，中内和地方各级政府又制定了多项自然灾害应急管理预案。在中国的自然灾害管理逐步走向法制化的同时，也为我国综合应急管理机制的形成和发展积累了宝贵的经验。,目前，中国自然灾害管理的法律、法规及相关文件主要包括：,1.法律、

20、法规 （1）中华人民共和国气象法。它是中国第一部气象灾害的相关法规，于2000年1月1日开始实施，它只是简单地涉及气象灾害的防御，并没有关于气象灾害的管理方面的详细规定。因此，它更适合作为气象灾害监测、预报阶段的法律依据。 （2）中华人民共和国防洪法和中华人民共和国防汛条例。它们是中国洪涝灾害管理的主要法律依据，分别于1998年和1991年开始实施，对防汛抗洪的原则、组织、规划、准备、操作、善后、经费、有关奖励与处罚等都作了较详细的规定。 （3）地质灾害防治条例。它是2004年国务院颁发的，对地质灾害的预防、应急、治理等作了详细规定。,（4）破坏性地震应急条例与中华人民共和国防震减灾法。破坏性

21、地震应急条例，于1995年4月1日起开始实施，主要是为破坏性地震的应急工作提供法律依据。中华人民共和国防震减灾法，于1998年3月1日起实施，为地震的监测、预防、应急、恢复等方面都提供了法律依据。相比之下，中华人民共和国防震减灾法具有更高的权威性。 （5）其他。自然灾害管理的相关法律、法规还包括水法、防沙治沙治、森森法与森林法实施条例、中华人民共和国公益事业损赠法、军队参加抢险救灾条例、水库大坝安全管理条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法、人工影响天气管理条件、森林病虫害防治条例、自然保护区条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例等,2.政策文件 （1）中华人民共和国减灾规划（19982010年）。该

22、规划是国务院在1998年颁发的，它是中国第一部国家有关减灾工作规则，总结了当时中国自然灾害及减灾情况，提出了减灾工作的指导方针、主要目标和任务。 （2）地质灾害防治工作规划纲要（20012015年）。国土资源部在2001年下发了地质灾害防治工作规划纲要（20012015年），此纲要对中国地质灾害及防治现状作了总结，对20012005年间地质灾害防治工作的指导思想、原则、目标和任务和措施等作了详细的规定。 （3）民政部应对突发自然灾害工作规程。该规程是2004年6月民政部下发的。按照灾害损失情况，民政部将应对自然灾害工作分为四个相应等级，并规定了相应的启动程度和措施。另外该规程对于造成了大量人员

23、伤亡、需要紧急转移安置或救助的突发公共事件（如事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等）同样适用。 （4）突发性气象灾害预警信号发布度行办法。它是中国气象局依据中华人民共和国气象法而制定的，从2004年开始试行。该办法对11类气象灾害的不同程度预警信号的发布作了详细规定，同时对每一种预警下的防御也做出了相应的指导。,（5）自然灾害应急预案体系。2006年，国务院应急管理办公室颁布的国家突发公共事件总体应急预，对应对自然灾害工作具有指导性意义。应对自然灾害的专项预案有国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家地震应急预案以及国家突发地质灾害应急预案、铁路破坏性地震应急预

24、案、铁路地质灾害应急预案、农业重大自然灾害突发事件应急预案、农业重大有害生物及外来物生入侵突发事件应急预案、重大沙尘暴灾害应急预案、重大外来林业有害林业生物应急预案、重大气象灾害预警应急预案、风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案、赤潮灾害应急预案、三峡葛洲坝梯枢纽破坏性地震应急预案、中国红十字总会自然灾害等突发公共事件应急预案等。此外。各级地方政府制定了地方自然灾害应急预案，至此，我国自然灾害应急预案体系基本形成。 这些法律、法规及文件确立了中国自然灾害的管理机制，在自然灾害的防治以及救援和恢复工作中发挥了巨大的作用。但是，也存在一些问题，在后边将作详细论述。,二、自然灾害相关管理机构,中国逐渐形成

25、的自然灾害管理体制是：政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在管理过程中，中央政府统揽全局，地方各级政府统一领导，灾害救助以地方为主。重大灾害由国务院统一领导，局域性灾害由各级人民政府领导。各职能部门分工负责，共同组成了一个从上到下，各自业务对口、各自对本级人民政府负责的完整救灾体系。中国的自然灾害应急工作中，中国人民解放军、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队也发挥着十分重大的作用。同时，发动和鼓励社会各界参与灾害救助，使救灾工作社会化。各部门在自然灾害管理中分工详见表2.3。,新中国成立之初，设立有内务部，主管社会救灾工作。“文革”期间，内务部被撤销，救灾工作由财政部门主管。197

