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1、新农村建设背景下乡镇政府职能转变研究摘 要本文的研究对象是具有中国特色的新农村建设背景下，乡镇政府职能的转变。贯穿于全文的核心内容是，目前乡镇政府职能的定位及其运行过程中存在的问题，以及出现这些问题的原因和解决这些问题的应对之策。研究方法主要为，文献资料的收集、疏理及整合，加之实证调研。全文分为五个部分。第一章，主要是阐述选题缘由、文献综述及研究方法。第二章，论述建设社会主义新农村的时代背景，提出新农村建设在经济、文化、政治和社会发展四个方面的重要意义，分析政府职能尤其是乡镇政府的相关理论，最后明确指出，新农村建设对乡镇政府职能在执政理念、发展思路及社会管理方式等三方面提出的新要求。第三章，揭
2、示在新农村建设背景下乡镇政府职能发挥过程中存在的主要问题，对其在管理上的错位、越位和缺位现象进行了深入地剖析。第四章，从思想观念、管理体制和运行机制三个方面着手分析在新农村建设背景下制约乡镇政府职能转变的原因。第五章，阐明新农村建设为乡镇政府职能转变提出的目标要求，以及乡镇政府职能转变所应遵循的基本原则，最后，深入探讨了新农村建设背景下我国乡镇政府职能转变的路径选择。关键词：新农村建设 乡镇政府职能转变 路径选择A STUDY ON THE TRANSFORMATION OF TOWNSHIP GOVERNMENT FUNCTIONS UNDER THE NEW COUNTRYSIDE CON
3、STRUCTIONABSTRACT This topic takes the transformations of Chinese characteristic of the new rural construction under the background of township government functions as the object of study.The causes of theses problems which the township government facing with and the countermeasures at present are t
4、he core of the topic.Research methods are empirical investigation and through system investigation screening the correlation experts works and the literature researches.The text is divided into four parts:The first chapter,elaborate the historical background of the new socialist rural,analysis the t
5、imes connotation of the new countryside,proposes the important meanings of the new rural construction in four aspects:the economic,cultural,political and social development.Again analysis the features of government functions and the main content from other perspective,focused on the analysis of loca
6、l township government especially on the correlation theories;Finally comprehensively analysis the three new requirements of the new rural reconstruction:the ruling idea of township government function,the development mentality and the social management way proposed by the new rural construction,whic
7、h is the key point of this chapter.The second chapters,analysis the primal problem township government function in displaying process of the new rural construction background,mainly discuss three aspects:the township governmentdislocation,offside and vacancy place in management.The third chapter,dis
