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1、法学本科毕业论文课题名称： 对我国彩票法律规制的基本分析 姓 名： - 学 号： - -专 业： 法 学 指导老师： - 时间：2012年5月1日目 录1彩票的定义 32我国彩票业的基本运行机制及存在的问题 32. 1我国彩票业的基本运行机制42. 2我国彩票运营中存在的问题42. 2. 1制度不健全、违规非犯罪42. 2. 2角色定位不清、市场经营不明 42. 2. 3彩种单一、竞争力弱 52. 2. 4非法彩票泛滥, 扰乱国彩运营52. 2. 5公益金分配不明确6 3彩票法律规制的方式 63. 1建构彩票相关的立法体系63. 2成立独立的彩监会63. 3开拓新渠道 7参考文献8摘要: 运用
2、文献资料法对我国彩票业法制现状进行分析，发现我国彩票业存在着法律制度不健全、政府监管乏力、彩票种类同质化严重、发行成本较高等诸多法制弊端。针对目前我国彩票业的法制现状和存在的问题，结合彩票管理条例、彩票管理条例实施细则、三部委通知和相关管理规定，以及目前国内彩票业的现状，提出建构彩票相关立法体系等法律规制模式。关键词: 彩票；法律规制；运营机制；彩票管理条例前言: 自1987年7月27日，河北省石家庄市胶印厂印制了新中国第一套彩票(当时称中国社会福利有奖募捐奖)，在河北、江苏、浙江、山东、上海等10个省市试点发行，并石家庄市售出了新中国第一张彩票。从此掀开了中国当代彩票史的第一页。当年，全国彩
3、票总销量不过1800万元。 1988年 国务院批准“第十一届亚运会基金奖券”发行。后改为“中国体育彩票”。 1994年，民政部将“福利彩票有奖募捐券”改名为“中国福利彩票”，其发行机构正式定名为“中国福利彩票发行中心”；国家体育运动委员会（现国家体育总局)的彩票发行机构正式定名为“中国体育彩票中心”。 2008年3月11日，国务院法制办公室公布彩票管理条例(征求意见稿)。 2011年，全国彩票销售规模首次突破了2000亿元，达到2215亿元，彩票公益金筹集量达634亿元。 据国家财政部公布，2012年第一季度，全国彩票总销量达6025047.25亿元。 当今社会, 彩票无疑已经成为我国发展社会
4、公益慈善事业的重要融资渠道。然而，当同时，我们必须清醒的认识到目前我国的彩票产业仍然处于一个比较低的阶段, 据权威杂志英国GBGC公布，全球博彩经营在2012 年初公布的2011年世界彩票业的研究报告显示: 2011年度世界彩票全年博彩收入高达4190亿美元,美国以1320多亿美元的销售额居世界各国之首, 而中国彩票的年销售额为2215.82亿人民币（合约350亿美元）,占世界彩票销量的比例不到7%。可见, 与国外发达国家的彩票市场相比还存在着不小的差距。加之由近年来彩票市场层出不穷的违规事件和全国各地频繁爆出的大案要案而引发纠纷的诉讼的逐渐增多, 尤其是西安体彩宝马案件，深圳彩世塔案，武汉体
5、彩案，郴州体育局赌球事件，2005年国家体育总局彩票发行费违规事件，2007年涉案金额高达1. 7 亿元的吉林全国私彩第一案，2009年淘宝网违规网购案,2012年青岛市福利彩票发行中心原主任王增先贪污受贿案等彩票重大案件，不仅严重侵害了我国广大彩民的合法权益, 更是损害了彩票的信誉和政府的公信力，制约了我国彩票业的良性发展。究其原因:我国彩票业缺乏完善法律法规予以规制,彩票管理条例和彩票管理条例实施细则明显滞后，现有彩票管理中心的人浮于事、效率低下、发行体制间接造成的监管疲软、发行成本巨大、彩票经营管理的政企不分等掣肘了整个彩票业的运作。可见，完善和健全我国彩票业的法律规制已经迫在眉睫。1彩