26、8年，第五届全国人民代表大会第一次会议决定设立中华人民共和国民政部，民政部设立农村社会救济司，主管全国农村救灾工作。1979年开始，由国家经贸委行使抗灾救灾综合协调职能。1998年国务院进行机构改革，抗灾救灾综合协调职能移交民政部。民政部的相关职责是：组织、协调救灾工作；组织核查灾情，统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用；组织、指导救灾损赠；承提中国国际减灾十年委员会日常工作，护定并组织实施减灾规划，开展国际减灾合作。 2002年，成立国家减灾中心，设在民政部。其主要职责是：参与制定国家综合减灾政策法规、发展战略和宏观规划，提供咨询服务；承担国家综合灾情管理信息系统、国家减灾综合数据

27、为的建设与管理；研究制定减灾技术标准和管理规范，开展灾情监测与评估；承担环境与灾害监没预报小卫星星座地面应用系统的建设与管理；承担全国性减灾宣传工作；开展全国灾害管理的人员培训；进行国内外减灾交流与合作。 此外，水利、农业、林业、建设、地质、铁路、航运、交通、邮电、商业、物资、卫生、财政、公安、外贸、红十字会、银行、保险、审计等部门，都需要在自然灾害应急管理中承提相应的职责。,三、自然灾害相关管理实务,鉴于中国自然灾害管理是分灾种、分部门进行的，因此，我们分别以地震、洪水灾害为例，分析中国的自然灾害管理的内容和过程，并探讨作为灾害救援主责部门的民政部的灾害应急工作方法。,（一）从地震防治看中国

28、自然灾害管理,地震是中国经常发生的灾害之一。在中国，地震灾害防治的法律依据主要是中华人民共和国防震减灾法。 按照该规定，中国的地震管理要“在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作 。”并且，“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门，在本级人民政府的领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域内的防震减灾工作”。,1.监测 国务院地震行政主管部门负责制定全国地震监测预报方案；各级地方负责管理地震工作的部门根据全国地震监测预报方案，制定各地

29、方的地震监测预报方案。对于地震的预报，中国实行国家统一发布制度。短期和临震预报，则需要省、自治区、直辖市人民下放按规定程序发布。,2.预防 在中国，地震预防工作包括以下几个方面： （1）建设工程的防震。中国所有的建设工程，必须达到国家颁布的抗震设防要求。而重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价，并依据评价结果，进行抗震设防。负责这些抗震设计和安全性评价的是国务院的地震行政主管部门、建设行政主管部门、铁路、交通、民航、水利和其他有关专业部门。,（2）编制防震减灾规划。中央和地方的地震主管部门，应会同有关部门编制防灾抗灾规划，经批准后实施。此类规划一般应包括如下内容：

30、规划编制背景和本地区防震减料工作现状；指导思想、编制原则与总体目标；防震减工作体系建设；防震减灾法规体系建设；防震减灾基础设施与技术系统现代化建设；防震减灾科学技术发展规划；地震监测预报方案；国土利用规划，新建、扩建、改建建设工程抗震设防，已建成建筑物抗震加固，防范次生 灾害等；地震应急及紧 急救援工作体系建设； 震后救灾与恢复重建准 备；防震减灾宣传教育。,（3）防震减灾的宣传、培训。各级政府应当组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高公民在地震灾害中的自救、互救能力；加强对有关专业人员的培训，提高抢险救灾能力。 （4）救灾的资金与物质储备。根据需要，地方政府在财

31、政预算和物资储备中应安排适当的抗震救灾的资金与物资。,3.应对 （1）应对地震的核心内容是制定破坏性地震应急预案。国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案，地方政府需要根据本地区情况制定本地区的预案。预案的内容一般应包括：应急机构的组成和职责；应急通信保障；抢险救援人员的组织和资金、物资的准备；应急、救助装备的准备；灾害评估准备；应急行动方案。 （2）应对地震的方法是分级救灾。如遇损失重大的破坏性地震，由国务院成立抗震救灾指挥机构，实施应急预案。对于一般的破坏性地震，由各级地方政府组织有关部门，实施应急预案，做好抢险救灾工作。,（3）灾情的上报、分布、评估。地震灾区的