8、cuss from three aspects:the ideological concept,the management system and the operational mechanism under the background of the new rural reconstruction the causes of restricting the changes of the township government functions.The fourth chapter,firstly elaborate the new rural reconstruction propos
9、ed the goal request and principle which for transformation of the township government functions.Finally,discuss the Chinese township government functionsselection way under the new rural reconstruction background from four aspects:the idea,the township government itself,the township government funct
10、ion and its object.The fourth chapter is the key point of text.KEY WORDS:the new socialist countryside; township government;government function; cause; the selection of way目 录第一章 导 论 41.1选题缘由 41.2国内外研究现状 51.3研究方法 7第二章 新农村建设与乡镇政府职能 72.1社会主义新农村的内涵及意义 82.2乡镇政府职能的理论分析 92.3新农村建设对乡镇政府提出的新要求 10第三章 新农村建设背景下
11、乡镇政府职能发挥过程中的主要问题 123.1乡镇政府为农村提供服务的理念和方式上的错位 123.2乡镇政府在发展农村经济职能上的越位 133.3乡镇政府在提供农村公共服务职能上的缺位 14第四章 新农村建设背景下制约乡镇政府职能转变的原因分析 154.1传统行政管理思想根深蒂固 154.2与新农村建设不相适应的乡镇政府管理体制 164.3与新农村建设不相适应的乡镇政府运行机制 17第五章 新农村建设背景下我国乡镇政府职能转变的路径选择 195.1新农村建设背景下乡镇政府职能转变的原则 195.2新农村建设背景下乡镇政府职能转变的具体路径 20参考文献 27致谢 29第一章导论从改革开放以来，我
12、国经济和社会发展取得了巨大进步，综合国力显著上升，人民生活水平得到了明显提高。但与此同时，发展过程中的城乡差距也在不断扩大，农村发展落后，农业生产力水平低，农民收入增长缓慢等“三农”问题日益突出，并最终形成了“三农”危机。基于以上情形，党的十六届五中全会站在新的历史起点上，从全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的战略全局出发，在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标。这一目标从战略高度，提出了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求，预示着广大农村将迎来一个崭新的时代。乡镇政府是我
13、国最基层的政府，它代表国家直接面向广大农村，肩负着极其繁杂而又十分具体的工作任务。党的方针、政策和国家法律、法规在农村很大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。因此，乡镇政府的职能对农村的稳定与发展具有重大影响。改革开放年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，然而乡镇政府职能却无太大转变，仍然存在着许多不适应当前农村发展的问题，就我国目前的乡镇政府职能而言，还存在一些与社会主义新农村建设不相适应甚至是对立的方面。正如邓小平同志曾经深刻揭示的那样，我国传统政府职能的弊端“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理
14、，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”1。“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题，它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”2。中国乡镇政府在新农村建设中所起到的主导作用是多方面的，主要体现在新农村建设中的科学规划、制度环境的建设和提供最基本公共产品和社会服务，这一切都需要乡镇政府切实转变政府职能。只有真正转变乡镇政府职能，实现乡镇政府职能从“领导新农村建设”向“服务新农村建设”的转变，才能促进新农村建设顺利进行。1.1选题缘由
