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1、县是地方基本行政单位，万户以上的大县设县令，其秩六百石至千石，不满万户设县长。其秩三百石至五百石。县以下还设有基层组织：乡、亭、里、什、伍。乡设有秩（或啬夫）、三老、游徼。啬夫听诉讼、收赋税，大乡置有秩，小乡置啬夫，是一乡的主管官吏；三老掌教化；游徼管治安，“握徼循禁司奸盗”。亭有亭长，“求捕盗贼，承望都尉”。里有里魁，什有什长，伍有伍长，“以相检察，民有善事恶事，以告监官”。土官制度和改土归流土官和改土归流是明清两代对云、贵、川、桂等地区少数民族的管理和改革制度，这种制度与边疆地区的管理制度有很大的区别。明清的土官大致可以分为两个系统：一是由军事部门管辖的，如宣抚使司、宣慰使司、安抚使司、招
2、讨使司、长官使司等。这些使司的长官又称为“土司”，其下设同知、副使、俭事等官，均由该民族的各级头人世袭其职，其任免袭替由兵部武选司负责，政务归各省军事部门统率。这类使司多设在边远地区或被军事征服不久的地区，土司们拥有一定数额的土司兵，协助省军事部门维护该地区的社会秩序。二是由行政部门管辖的，即所谓的土府（军民府）、土州、土县等，其主要长官也称土知府、土知州、土知县。这些土官衙门的编组略如内地府州，但比较简略。其长官和佐贰官均由该民族的大小头人世袭，任免世袭事务由吏部验封司负责，政务由各省布政使司负责。这类土府州多设在内地各省的民族地区。土官衙门的设置，是明清王朝的军事镇压和怀柔政策的结合。王朝
3、把各级土官衙门编组进地方行政序列之中，但保持其特殊的治理方式。在实际运作中，只要土官不危害朝廷的利益，朝廷一般不干涉其内部事务，故一些土官土司在其属地横征暴敛，恣作威福，朝廷往往采取旁观纵容的态度，不但不绳之以法，而且还勾结土司土官对各族人民进行盘剥奴役，以谋取他们的贡纳。各土司土官在其境内放任自为，为争夺土地和财物，经常发生武装冲突，对王朝也常常是叛服不定，不但破坏王朝的统一，而且给当地人民的生活和生产造成损害。当爆发背叛时，王朝便往往采取极端政策，实施血腥镇压。明清两代曾多次对这些土司实行征剿，并在部分地区推行改土归流的政策。这说明王朝与担任各级土司和土官的头人们之间，既有相互利用勾结的一
4、面，又有矛盾冲突和相互排斥的一面，而在土司土官之间，也常常有利害冲突。改土归流，就是废除土司制度，改行与内地府州县相同的行政管理制度，官员改为朝廷任免选拔流官充任而废除世袭。第一次改土归流是在明永乐十二年（1414年），明军在平定思州、思南两宣慰使司的叛乱之后，下诏废除土司，改设贵州布政使司，分两宣慰司地为八府。此后，还曾经在局部地区推行过改土归流，但是规模不大。清代雍正时，在云南、贵州、广西一带进行大规模的改土归流，收缴土司印信，改设府州县，实行同内地一样的制度，加强了对这些地区的少数民族的统治。改土归流政策虽然有利于这些地区与内地的经济文化的交流和发展，但文武将吏在执行此一政策时，往往滥杀
5、无辜，焚毁村寨，引起了少数民族的不满和反抗。因此，部分地区，尤其是苗疆和四川大小金川地区的改土归流，都是经过残酷的军事镇压才得以实现的。中国政治制度史 韦庆远 柏桦 中国人民大学出版社 书号：D69023土司制度兴起于元朝，是中央政府在少数民族政策上的一大变化。从秦汉以至唐宋时代，在少数民族地区所实行的基本上是羁縻政策，同时在条件许可的情况下又使用武力变羁縻地区为正式的州郡县。羁縻政策的实质是间接统治，亦即中央政府不在少数民族地区设置正式行政区划，而委托民族首领自行治理，这种情况在六朝已很普遍。隋书食货志说：“岭外酋帅，因生翡翠明珠犀象之饶，雄于乡曲者，朝廷多因而署之，以收其利。历宋、齐、梁、