6、票的定义 关于彩票的概念，以前的法律和行政法规对于彩票概念尚无明确界定，直至2009年7月彩票管理条例正式实施才有了正式的司法解释：“彩票是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人资源购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证”。2我国彩票业的基本运行机制及存在的问题2. 1我国彩票业的基本运行机制 当前，我国彩票业的基本运行机制是采取由国务院批准、各级财政部门负责监管、各级民政部门和体育部门负责具体管理的发行方式。这也形成了彩票业现行三个层面的管理体制。处在第一个层面是国务院，主要负责特许彩票的发行，确定每年的彩票发行任务量、彩票相关法律法规的制订以及全国彩票的
7、监督管理工作；第二个层次是财政部门，包括中央财政部和各级地方财政部门，其主要负责审批新彩种的开设、停止及变更，彩票公益金的管理。第三个层次是众多的各级民政部门和体育部门，主要负责彩票发行和销售管理，国家福利彩票发行管理和体育彩票管理中心依照法律、法规的有关规定，负责全国彩票的统一发行、统一印制及销售任务的统一分配等工作；而各省市自治区及各区县市民政厅、体育局及下属福利彩票发行中心、体育彩票发行中心则具体经管当地彩票；这种运行模式在相当长一段时间内看似较为合理，但在社会各行各业飞速发展的今天，彩票行业的各种问题和矛盾也日益突出，时至今日，已经严重制约了我国彩票行业的良性发展。2. 2我国彩票运营
8、中存在的问题2. 2. 1制度不健全、违规非犯罪 从 1985年至 2012年，我国已陆续出台了40余件有关彩票管理和发行的各种文件、通知、法规等，2008年 3月11日, 国务院法制办公室在中国政府网上公布的彩票管理条例(征求意见稿)1正式成文并于2009年7月1日最终公布实施了，但也仍然是个条例，很多过于原则的规定仍找不到详细的罚则,使仅有的一些规定形同虚设；即使在2012年3月1日正式实施的彩票管理条例实施细则2和“关于贯彻落实彩票管理条例实施细则的通知”对有关彩票发行、资金分配使用、财务管理公开和信息批露、中奖规则、从业人员资格要求等具体于问题也不甚明确。不可否认的是它们与生俱来的立法
9、层次低，内容不完备、落地性不强、适应效力弱等硬伤，已经不能适应发展需要。即便是最新的已经正式实施的彩票管理条例实施细则中也仅仅出现“配合公安机关和工商行政管理机关依法查处和责令改正、建议给于相应的处分”等条文3。形成了目前对违反者的处理目前仅能停留在部门规章上，对违法者的人身自由不能限制，个人财产不能没收，对私自发行彩票的行为缺少量刑适用的法条。尽管彩票管理条例第5、38、39、42、43、44条例中也有“县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序”等规定，但是，这些规定中缺乏彩票业犯罪的处理法则，这无疑增加了处理彩票违法犯罪
10、的难度，因此，彩票管理部门对彩票发行过程中出现各种违规行为常常是一罚了事，即使进入了司法程序，也因为相应法律制度的欠缺而显得无可奈何。涉及的案件诉诸法律后，各地人民法院由于立法缺失不予受理而导致司法尴尬的局面也多有出现。即使有个别案件得以进入审判程序,但也因案件特殊或无具体法律条款相适应，而又具体特殊典型性，经过多次审判，反复论证，耗时费力，司法程序也被无限期拉长，如中华人民共和国最高人民法院公报的“安徽省福利彩票发行中心与北京德法利科技发展有限责任公司营销协议纠纷案”。4 中华人民共和国宪法第八十九条规定的国务院的职权，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制订行政法规，发布决定和命令”