15、世纪之交，“三农问题”己经成为关系到国计民生的重大问题，成为影响我国社会与经济全面进步和现代化进程的关键性问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。因此“三农”问题成为一个迫切需要解决的重要问题而被提上日程。在党的十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，这对中国今后的发展无疑具有划时代的意义。建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，路径选择的正确与否直接关系到这项工程的成败。乡镇政府是直接面向农村的最基层的政府，在中央提出建设社会主义新农村的新的时代背景下，如何有效地转变乡镇政府职能，对于成功地建设新农村至关重要。因此，从新农村建设、乡镇政府职能转变的视角透视转变乡镇政府职能
16、在新农村建设中的作用，正确、充分、有效地发挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理，更好地履行起带动农村地区经济社会发展，提高农村居民收入，加强农村地区的基础设施建设，为新农村建设提供良好的平台具有一定的现实意义。同时，就目前的研究现状而言，因为建设社会主义新农村的提出时间还不是很长，所以相关的研究还相对不足，尤其是针对乡镇政府职能转变的研究还相对较少，因此，选择新农村建设背景下乡镇政府职能转变研究作为本文论题，是希望本文在借鉴前人成果的基础上，进行尝试性的探讨。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状第一，关于农村研究方面。对农村的研究比较成熟的国家主要包括韩国、日本、美国、德国和法
17、国。舒尔茨将农业现代转型的途径从农业外部转向农业内部，即农业现代化过程，即现代农业要素对低收益率的传统农业要素的替代过程。当这一替代过程最终带来农业部门的投资收益率与其他部门大体平衡时，农业也就成为一个现代产业部门3。在农村建设实践层面上则有Nigel Swain：欧盟共同农业政策研究4，Fennell Rosemary：The Common Agriculture Policy of the European Communify【5】，平松守彦：一村一品与农业产业化，韩国朴振焕：韩国新村运动【6】等论著，对农业发展和农村建设从政策、制度和具体运作方面进行了研究，为我国新农村建设提供了宝贵经验
18、。在以上这些国家中，有关新农村建设的研究及实践比较成功的国家主要是韩国，这从我国学者在研究新农村的过程中可以得出结论。第二，关于政府职能方面。有关西方国家政府职能理论，可以根据不同的历史时期来观察。早期是自由主义者提出的自由主义的政府职能理论，在这个阶段，政府只起着“守夜人”的角色，商品经济的运是完全自由的，一切资源都是通过市场自行调节和配置的。“管的最少的政府就是最好的政府”，是守夜人政府论的主要观点。亚当斯密是古典自由主义的鼻祖，他在年发表的国富论是其代表作。之后，随着资本主义经济的快速发展，完全提倡自由的经济活动已经开始出现弊端，于是，政府干预理论应运而生，该理论以凯恩斯为代表。随着资本
19、主义经济的进一步发展和公共管理理论的诞生和成熟，公共选择理论和公共管理理论等登上历史舞台，一些公共管理学家和经济学家在政府职能定位、职能发挥等方面进行了大量探索，提出了包括政府职能市场化、公共服务社会化、政府管理企业化等在内的诸多理论。比如安德森就提出了政府的角色理论，认为政府角色应该包括提供经济基础提供各种公共商品和服务协调与解决团体冲突维护竞争保护自然资源为个人提供获得商品和服务的最低条件保持经济稳定。值得注意的是，近年来，治理（Governance）理论的出现引起了全社会的关注，并成为当代公共管理学界中最为流行的一个术语。就乡镇政府职能的研究而言，主要包括三个方面：一是确保乡镇政府的财权
20、和事权相统一的原则。通过立法的形式明确乡镇政府的财政来源，在保证财政来源的情况下，对乡镇政府的事权给予明确规定；二是确保乡镇政府的相对自主性，保障其享有充分的自主权、表达建议权，使乡镇政府能在其职权范围内充分行驶其权利；三是对各级政府的事权给予明确划分、明确分工。在苏联时代，列宁对政府职能的研究思想也非常丰富，他把马克思主义的基本原理结合苏联实际，提出关于政府职能的思想体系。基本内容是要充分认识到向社会主义过渡的艰巨性和复杂性，制定逐步战胜资本主义的政策【】。列宁指出，“资本主义愈不发达的社会，所需要的过渡时期就愈长”【】。在国家与革命一书中，列宁指出“无产阶级需要国家政权，集中的强力组织，暴