32、各级政夜需及时将震情、灾情及其发展趋势报告上一级政府。省、自治区、直辖市政府应按规定向社会分布震情与灾情。国务院或省、自治区、直辖区政府的地震管理部门需要对地震损失进行调查和评估，并向本级政府报告。 如有必要，国务院或省、自治区、直辖市政府可在灾区实行如下紧急措施：交通管制；对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；临时征用房屋、运输工具和通信设备等；需要采取的其他紧急应急措施，如中断正常的生产生活、人员疏散、封锁国镜等。,4.恢复 （1）震后的人员抢救。灾区各级地方政府组织各方面的力量，抢救人员，并组织基层单位和人员开展自救与互救；非震区的各级政府也应对灾区提供救助。若是严重的破坏性地震，

33、则需国务院提供救助，责成经济综合主管部门综合协调救灾工作并会同有关部门统筹安排救灾资金与物资。 （2）生命线工程的恢复。灾区县级以上地方政府组织交通、邮电、建设和其他有关部门采取措施，尽快恢复被破坏的交通、电信、供水、排水、供电、供气、输油等工程。 （3）治安管理的加强。灾区县级以上地方政府组织公安机关和其他有关部门加强治安管理和安全保卫工作，预防和打击各种犯罪活动，维持社会秩序。 （4）灾区的重建。灾区县级以上地方政府根据实际情况统筹规划、安排灾后的重建工作。,在此过程中相关部门应承担各自的职责，如： 卫生及相关部门：灾区县级以上地方政府组织卫生、医药和其他有关部门实施伤员医疗救助和卫生防疫

34、等工作；民政及相关部门；灾区县级以上地方政府组织民政和其他有关部门，设置避难所和救济物资供应点，提供救济物资，妥善安排灾民生活，做好灾民的转移和安置工作；审计部门：各级政府的审计部门应当加强对地震救灾资金使用情况的审计监督，严防任何单位和个人截留、挪用地震救灾资金和物资。,（二）从洪水灾害管理看中国的自然灾害管理,洪水是中国发生比较频繁的自然灾害之一，在与洪水的常年斗争中，中国积累了比较丰富的经验，形成了比较完善的应急管理机制。,1.防洪法的相关规定 中国目前对于洪水的防治主要是依据中华人民共和国防洪法。按照该法的相关规定，中国的防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门

35、负责。 国务院设立国家防讯指挥部，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水利部。 在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。,有防污抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。 国家防汛指挥机构制定长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案。跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域

36、管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准等相关法规，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。 各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。 各级人民政府防汛指挥机构根据当地的水情宣布进入紧张防汛期。在紧急防汛期内，气象、水文、海洋、电信、运输、电力、物资材料供应等有关部门应争按照各自的职责保证防汛抗洪工作的进行。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应执行国家赋予的抗洪抢险任务。,2.中国的洪水管理运作 中国的洪水管理颇有特色，我们以1998

37、年的洪水为例分析。 灾情概述 1998年夏，长江流域发生继1954年以来最严重的全流域性大洪水；松花江、嫩江流域发生超历史记录的特大洪水。全国29个省（自治区、直辖市）不同程度受灾，其中江西、湖南、湖北等11个省受灾严重。全国受灾1.8亿人（次），紧急转移安置受洪水威胁人口1839.3万，因灾死亡 4150人，倒塌房屋685万间，农 作物受灾面积2229.2万公顷，成 灾1378.5万公顷，绝收529.5万 公顷；水灾造成的直接经济损失 达2550.9亿元。 防灾、救灾 在此次洪水灾害的管理中，中央政府直接指挥，统一部署，地方各级政府分级管理，各部门分工负责，军队积极参与。以地方为主，中央为辅

38、，取得了防洪抗战的重大胜利。,（1）备灾工作 1998年2月，中国国际减灾十年委员会办公室组织专家，商讨1998年汛期的重大灾害预测问题。会商认为，1998年夏季长江中下游可能发生较大水灾。 根据专家会商意见，中央和地方政府共做出了十项安排：（1）组织修订大江大河洪水调度方案；（2）落实各项防洪预案；（3）完善灾害预警系统；（4）制订灾民紧急转移安置预案；（5）启动“全国救灾通讯网络”；（6）组织抢险队伍；（7）加高加固堤防；（8）储备防汛抢险物资；（9）储备救灾物资，包括救灾专用账篷、食品和救生器材等；（10）强化培训一线灾害管理人员（中国备灾机制可参看图2.1）。 国家防汛抗旱总指挥部根据