6、陈，皆因而不改。”另外，也有少数情况是利用在民族地区平乱有功的汉人将士来管辖赐地。土司制度则比羁縻政策进了一层，变间接统治为直接统治，当然这一制度与汉族地区实行的郡县制还有很大区别，但已经是朝着正式行政制度的方向迈进了一大步，经过再进一步的改土归流，土司制度就转变为正式的郡县制了。一、元代土司元代由中央指派蒙古官员达鲁花赤进驻各级地方政府，以便实现少数族蒙古族对多数族汉族的牢固统治。同样在西南其他少数民族地区，也有达鲁花赤与土官实行共治。尤其是蒙古军队在征服淮汉以南地区之前，早就先革囊渡江，取得云南，因此由达鲁花赤参治的土官组织还产生在元代南方各级地方政府之前。至元十一年，云南行省平章政事赛典
7、赤就以当地土酋信苴日为大理总管，在西南地区建立第一个土官总管府。元代的土官制度比较复杂。本来在行省制度中，有宣慰司的设置，作为行省的派出机构，管理远离省会的地区的郡县，有如一个分省。元史百官志言其职权为：“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。”设在少数民族地区的宣慰司，其下则有宣抚司、安抚司、招讨司等机构，这三司级别相等，都是正三品，只是所配备官员数目依次递减。后世所谓“土司”当是因为宣抚、安抚、招抚等三司所管为少数民族土著，下属有土路、府、州、县的原因，而且此三司的官员可“参用其土人为之”。当然，设在少数民族地区的宣慰司也是土司的一种，但因在正式郡县制地区也有宣
8、慰司的机构，故宣慰司并非土司，而宣抚等三司则是名副其实的土司。元代土官可以达到很高的职位。如上文提到的信苴日在至元十八年时就做到大理威楚金齿等处宣慰使、都元帅的高位。至于任职宣抚使、安抚使、长官、总管、土知府、知州、知县者更是历历可数。二、明代土司明代继承了元代的土司制度，而更加完善。虽然中原王朝已经改姓易代，但土官却继续存在下来。“洪武初，西南夷来归者，即用原官授之”，并“以劳绩之多寡，分尊卑之等差。”（明史土司传）同时，又按照少数民族聚居地的大小来设置土司衙门，即所谓“因其疆域，参唐制，分析其种落”。【张萱：田园见闻录卷七九土官】为了加强对土司的控制，洪武末年起就将土司分为武职土司与文职土
9、司两个系统，而又以武职土司为主，上系于各省都指挥使司，再达于兵部；以文职土司为辅，属于各省布司、长官司与蛮夷长官司，其中宣慰司在明代专为土著地区而设，不设于内地正式郡县之上，与元代有别；文职土司即军民府、土州、土县。但在明代中期以后，文职土司地位上升，可以下辖武职土司。如永昌军民府就下辖安抚司四、长官司三。虽然中央政府授官以文武职分，但土官实际上并未按文武分职行事。除了文武两类土司以外，明代还有元代所无的卫所土司，因为明代新创“都（指挥使）司卫（指挥使司）（千户）所”的军事系统，在边境和内地都有不设郡县只设卫所的情况，而这些地区有时又是少数民族聚居区，于是设在这些地方的卫所，似乎也可俗称其为土
10、卫、土所，虽然实际上不这么称呼。这些卫所的官员也“参用土人”，任为土指挥使、土千户等。武职土司衙门的首长及佐贰官员由土著首领担任，品级较低的流官则主理经历司，掌握该土司地区的户口田粮赋役和军备状况。而在文职的土司衙门中，则不但经历由流官担任，即佐贰官员亦以流官为主。各省都司与布司就依靠这些流官来牢牢控制土司。据明史百官志，明代设宣慰司的11，招讨司1，宣抚司10，安抚司19，长官司173。明代的武职土司名目与元代土司基本相同，但土司官员的品级却降了二到五级不等：元宣慰使从二品，明从三品；元宣抚使、安抚使和招讨使都是正三品，明宣抚使从四品，安抚使和招讨使则降至从五品，这显然是加强中央权威的措施。