11、。而中华人民共和国立法更是对立法权限做出了具体的规定，第七条、第八条、第五十六条都明确规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”；“犯罪和刑罚，只能制定法律”；“国务院可以根据宪法和法律，制定行政法规。以上条文都已明确法律的制定权在全国人民代表大会，而国务院只能制定类似彩票管理条例的“行政法规”。而“犯罪和刑罚，只能适用于法律”，已经施行的彩票管理条例也没有界定什么是彩票相关的犯罪，同样，彩票管理条例实施细则也就不具备这种界定犯罪的效力。而类似于西安宝马事件和深圳彩世塔案等由彩票事件引发的彩票犯罪，就更无从界定了。 2. 2. 2角色定位不清、市场经营不明 自2000年
12、，彩票管理工作由中国人民银行移交至财政部，并由财政部的一个司室（现为综合司）负责制定有关彩票管理的法规、政策；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策等。但从上文来看，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由国家民政部与体育总局具体制定和实施。彩票管理条例实施细则规定由“财政部负责制定彩票监督管理制度和政策工作”，但接下来又规定，“民政部、国家体育总局按照各自的职责分别负责全国福利彩票、体育彩票的发展规划和管理制度工作”。此外，彩票管理条例实施细则中关于财政部门的具体职责还有：“监督管理全国彩票市场以及彩票的发行和销售活动，监督彩票资金的解缴和使用”；“审批彩票品种的开设、停止和有关审批事
13、项的变更”等。由此，不难看出，众所诟病的多头管理体制仍未打破，而且主管和监管的主题也未有清晰界定。2. 2. 3彩种单一、竞争力弱 在国外，由于有多个项目的彩票发行，彩票的种类繁多。我国自正式统一发行彩票以来，到 2011年底，已累计发行了6000多亿元，共获得彩票公益金2200多亿元，特别是2011年全国共发行彩票2200多亿元，基本全部是由即开型彩票、电脑型彩票和视频高频型彩票销售获得的，其中电脑型彩票主要是乐透型和排列型，而累计发行的6000亿元彩票收入中其他类型彩票所占比率更小，与此相反，每当足球世界杯、奥运会、欧洲杯等大赛期间，地下赌球资金达到了一个另人咋舌的地步。 目前，福利彩票和
14、体育彩票虽然叫法不同，但从彩票的基本玩法和游戏规则、销售方式与购买对象看，实际上都属于相同的彩票类型。除了“北京单场”、“新竞彩”是由体育彩票发行管理中心一家发行外，其余即开型、传统型、乐透型、视频型和数字型彩票均由 2 家机构同时发行，例如福利彩票有双色球、3D、七乐彩、刮刮乐，而体育彩票则有几乎完全相同的游戏玩法大乐透、排列3、七星彩、顶呱刮。两大发行机构的销售网点相伴设立；不同类型的彩票规定相同的返奖比率（此彩票类型不是通常说的一个具体的彩票产品，而是根据彩票的游戏规则和开奖方式等方面的基本特点划分的7种基本类型: 传统型、即开型、乐透型、基诺型、视频型、数字型和竞猜型5）。以上因素导致
15、我国各地两个彩票机构恶性竞争的同质化和白热化程度加剧。但是，威廉希尔、立博国际、SNAI、Eurobet、Oddset、Interwetten等多家国外博彩公司则将自身实力、情报刺探等多方面分析结果通过及时变化比赛赔率、盘口和更多类型的彩票玩法以来满足各种类型的消费者和彩民。 2. 2. 4非法彩票泛滥, 扰乱国彩运营 新中国成立以后，我国彩票业正式起步于1987年，且国家在彩票法制轨道上走的是先发展后规范的道路，这种滞后性为私人彩票、非法彩票、彩票市场中非法手段和行为的滋生提供了极大可能。香港、澳门、海南、广东的六合彩、赌马、赌球(世界杯和欧锦赛也是足球赌博的重要赛事)，各种类型的其他私彩都