21、力组织，既为的是镇压剥削者的反抗，也为的是领导广大民众即农民、小资产阶级和半无产阶级来调整社会主义经济”【】。列宁很重视经济建设工作，十分肯定政府的经济管理职能，指出新政府现在“主要的政治应当是从事国家的经济建设，收获更多的粮食，供应更多的煤炭，解决更恰当地利用这些粮食和煤炭的问题，消除饥饿”【】。列宁指出政府机关“实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”11。可以利用资本主义来建设社会主义。列宁指出“既然我们还不能实现从小生产到社会主义的直接过渡，所以作为小生产和交换的自发产物的资本主义，在一定范围内是不可避免的，所以我们应该利用资本主义特别是要
22、把他引导到国家资本主义的轨道上去作为小生产和社会主义之间的中间环节，作为提高生产力的手段、途径、方法和方式”【】。.国内研究现状第一，关于农村研究方面。从中央正式以文件的方式提出建设社会主义新农村以来，我国国内学者发表了大量有关建设社会主义新农村的学术论文和著作，但学者们的观点不一，各有千秋。这说明建设新农村本来就没有固定的模式和统一的方法，学者们的各种观点刚好可以对新农村建设提出很多建设性的建议，这对当前研究新农村建设大有裨益。概括起来，学术界主要有四种观点：一是以著名经济学家、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫教授为代表的“拉动内需”说【】。林毅夫教授是我国最早提出社会主义新农村这一概念的
23、学者之一，他认为，就短期而言，国家通过对农村基础设施进行投资，可以拉动劳动密集型产业的发展，增加农民就业和收入，同时又可以拉动内需，消化国内制造业的过剩生产能力，防止经济紧缩，从而达到一箭双雕的目的。二是以“三农问题专家”、被媒体称为“用脚做学问的学者”、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授为代表的“农民合作”说【】。认为新农村建设的重点是在小农经济基础上的组织创新和制度创新，农民只有组织起来，才能有效应对市场和国家。三是政策部门的观点。经济学家、国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，衡量新农村建设好坏的标准有三个：经济上要保障农民的物质利益，政治上要尊重农民的民主权利；要依法办事，建立
24、法制政府；农业的稳定发展和农民的持续增收。总的来看，陈锡文关注的焦点问题依然是农民增收和农村经济发展【】。中央政策研究室副主任郑新立则注重村庄建设，他认为，新农村建设的重点内容包括三类：农村区域性的基础设施和公共服务设施项目；直接面向村庄的公益类建设项目；农户自主参与、农民直接受益的项目【】。四是以华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰为代表的们低消费、高福利的生活方式构建”说【】。认为就中国经济发展现状来看，短期内无法使农村经济快速发展并促进农民增收。主张以文化建设为核心，从增加农民广泛福利的角度建设一种“低消费、高福利”的社会主义新农村的生活方式，使农村成为中国现代化建设的“稳定器与蓄
25、水池”。第二，关于政府职能方面。国内关于政府职能的理论也比较丰富。我国实行改革开放初期，邓小平把马克思主义思想原理与中国实际相结合，提出了很多创造性的政府职能理论，这些理论主要包括：第一，强调党政分开。他在论述党政关系时指出，党在国家工作中居于领导地位，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关的所应有的界限”【】。第二，强化经济职能。他指出，“现代化建设的任务是多方面的，各方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心，离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险”【】。政企分开。他说“我肯定，
26、扩大企业自主权，这一条无论如何要坚持，这有利于发展生产”20。第三，政社分开。他指出，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”【】。第四，正确处理中央和地方的关系。邓小平明确提出要划分中央和地方的事权，下放权力给地方，给地方更多的自主权，带动地方的积极性。这些宝贵的思想对于以后学术界的研究具有十分珍贵的价值，有利于学术界突破计划经济的影响，进行适应市场经济的大胆的研究与尝试。在有关地方政府职
27、能转变和定位方面，我国学者司林波认为，所谓地方政府职能转变，又可称为地方政府职能的重塑或重构，意味着政府职能的转换、变革和发展。由于社会环境和自身发展是动态变化的，从而也就产生了政府职能重新定位的问题。所谓地方职能的定位，就是在新的环境背景下对地方政府的职责和功能重新加以界定，明确其应用的范围与领域以及手段与方法。地方政府职能的定位必须与一定的社会环境和国家的制度条件相匹配。地方政府职能定位是动态与静态的统一。司林波在其地方政府改革的视野职能的转变与再定位一文中对地方政府职能转变与定位的概念进行了比较详细的阐释，分析了地方政府职能转变与定位的理论依据，并提出了地方政府职能转变与再定位的途径与措
