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1、苏州大学 硕士学位论文 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解 姓名：程军 申请学位级别：硕士 专业：档案学 指导教师：周毅 20080401 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解 中文提要 中文提要 突发公共事件始终伴随着人类文明的发展，从早期的自然灾害到近代工业革 命的技术事故、环境灾害，可以说突发公共事件是人类文明进步的影子；当今， 随着全球化浪潮的不断深入，信息作用越来越重要，信息共享对于突发公共事件 的预防、应对以及恢复起着十分重要作用。更重要的是，一旦出现危机，信息共 享可以保证政府做出及时和准确的决策， 力。本文从突发公共事件基本概念着手， 协调应对危机的行动，提高政府应急能 通过综合
2、运用行政管理学、信息学等基 本理论，分析了突发公共事件管理过程中信息共享瓶颈，并提出了突发公共事件 信息共享瓶颈解决方案的具体内容和措施，以为突发公共事件管理能力提高提供 参考。 全文共四章，第一章对突发公共事件信息共享相关问题进行了界定：第二章 重点分析了突发公共事件信息共享瓶颈表现及原因；第三章具体阐述了突发公共 事件信息共享瓶颈的解决方案；第四章对突发公共事件信息共享发展趋势作了一 些展望。 关键词：突发公共事件信息共享瓶颈 作者：程军 指导教师：周毅张建华 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解英文提要 B o t t l e n e c k a n a l y s i so fi n f
3、 o 衄a t i o ns h a r i n gb a s e do n p u b l i ca c c i d e n ta n d t h e 打s 0 1 u t i o n s A b s t r a c t P u b U ca c c i d e n ta l W a y sa C c o m p a I l i e db ym ed e V e l o p m e n to fh u m a nc i v i l i z a t i o n N 删d i s a s t e r s 自o me a r l yt 0m o d e mi n d u s t r i a lr
4、e V o l u d o n st e c h n o l o g i c a la c c i d e n t s 、 e n V 拍n m e n t a ld i s a S t e 】r s ，I tc a I lb es a i dt 1 1 a tt 1 1 ep u b l i ca c C i d e n ti st h eS h a d o wo f 廿1 e p r o g r e s s o fh u m 观 c i V n i z a t i o n ；T o d a y w i mt h ec o n t i n u o u s d e e p e n i n go
5、 fn l e g l o b a u z 撕0 n 缸- e n d ，i n f 嘶m a t i o nh a V e 觚i I l c r e a s i n g l yi I 印o r t 加tm l e ，i n f b m 埘o n s h 撕n gp l a y saV e r y 蛔【p 矾a n tr o l ef o rt 1 1 ep u b l i ca c c i d e n tp r e V e n t i o n 、 r e s p o n s e 锄d r c s t o r a t i o n w h a ti sm o r ei 1 p o r t 锄ti
6、 st l l a to n c eac r i s i s ，锄di 耐0 m l a t i o ns h a r i n gt 0 e n s u r e廿l a t廿l e g o V 锄m n tc 孤 m a k et i m e l y锄da c c l l r a t c d e c i s i o n m 出l l g ， c o o r d i n a t i o no fr e s p o n s et 0t h ec r i s i sa c t i o nt 0 i I n p r 0 V em ee m e r g e n c yr e s p o n s e c
7、印a b i l i t i e s h lt h j sp 印e r ，t l l eb a s i cc o n c e p to fp u b l i ca c c i d e n ti n i t i a t e db yt l l ei n t e 伊砷e d u s eo fa d n l j 嘶s 舰石o n ，i l l f o m l a t i o ns c i e n c e 蛆do m e rb a s i cm e 0 觚a l y s i s i n gt h e m f o r I r 瞰i o n - s h a r i n gb o t t l e n e c