16、对内地正常的彩票市场产生了巨大冲击，私彩的返奖率高、方式多样、犯罪取证难、认定难、打击力度弱等原因,造成了非法彩票的蔓延与猖獗。北京大学彩票研究所有专家统计：我国一年因赌球流失国外的资金高达3000多亿元。2. 2. 5公益金分配不明确长期以来，因为彩票发行、销售规则的制定权和实施权，仍然掌握在民政部和国家体育总局手中，即在市场经济中即是经营者又是规则制定者，所以，在彩票公益金的分配上，财政部需要会同民政部和体育总局共同商定，而目前福利彩票和体育彩票两大系统年销售总额差别高达几百亿，必然会导致公益金的分配很难合理。更何况福利彩票经营主旨是作为综合救助彩票；体育彩票则不，由此在公益金分配上引发了
17、一系列的问题往往是非良性的。在彩票管理条例实施细则中，仅对彩票公益金的分配作了规定：“财政部应当每年向社会公告上年度全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况。省级财政部门应当每年向社会公告上年度本行政区域彩票公益金的筹集、分配和使用情况。”并没有明确公益金的使用效果问题和去向问题，也没有明确第三方的参与。3彩票法律规制的方式3. 1建构彩票相关的立法体系 目前，我国彩票发展总体迅猛，但是由于立法的严重滞后，因而诸如私彩之类的事情屡禁不止，因此，我国彩票业要继续向前发展，就当借鉴发达国家的先进立法经验，研制与市场经济相适应的统一的彩票法，并界定彩票发行、管理和销售的主体资格和职责、权力、义务，明确纠
18、纷解决方式办法等；还有必要在彩票法中规定社会监督的介入；进一步完善彩票法律纠纷裁决体系、技术规范、自己使用等等。只是让彩票行业真正变成有法可依，依法治市的合理化法制状态，真正解决彩票市场的内在问题。3. 2成立独立的彩监会 基于以上多项不利于我国彩票业发展的因素，成立独立的彩票监管委员会非常有必要。彩票监管委员会可以隶属于财政部，也可以独立设立，由政府部门、学术机构、公众代表和彩界人士组成，代表国家实施对彩票业的规划和管理，通过研制能切实有效地对彩票发行、资金分配和使用的额度全程进行有效监管法规政策，提交国务院审批，改变目前监管薄弱的现状。而在彩票开奖方式和程序上，公众和媒体都在呼吁借鉴先进国
19、家经验，逐步推行由独立的第三方机构进行开奖。3. 3开拓新渠道 如今的彩票行业，从引进美国SG公司运营体育彩票即开票到视频高频彩票的诞生，再到最近几年火热的电话销售、互联网销售、电视销售等新的销售模式，每一次新渠道的产生都带来了市场规模的疯狂扩张。有数据统计，2010年，仅天津市就通过电话、手机和网络销售体育彩票6亿多元；2011年，内蒙古自治区也通过电话、手机和网络销售福利彩票近2亿元。 随着经济发展和城市建设加速，彩票销售站点的门面租金、人工工资等增加幅度较大，新的低成本销售渠道的开发更显得重要。 参考文献1 国务院法制办.彩票管理条例( 征求意见稿). 2008年03月12日 . 中国政
20、府网. .2中国人民共和国国务院.财政部、民政部、国家体育总局第67号令.中国政府网.2012年2月1日.http:/. 3中国财政部.财综20126号.2012年2月1日。第4条、第62条。4最高人民法院. 安徽省福利彩票发行中心与北京德法利科技发展有限责任公司营销协议纠纷案.中华人民共和国最高人民法院公报.2009版第9期第25页5中国财政部. 财综20126号.彩票管理条例实施细则第11条.2012年2月1日.http:/. 6 PriceDI.NovakES. The T ax Incidence of Three T exas L otteryGames. Reg ressivity9