28、施【】。张丽华、徐宝春在他们的地方政府职能转变的思考理论的定位、依据与重构一文中从政府失灵论和市场失灵论、政府再造理论、规则等三个方面论述了政府职能转变的理论依据，并从市场型地方政府职能的基本内容和市场型地方政府职能的约束条件等两方面论述了市场型地方政府职能的重构【】。周肇光、宗永平和李叶认为：在思想认识上，要弄清构建和谐社会与乡镇政府能力建设的相互关系；在收入分配上，建立对政府收入来源进行规范和监管的动态型收入分配机制；在管理体制上，探讨如何按照科学发展观的要求，降低乡镇政府成本，建立执政党成本的约束与评价机制；在民主建设上，探索政府与群众互动关系的有效途径，建立基层社会稳定与发展的新机制【
29、】。在市场经济和开放社会的条件下，地方政府履行社会管理职能，应摆脱传统的单纯依靠政治动员和行政管制模式的束缚，立足于实现社会公平和正义，以缓解社会矛盾、调节社会利益为重点，以实施有效的社会政策为手段，积极探索和创新社会管理的机制，逐步建立起政府主导、社会多元参与的社会管理体制25。不管是国内还是国外学者，对整个政府职能及政府机构改革等层面的研究都取得了丰硕的成果，但针对乡镇政府这一层级的职能研究还不是很多。而且由于我国独特的人文历史及现实等诸多方面因素的原因，乡镇政府在推进农村建设中仍有许多角色缺失，而以往的研究没有致力于新农村建设的背景下，这正是本文所要着力探讨的问题。1.3研究方法本文主要
30、采取两种研究方法一是文献研究方法，重点查阅国内外有关新农村建设及乡镇政府职能的有关综述，充分利用本校图书馆和网络资源，认真阅读大量著作和相关论文、政策文件、新闻报纸等资料，结合本人专业进行分析和整理。二是实证调查法，在论文写作期间，本人曾到湖南省桃江县参与相关调查，取得了有关资料。第二章新农村建设与乡镇政府职能随着社会主义新农村建设在全国各地如火如茶地进行，对新农村的研究在理论界也越来越受到重视，并已成为当今我国学术界的热点问题，围绕新农村建设的各种研究成果也层出不穷，但针对新农村建设背景下乡镇政府职能转变的研究还十分有限。对这一主题的研究，必须立足我国的实际情况，在此基础上借鉴国外比较成熟的
31、理论和实践成果，这样才能有效促进乡镇政府职能的转变。2.1社会主义新农村的内涵及意义2.1.1社会主义新农村的内涵“所谓社会主义新农村，是指在社会主义条件或社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态”26。也就是说，建设社会主义新农村的本质目的就是要缩小农村跟城市之间的差距，让农民和城市居民平等地享受经济和社会发展所带来的成果，从而使整个社会变成一个公平、公正、和谐的社会。总之，要准确理解社会主义新农村的内涵，就必须把握以下几点：第一，新农村建设是一个整体的概念，必须把农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层党组织建设统一、协调起来，全面
32、推进，因此它不是只强调农村某一方面的建设，而是强调农村全面、协调、可持续地发展。第二，要明确按照中央提出的原则推进新农村建设，这些原则主要包括五个大的方面27：一是要坚持以经济建设为中心，只有发展了农村经济，才能促进农民收入的增加，也才能为新农村建设提供基本的物质基础，使新农村建设能持续进行下去。二是必须坚持农村的基本经营制度，即必须坚持家庭经营承包为基础，统分结合的方针体制，这是宪法规定的，是原则问题，不能动摇。三是要以人为本，从农民最希望、最迫切要求解决的那些生产生活中的现实问题入手。四是要从当地实际出发，因地制宜，区别对待，并且制定好科学规划。五是要坚持动员社会各方面的力量，主要是指农民
33、自己，国家财政及社会力量来为新农村建设服务。总之，我们必须全面理解和把握社会主义新农村的内涵，要改变过去发展农村的传统观念，即单纯的强调农村的经济发展，而忽视农村的文化、政治、社会建设。因此社会主义新农村建设在以发展经济为中心的同时，必须做好其他工作，全面、循序渐进地推进。要树立农民在新农村建设中的主体地位的观念，调动农民的积极性，真正让农民在新农村建设中得到实惠，使农村的生产生活条件得到根本的改变，使农村真正走全面、可持续发展的健康道路。2.1.2建设社会主义新农村的意义建设社会主义新农村是一项历史性的伟大工程，其重大的意义不仅在于可以帮助农民获得经济上的利益，使他们能跟城市居民一起享受到经
34、济和社会发展带来的丰富成果，更重要的是，新农村建设对农村的全面、健康和可持续发展具有重大意义，影响十分深远。具体来说，建设社会主义新农村，有四个重大的意义：经济方面：农业是国民经济的基础，是国家经济的命脉，也是国家经济安全的战略产业。建设社会主义新农村，对于提高农业综合生产力，保障国家粮食安全，建设现代农业具有重要意义。现阶段我国农民收入相比城市居民还有很大差距，而建设社会主义新农村的中心是发展农村经济，这有利于增加农民收入，以扩大消费，这对于拉动内需具有重大意义。同时，建设社会主义新农村还有利于促进工业化、城镇化的发展，而工业化、城镇化的发展有利于吸纳大批的农村劳动力到第二、第三产业来就业，