39、气象部门的预报，提早一个月召开了国家防汛抗旱总指挥部第一次会议，全面部署了防汛抗洪的各项工作，检查了大江大澡防汛准备工作，公布了大江大河行政首长防汛责任名单，落实应急预案，加大物质准备，充分做好了防汛抗洪的准备工作。,图2.1 中国备灾机制示意图,（2）应对工作 1)紧急转移灾民 2)各级政府组建的灾害评估小组，迅速赶赴灾区，对灾情和灾区的需求做出全面评估 3)采取多种方式，妥善安置紧急转移出来的灾民 4)解决灾民的吃穿困难 5)解决治病问题 6)组织发动救灾捐赠,（3）恢复工作 洪灾过后，中央政府确定灾后重建方针，同时对灾民生活做出了妥善安排。据统计，用于灾民吃、穿、住、治的款物总计达141

40、.5亿元，为帮助灾区群众渡过难关奠定了坚灾的物资基础。 1）帮助灾民抢建过冬住房； 2）区别不同情况、采用不同方式解决灾民的吃粮问题。,（三）民政部的灾害应急工作,民政部是中国专门负责灾害救助的部门。2004年6月国家颁布实施了民政部应对突发性自然灾害工作规程（以下简规程），完善了此前的工作规程，确立了民政部灾害应急工作的四级响应制度。 规程还特别指出，如遇“事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡，需要紧急转移安置或生活救助的”，也应按此工作规程操作。 2004年民政部启动此应急响应12次，其中四级6次、三级5次，二级1次。此四级响应制度分级依据是灾害损失情况，

41、详见表2.4。,表2.4 民政部四级响应分级标准,灾后，民政部门应及时确认灾情，确定响应级别，启动响应程序。其过程是：备灾处负责灾情确认、汇报；救灾处负责灾情评估、分数、响应建议的提出、救助预案的制定；分管副部长负责响应建议的明确；司长负责明确响应建议、建议进入某级响应；最后由相关负责人决定进入某级响应状态。不同响应级别的决定者是不同的：四级由相关属长决定进入即可；三级由民政部分管副部长决定进入；二级由民政部部长决定进入；一级由民政部部长或担任减灾委主任的国务院副总理决定进入。具体流程如图2.2所示。,进入响应状态后，民政部应采取相应的措施，一般包括：管理、评估、发布灾情和救灾信息；协调有关部

42、门落实中央的救灾措施，安排灾民转移后的基本生活；派遣工作组，指导灾区救灾和灾后重建工作；为灾区调拔救灾资金和物资；组级社会的救灾捐赠，呼吁国际援助等。灾情和救灾工作稳定后，由有关部门人员确定响应状态的终止。,图2.2 一级响应启动流程图,四、中国自然灾害管理中存在的主要问题,中国的灾害管理体制属政府统一领导的单灾种、分部门、分地区灾害管理模式。 优点是职责明确，适合中国的政治和组织特点，能够有效地开展抗灾、救灾工作； 缺点是缺乏统一有效的指挥系统，力量不统一，资源分散，特别是面对连发、群发灾难时，就更显薄弱。,目前，中国自然灾害应急管理体制的不足之处，主要包括以下几个方面： 缺乏综合管理体系，

43、没有专门的自然灾害应急机构。 灾害管理法制不够完善，不够细致。 缺乏全国统一的灾害信息管理系统。 抗灾主体主要是政府，各级政府应急能力存在差异。 灾害应急反应与迅速应对的能力还有待提高。 灾害管理的资金投入与实际需要量还有一定的差距。 灾害应急管理存在地区间差异。 公众的灾害意识不够强，自救能力差。,针对以上问题，中国民政部部长李学举指出政府在今后一个时期内的5项工作重点： 健全灾害管理体制和运行机制。 健全灾害管理领域法规体系，明确政府、社会和受灾群众的权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管。 提高重大自然灾害响应能力，健全灾害响应工作机制。 规范灾害救助和恢复重建工作。 开展全民减灾教育。 这些工作重点表明，中国政府已经明确了目前灾害管理体系的问题所在，并且有了改进和完善的办法。不过，要真正实现这些目标，仍然有很长的路要走。,思考题二,1、什么是自然灾害？ 2、自然灾害分成哪几类？ 3、在所有的灾害中，对中国影响最大的主要有哪些？ 4、中国的自然灾害管理体制是什么？ 5、结合实例，试论述如何抗震减灾？ 6、结合实例，试论述如何防洪减灾 ？ 7、请画出中国备灾机制示意图。 8、中国自然灾害应急管理体制的不足之处有哪些？ 9、 针对中国自然灾害应急管理体制的不足之处，在今后一个时期内 中国政府的工作重点是哪些？,