8、 k si I lp u b l i ca c c i d e n tm a n a g e m e n tp r o c e s sa n dm a k i n ga b o m e n e c ks o l u t i o n sf ：0 rp u b l i ca c c i d e n ti I l f o r 删l t i o ns h a r i n ga I l dt t l es p e c i f i cc o n t e 毗o f n l e a s u r e st 0e I l l l a n c et h ep u b l i ca c c i d e n tm a
9、l l a g e m e n tc a p a b i l i t i e s B yat o t a lo ff b l l rc _ h a p t e r s ，C h a p t e rIg i v e sa n0 v e n ，i e wo fm ec o n c 印tr e l a t c dt 0 m ei 0 r m a l i o ns h a r i n go fp u b l i ca C c i d e n t ，s c c o n dc h a p 白c ro ft 1 1 ep u b l i ca c c i d e n tf o c u s o nt 1 1
10、ep 叫渤c e 勰dr e 缎o n sf o r t h ej n f o m a t i o n s h 撕n gb o 旺1 e c 埏C h a p t e f 0 f t l l es p e c i f i cb o m e n e c ks o l u t i o n sf ；D r _ i I l f b 咖撕o ns h a r i I l go fp u b l i ca C c i d e m ；F i n a l l y ，I d i ds o r n et 1 1 e0 u n o o ko ni I l f o r m a t i o ns h a r i n g
11、 缸e n d so fm e p u b l i ca c c i d e n t K e yw o r d s ：P I l b l i ca c c i d e n ti J l f 0 m K n j o ns h 莉n gb o m e n e c k W r i t t e n b y ：c h e n gj u n S u p e r V i s e db y ：z h o uy i 2 h a n gj i a n h u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中
12、已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：垄垡日期：鱼生兰 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部
13、或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：整垦日期：坐 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解 引言 引言 一、国内外突发公共事件相关领域研究动态 ( 一) 国外对突发公共事件的研究 1 、奠基阶段 美国等西方发达国家政府在第二次世界大战后开始重视突发公共事件的危机 管理方面研究，最初西方对突发公共事件的危机管理研究主要是在国家安全和国 际关系等政治领域，包括政治冲突、战争、政权更迭等。同时，此时期也比较重 视与灾害有关的一些专业技术领域研究，如对洪水、地震、火灾等各类灾害的预 防和紧急救援等。2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代早期，美国的地震、飓风等自然灾害
14、频 繁发生，为了应对这一系列突发灾害，美国成立了联邦灾害救助管理局，同时也 开始重视从公共管理方面对突发事件进行研究，较具代表性的是C F 。赫尔曼于1 9 7 2 年编辑出版的论文集国际危机：行为研究视角。另外，此时期政治学等领域 一些研究也与突发事件的危机管理有关。 1 9 7 9 年美国通过对联邦各个与突发事件紧急应对有关政府结构的整合，成立 了联邦事务管理局，全面负责突发事件的预防及应对，政府对突发公共事件管理 得到加强，对公共危机管理的研究也给予了更大支持，许多大学开设了危机管理 专业，开展学历教育和培训。一些研究机构和协会还开展了危机管理专业人员资 格认证，这些工作都有力地促进了公
15、共危机管理研究，可以说2 0 世纪6 0 年代到8 0 年代是西方开展危机管理研究的奠基阶段。其中，s t I e V e nF i n k 、U 订e lR o s e n m a l 等 是公共危机管理研究方面主要代表人物。 2 、迅速发展阶段 2 0 世纪8 0 年代初期，国外已经开始重视对恐怖主义威胁的研究，如理查德沙 尔慈等学者于1 9 8 0 年编辑出版了研究文集应对恐怖主义威胁：安全与危机管理， 对核设施可能受到的恐怖袭击等进行了分析。除此之外，还有托马斯盖博对美国 处理化学物品突发事件的互助系统进行了研究；凯瑟琳特尔尼对提高社区应对突 发有毒物质泄露事件的预备水平进行了研究。在