35、从而使得农民在这一过程中得到经济实惠。从文化方面来说：可以从纵向和横向两方面来看。从历史发展看，农业、农村文化是人类历史文化的源头，是形成民族文化特征的基因。建设新农村，有利于保护我们民族的文化基因；从横向或现实看，城乡文化差距很大，文化的二元结构特征也很明显，文化发展的难点、重点和最大潜力点，也在农村。提高中华民族整体素质，农村是主战场。从政治方面看：建设社会主义新农村对于巩固我们党的执政地位、保持社会稳定具有重大意义。我国是一个农业大国，农村人口占有绝大多数，据第五次全国人口普查资料显示，我国农村人口为8.07亿，占全国人口总数的63.91%28。占全国人口多数的农民群众，始终是我们党在广
36、大农村的依靠力量，也是社会主义国家政权最广泛、最深厚的群众基础，因此在这样的一个国家，处理好党同农民的关系问题就显得特别重要。邓小平同志曾一再告诫我们：“中国有80%的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80%稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”29建设社会主义新农村，有利于农民群众安居乐业，促进整个农村和谐与稳定。这样，我们党的执政地位才能更加巩固，国家的长治久安才有可靠的保障。从社会发展看建设社会主义新农村对于我们缩小城乡差距，统筹城乡发展，全面建设小康社会也具有重大意义。20世纪90年代以后，我国农村的发展速度明显落后于城市，农民收入的增长速度也明显落后于城市
37、居民收入的增长速度，城乡之间的各项经济指标持续扩大，这一现象己经严重制约了我国现代化的进程。要从根本上解决这些问题，建设社会主义新农村就是目前最有效的方法。只有这样才能改变农村现状，加快农村全面建设小康社会的进程。总之，建设社会主义新农村必将彻底改变过去我们建设农村的传统思维，把农村的文化发展、社会发展和政治发展同农村经济发展放在同等重要的地位，通过社会主义新农村建设，必将推动我国农村新一轮的伟大变革。2.2乡镇政府职能的理论分析关于政府职能的理论，在亚当斯密时代就己经开始讨论，直到今天，关于这一理论的研究己经较为成熟，但对乡镇政府职能的研究，尤其是国内对这一课题的研究还相对不足。2.2.1政
38、府职能的含义、特点首先，关于政府职能的含义。对于政府职能的含义，目前国内行政和政治学界还没有统一的认识，主要包括如下观点：第一，认为“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明确规定的国家行政机关各种职责的总称。”30第二，认为“政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系
39、统中所扮演的角色和所发挥的作用。”31第三，认为“政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。”32第四，认为“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及到政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”33虽然学术界对政府职能有很多不同的观点，但一般都认同政府职能是政府在国家和社会管理中所承担的职责和功能。其次，关于政府职能的特点。第一，政府职能受行政环境的影响。行政环境的发展变化会直接导致政府职能的改变，从而使政府不断的调整自身的管理对象和管理方法。政府职能的内容随着历史时空的改变而改变，任何一种社会形态都是不断发展变化的，在此过程中，为保
40、持社会的稳定，满足公众的需要（这种需要也是不断发展变化的），政府必然要及时调整自身的思维方式和工作方法，为社会提供新的公共产品。所以政府职能也是不断发展变化的。不仅在不同社会形态下政府职能是不同的，即使在同一种社会形态不同发展阶段和不同层级政府的政府职能也不一样。第二，政府职能必须与政府能力相匹配。国家是一个复杂的系统，现代国家为了能更好地实施其公共政策，往往会根据某些标准将国家从中央到地方划分为不同的层级，并根据这些层次设置相应的政府机构。统治阶级一般会从国家利益出发，根据各级政府所辖区域的不同特点，将相应的政府职能分配给不同层级类型的政府单位。不仅如此，统治阶级还会根据社会事务在公共管理上
41、的差异进行政府职能的划分和分配。这些社会事务一般分为三种情况：其一，将国家作为一个整体来进行统一规划和管理，比如外交和国防；其二，必须也只能由地方政府进行管理，比如产业结构的调整就应该根据各地的差异有差别的进行；其三，必须在全国的统一规划下由各地根据当地情况，因地制宜地进行，比如社会主义新农村的建设，就应该在全国统一规划下，制定原则、目标，由各级地方政府根据当地情况，灵活、机动地推动当地新农村建设。2.2.2地方政府职能地方政府是由中央政府依法设置的，行使部分国家权力，治理国家一部分地域或部分区域某些社会事务的政府34。根据该定义可知，地方政府是多层级的，各级地方政府都应该根据其所辖范围的大小