11、三、清代土司清代土司制度基本上延续了明代的旧制。所有土司机构大体都设置于顺治、康熙、雍正三朝。土司土官也大致从明代沿袭下来。顺治十五年诏“各处土司凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准于照旧袭封”（清世祖实录卷一二三）。同时在清代也有新的民族首领归附，产生新的土司，如康熙三十九年，贝和诺上疏曰：“打箭炉、木鸦等处番民一万九千余户归顺，请增设安抚使五、副使五、土百户四十五，以专管辖”（清史稿贝和诺传）。雍正十年，在青海玉树地区进行户口清查，划定地界，将一百多个大小部落头人，分别委任为土千户、土百户、百长。除由前明归降仍袭旧职的各级土官千家左右外，又新增设了约700家小土司。虽然土司职位是世
12、袭罔替的，但从元代到清代，承袭的办法却渐渐严格与规范化，体现了中央政府对土司的控制逐步严密。元代土官的承袭要经朝廷批准否则要兴师问罪。如至元十七年，土官“亦奚不薛病，遣其从子入觐。帝曰：亦奚不薛不禀命，辄以职授其从子，无人臣之礼。宣令亦奚不薛出，乃还军。”（元史世祖纪）至于承袭的对象则依其故俗，不加苛求。如延祐六年（1319年）“中书省省臣言：云南土官病故，子侄兄弟袭之，无则妻承夫职。远方蛮夷，顽犷难制，必任土人，可以集事。今或阙员，宜从本俗，权职以行。制曰可。”（元史仁宗纪）至明代，对土司的承袭则有详细的规定。首先是承袭人必须“赴阙受职”。明史土司传序载：“袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受
13、职。”这个规定是宋代赴州受命的进一步发展。不过这一规定只在中小土司中执行，大土司则未认真从命。其次是承袭人范围明确，其承袭人袭替的顺序依次是：父死子继，兄终弟及，叔侄相立（叔继侄职），族属袭替，妻妾继袭，女媳继职，子死母继。第三是有具体的承袭办法。为了防止假冒作弊，必须要有人证物证，即“取具宗支图本，并官吏人等结状，呈部具奏”（明会典卷六）。而且要求预定承袭人及承袭次序，以免日后纷扰不清。同时还规定承袭禁例，造反变乱者自然不许承袭，即嫁娶超出本省或结交外夷者，其子孙亦不准承袭。清代都承袭的规定更加严密，不但规定承袭须按宗支嫡庶次序，而且规定了承袭人的具体年龄，“土官子弟，年至十五，方准承袭”（
14、大清会典事例卷五八九）。承袭手续复杂：承袭人须将顶辈宗图、亲供、地方官并临封土司甘结（临近土司的证明书），以及原领号纸（原任命书），详报督抚，由督抚具题请袭。由土司承袭制度的逐渐规范化，可以看出集权措施的逐渐加强。四、改土归流土司制度的建立本就是一种权宜之计，是中央政府尚无能力采用郡县制直接统治少数民族地区的暂时措施。土司统治比较起郡县制来，自然是一种落后的社会形态，一般而言，在土司治下的人民都处于奴隶和农奴地位。土司的暴虐统治、经济压榨，土司之间纷争仇杀，土司统治下生产方式与生活方式的极其落后，都显然应该加以改变。而且从实质上说来，土司统治是一种半割据状态，与中央集权制是水火不容的。因此在条
15、件具备的情况下，就必然要采取各种策略与办法，将土司制度逐渐改造成正式的郡县制，这就是改土归流。明代中叶，社会已经长期稳定，中央政府有一定的经济实力和军事力量，于是开始实行改土归流的工作。但改土归流直接侵犯了土著首领的利益，必然要招致土司们的激烈反抗。在镇压力量不足时，有时改土归流的行动要受到挫折。于是在明末又辅行“众建诸蛮”的另一政策。众建诸蛮即汉代众建诸侯的陈规，将土司领域划小，以削弱其反抗力量。如对势力较大，而又经常挑起事端的广西田州、思恩两土府，明政府在派兵镇压后，就将该两府的辖境划为许多小片，设立许多小土司，分而治之。经过明中期以后的这些措施，土司势力在很大程度上被削弱了。清代继续了明