42、及特点有针对性地进行管理，履行其职能。与此同时，地方政府还要接受中央政府的统一管理，对于那些在全国范围内影响较大的公共事务，必须由中央统一规范，统一管理，在此前提下，地方政府根据当地实际，因地制宜，有重点、有原则地为当地提供公共产品。一般认为，可以将地方政府的政府职能划分为四种情况35 ：第一，经济调节职能。是指地方政府通过采用适当的财政政策和经济调控手段对地方经济的发展进行中观调节，把握本地区经济发展的动向，及时发现经济运行中的问题，保证地方经济稳定增长的职责和功能。第二，市场监管职能。是指地方政府作为制度的供给者，通过制定和执行相关的法律法规，按照市场经济发展要求和运行规则，对地方市场经济
43、秩序进行监督和管理。第三，社会管理职能。是指地方政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策，制度和法规，管理和规范当地社会组织，培育合理的现代地方社会结构，调整当地社会利益关系，回应地方社会诉求，化解当地社会矛盾，维护社会公正和社会秩序，促进地方社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的环境。第四，公共服务职能。是指地方政府满足地方公共需求、为地方提供基本而有保障的公共产品和公共服务的职责和功能。具体包括为当地社会提供基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和公共安全服务。2.2.3乡镇政府职能乡镇政府包括乡政府和镇政府，是我国政权体系中最基层的政府，
44、也是我国直接面向农村的政府。乡镇政府的职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内的经济、文化、社会各项事业建设中所负有的职责和具有的功能36，乡镇政府职能主要是承上启下。乡镇政府必须接受县级政府的领导，贯彻、执行县政府的方针政策，并以此来指导乡镇政府的工作。乡镇政府又是最基层的政府，直接面向农村，因此必须指导农村的经济和社会发展，制定农村的发展规划，解决农村的社会矛盾，指导村民委员会的工作，使村民委员会协助乡镇政府贯彻上级政府的各项方针政策，实现对农村的有效管理。2.3新农村建设对乡镇政府提出的新要求政府职能的变化是受行政环境影响的，“行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和”37
45、，如国际形式的变化、社会经济的变革、重大社会问题的出现等都会影响到政府职能的变化。建设社会主义新农村是中央提出的一个复杂的系统工程，它与过去提出的农村建设有很大的差别，这就要求各级政府尤其是乡镇政府转变政府职能。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩长赋认为：推进新农村建设还必须继续深化农村改革，适应社会主义市场经济体制要求，进一步转变乡镇政府职能，推进乡镇机构改革，发展基层民主，完善村民自治，为新农村建设提供体制和制度保障38。具体而言，新农村建设对乡镇政府主要提出了三项要求：2.3.1要求树立新的管理理念20世纪末，在西方国家行政改革的浪潮中，出现了公共管理这一新型的社会治理模式。这一模式
46、给我国的政府管理改革带来深远的影响。如今，当新农村建设在我国如火如茶进行的时候，乡镇政府所处的社会环境更加复杂，在这种大的背景下，乡镇政府应该按照中央建设社会主义新农村的要求，以现代公共管理的思维模式为理念，进行管理理念的创新。第一，乡镇政府要树立“以农民为本”的思想。“以民为本”又称“以公民为中心”，回答的是政府的一切管理活动“到底为了谁”的问题，涉及政府管理的终极目标和根本价值选择39。具体到新农村建设过程中，乡镇政府就应该树立“以农民为本”的思想，真正从农民切身利益出发，维护农民的权益，即要求公共部门视公众为顾客、以顾客为导向、回应广大民众的反应，满足其需要40。第二，树立服务理念。在传
47、统的政治学和公共行政文献中，普遍认为公共行政是政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理活动，在这种理论的指导下，政府扮演了更多的生产者、监督者和控制者的角色，为社会和民众提供服务的职能和角色被淡化41。公共管理的根本目的是社会公共利益，政府没有自己单独的利益，以实现社会公共利益为出发点和归宿42。对此，要加强乡镇政府在新农村建设过程中的公共服务职能的理念，实现由注重管理到注重服务的转变。第三，树立有限政府的观念。所谓有限政府，是指：第一，政府的职能范围是有限的，即政府不是万能的，而是在它应该也能够起作用的范围内行使权力，承担责任；第二，政府的权力状态是有限的，不是权力无边、在哪里都可以发挥作用的；第三，政府职能的发挥是有条件限制的，当政府根本没有某种能力完成某项任务时，就不要硬性赋予其某项职能43。对乡镇政府而言，在新农村建设过程中，就应该严格按照中央的要求，指导农