16、代的改土归流行动。清初在清军进入西南地区以后，改土归流随即展开。如顺治十六年（1659年），云南元江土知府那嵩反抗清兵，被吴三桂镇压，该府土官即被改为流官。大规模的改土归流是从雍正四年开始的。当年，清政府委派鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，负责改土归流事宜。五年后，基本完成了这三省的改流任务。乾隆元年平定四川大、小金川土司叛乱后，设置美诺厅（后改为懋功厅）、阿尔古厅，四川西北部土司也基本完成了改流的过程。这里说基本完成，意思指适宜改流者已经全部改流而已，并非所有土司毫无例外的全部撤废。如在云南省，就以澜沧江为界，改流只在江内进行，江外仍保留土司制度，这是因为江外改流的条件尚不成熟。对于甘肃境
17、内的土司则终清之一代从未改流，原因是这些土司“有捍卫之劳，无悖叛之事”（清史稿土司传），绝不类蜀、黔诸土司桀骜难驯也”。【清朝文献通考职官直省土官，万有文库本，商务印书馆】到了民国时期，改土归流仍在继续，但速度很慢，至民国24年，尚有土司186家，其中云南最多，有113家，四川次之，有69家，甘肃尚余4家。【民国二十五年申报年鉴】土司制度的彻底废除则最迟到了中华人民共和国成立后的1956年。中国地方行政制度史 周振鹤 上海人民出版 D69026清代改土归流的结果，加强了清朝政府对西南各少数民族的统治。改土归流以后，清朝统治者对这些少数民族，必然实行民族压迫和阶级压迫的政策，把封建的政治压迫和经
18、济剥削强加在各少数民族人民的身上。但是改土归流的结果，减少了土司们为争权夺利、煽动民族对立情绪而发动战争的机会。在一定程度上，瓦解了少数民族中的奴隶制、农奴制等落后的生产关系。加强了各族人民之间经济和文化的交流。这些，都有利于各少数民族人民生产、生活状况的改善，也有利于中国这样一个多民族国家的巩固和发展。所以，在中华民族的发展史上，改土归流的积极作用是应该肯定的。中国地方行政制度史 程幸超 四川人民出版社 D69101一、对西南少数民族地区的管理在西南少数民族地区，明沿前朝实行的土司制度，把原来元朝时的官位授予归附者。土司衔号有宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司、长官司。军民府、土州、土县设官同府
19、州县。文职由吏部管辖，武职隶属于兵部。土司品级为从三品至从七品，共九级，均无俸禄。主要职责是“附辑诸蛮，谨守疆土，修职贡，供征调”。【明史卷76职官志五】其袭替一般均按照习俗，但要经吏部审核、登记，然后授予，“所谓袭替必奉朝命，虽在万里之外，皆赴阙受职”。【明史卷310土司传】由于土司系屡朝世袭，割据性很强，经常互相争战或反叛明朝，故明政府每平定一处，即裁撤该处土司，改置流官，如永乐十一年（1413年），思南宣慰使、思州宣抚使互相仇杀，明政府以武力将之平定后，将其地方改设郡县，并设贵州布政使司总领之。随着明政府对边区统治力量的加强，“改土归流”已成了发展趋势。但这种历史进程缓慢，占主导地位的仍
20、是土流参用，如云南地区正印为流官，助贰亦必用土司；贵州在府以下一般亦参用土官。在建立土司制度的同时，西南少数民族地区亦实行卫所制和屯田制。卫所是明政府地方军的一部分，兼管当地汉人的民政。屯田分军屯和民屯，明政府把这一地区屯田作为加强对少数民族统治的政策，所谓“屯田以守要害，以驭夷狄之长策”。【明太祖实录卷50】二、清代土司地区土司制度是利用原部落的统治基础，任命其头领为朝廷官员，并可世代承袭，世守土地、人户，即所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的统治方式。土司制度相传始于元，盛于明。清军进驻西南等省，承认和维护了此种做法。但土司制度毕竟具有浓厚的割据性，不利于朝廷政令的贯彻，同时随着各民族
21、经济文化交流的日趋紧密，因土司各自为政所造成的有形无形的阻碍也愈加明显了。所以从明代开始，已出现朝廷废除土司，改为州县以实行流官统治的做法。到了清代，特别是雍正年间，在今滇、黔、桂、湘、鄂、川等省，更大规模地开展改土归流活动。到乾隆时候止，很大一部分土司被废，改为流官。尽管如此，还有相当多的土司被保留了下来。他们大体分布于云南、贵州、四川、广西、甘肃、青海、西藏等省区。清代土司的职衔仍分为文武两种，文职隶属于吏部，武职隶属于兵部，西北一些土司则隶属理藩院，当然也归所在的督抚、将军、大臣管理监督。在具体职衔、等第和承袭规则方面，清代比明代更加严密细致。文职自土知府、土知州、土知县直到土知事、土吏
22、目，均比照流官进行设置。品衔最高的是土知府，从四品。其他，土知州从五品，土知县正七品，与流官相同。在此以下，还有土典吏、土巡检和土驿丞。武职最高的是指挥使（正三品），下面有宣慰使（从三品）、宣抚使（从四品）、安抚使（从五品）、招讨使（从五品）、长官司长官（正六品）、副长官、指挥同知、指挥俭事、指挥副使。又有土千户、土百户、土游击、土都目、土守备、土千总、土把总等职。无专门品衔的有土舍、土目。土司的承袭方法是按照嫡庶近亲的顺序严格排列，不得任意逾越，并需上报有关部院稽核批准。土司按规定必须缴纳贡赋，遇到战事时亦有征发，但数额和范围，比起明代大大地缩小了。为了防备土司的跋扈闹独立，清政府还常常采取
23、土流并治、分封众建、严禁土司私越境外等方式加以限制，甚至不惜动用武力强迫其改土归流。清代的土司，除了少数曾发生反抗朝廷的叛乱外，绝大部分都因势利削弱，无法与中央相抗衡了。中国政治制度史白钢 D69070-2“改土归流”就是废除西南各少数民族聚居地区的土司制度，改由政府任命官员去进行统治，采用和汉族地区一样的地方行政制度。“土司”由少数民族中的首领人物担任，是世袭的。他们接受了皇帝封赐的官爵名号，成了割据一方的土皇帝。土司向皇帝交纳一定数量的贡礼，而向土民榨取大量的财物。土司向土民一年四次派款，三年一次大派款，横征暴敛不停止。有的地区，土司的儿子如果要娶媳妇，在这个土司管辖之下的所以土民，三年之
24、内都不得结婚。土民有“罪”被杀，其家属还要交纳几十两银子的“垫刀费”。除了土司，还有土官。土官是按照汉朝地区的制度，由中央政府委派少数民族的首领人物担任的土知府、土知州、土知县等官员。这些土官和土司一样，只是名称不同而已。土司、土官之下，还有土目。土目是土民之中的头目，是土司、土官的帮凶。土目对土民的压榨，是更为直接的。土司、土官、土目，都是对当地人民进行野蛮统治的统治者。他们的行为，既阻碍了少数民族地区的社会生产发展，也不符合国家统一的需要。在这种情况下，很有必要废除土司制度（包括土官），改为与汉族地区相同的地方行政制度，由非世袭的官员来治理其地。非世袭的官员是可以随时撤换变动的，和流动着的
25、水一样，不同于世袭的土司，称为“流官”。由土司制度改为流官，就叫做“改土归流”。土司、土官多半开始于元朝时候，明朝中叶以后开始有改为流官的，而大规模地推行改土归流政策，则是清代雍正、乾隆年间的事。因为自明朝末年以来，汉族人民大量进入西南少数民族地区，与当地少数民族共同进行生产斗争和阶级斗争，从而形成了一股冲击土司制度的洪流，使土司制度出现急剧没落的趋势。这样改土归流的条件就成熟了。清代的改土归流，最初是云贵总督鄂尔泰倡议的。他向雍正帝建议说：“云贵大患，无如苗蛮，欲安民必先制夷，欲制夷必改流。”雍正帝批准了他的建议，于雍正五年（公元1727年）任命他总督云南、贵州、广西三省，办理西南地区改土归流的事务。中国地方行政制度史程幸超 D69101