16、8 0 年代对自然灾害类突发事件的 研究中，E L 克兰特利的研究值得关注，克兰特利从社会学角度对各类灾害的紧急 应对进行了深入研究，发表了有关论文一百多篇。在整个2 0 世纪9 0 年代，危机管 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解引言 理发展非常迅速，并且由最初的个案研究开始进行综合理论研究和模式建构，如： 罗伯特希斯在其著作危机管理一书中用一个简单几何图形来描述完整的危机 管理过程，并提出了危机管理的4 R 模型即减少、预备、反应和恢复；芬克在他的 文集C r i s i sM a n a g e m e n t ：P l a I l I l i n gf o rt I l eI I l
17、e v i t a b l e 中提出了四阶段生命周期模 型即征兆期、发作期、延续期和痊愈期；米特罗夫提出了五阶段模型即信号侦查、 探测和预防、控制损害、恢复阶段和学习阶段。 3 、研究领域扩展并向纵深方向发展阶段 2 0 0 1 年美国发生了“9 1 1 ”恐怖袭击事件，学术界加强了针对恐怖主义突发公共 事件应对的研究，出现了很多新的研究成果。如2 0 0 2 年出版的恐怖主义和有害 物质犯罪的特别措施主要研究对有害物质等恐怖袭击的应对，提供应对行动的 训练方法；2 0 0 3 年出版的研究文集最先到达：州及地方对恐怖主义的应对汇 集了有关美国各州及地方应对恐怖袭击预备的论文；2 0 0 4
18、 年出版的研究文集有紧 急救护者压力管理方面的研究，将危机管理归纳为三种原型的危机管理类研究， 对主要针对非政府机构降低灾害风险预备和紧急计划的综合研究，对现代危机情 境中通讯及大众传媒管理的研究等。 ( 二) 国内对突发公共事件的研究 在我国古代思想体系中就已经包含了一些对突发事件的危机管理观念，如孔 子就曾提出：“凡事，预则立，不预则废”，讲的就是事先预备对各类事业成功的重 要性，这其中当然也包括对突发事件的预备；有的学者也指出，我国古代著作周 易中也包含了对突发事件的预测、预警等危机管理思想。虽然中国古代不乏对 突发事件的预备思想，但显然还远没有形成系统的公共危机管理理论。 与西方发达国
19、家相比，我国现代学术界对突发事件进行系统地研究起步比较 晚。主要可以概括为三个阶段： 1 、关注国际政治领域危机管理阶段 我国学术界最早关注的是国际政治领域危机管理，比较早的研究成果出现在 2 0 世纪8 0 年代末期和9 0 年代初期，如1 9 8 9 年出版了由潘光主编的当代国际危机 管理研究，此后陆续出版有关国际政治危机管理的研究论著有朱明权的美国 国家安全政策圆，余起芬编的国际战略论 等，进入2 1 世纪后，特别在2 0 0 l 。潘光主编：当代国际危机管理研究，中国社会科学出版社，1 9 8 9 年版 口朱明权： 美国国家安全政策。天津人民出版社，1 9 9 7 年版 。余起芬编：国
20、际战略论，军事科学出版社，1 9 9 8 年版 2 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解 引言 年美国发生了“9 1 1 ”恐怖袭击事件以后，我国对国际政治类突发事件的危机管理研 究也出现了许多新成果，如北京太平洋国际战略研究所出版了应对危机：美国 国家安全决策机制，有关恐怖主义的研究论文也大量出现，如关于恐怖主义 问题的西方传媒因素研究等 2 、关注国内突发事件阶段 我国学术界对国内突发事件的公共危机管理研究开始于2 0 世纪9 0 年代，一些 有关公共危机管理的论文陆续出现，如1 9 9 4 年魏加宁发表的论文危机与危机管 理是国内较早研究公共危机管理的文献之一，该文对危机管理理论的产生背静
21、、 危机管理的方法原则、危机中的决策机智等进行了论述：1 9 9 7 年，许文惠、张成 福主编出版的危机状态下的政府管理，这是国内比较全面、系统地研究公共 突发事件危机管理的最早著作，还有一部比较早的有关公共危机管理著作是朱德 武编著的危机管理一面对突发事件的抉择固。 3 、日益重视突发公共事件阶段 2 c H D 3 年“非典”疫情的爆发引发了我国学者对突发公共事件研究的重视，陆续出 版了一些研究论著，较有影响的是薛澜、张强、钟开斌著的危机管理：转型期 中国面临的挑战 。同时国内各类学术刊物发表有关突发公共事件的研究论文数 量激增，从中国期刊网上的情况来看，从2 0 0 3 年至今发表论文中
22、关键词包含“突发 事件”字段的论文达5 0 5 篇，关键词中包含“公共危机”词组的论文达1 0 8 篇。 ( 三) 国内外研究主要集中领域 通过对国内外研究突发公共事件的论文进行分析，近些年世界各国对突发公 共事件研究领域主要集中在两个大类： l 、从比较综合、概括的层面对政府公共危机管理进行了研究。如周志田2 0 0 3 年发表在科学对社会的影响上的从s A R S 谈中国危机管理的机制建设，陈 闽红发表在北京科技大学学报上的论文论政府危机管理，陈建华、何志 武发表在江汉论坛上的论中国政府的危机管理等，这些文章注重对突发 公共事件管理全面的介绍和概括。 2 、从各自不同的角度对公共突发事件防
23、范及应对进行了分析。具体而言，主 毋北京太平洋国际战略研究所：应对危机：美国国家安全决策机制，时事出版社，2 0 0 1 年版 。胡联合： 关于恐怖主义闷题的西方传媒因素研究，社会实践战线， 2 0 0 4 ( 6 ) o 魏加宁：危机与危机管理。管理世界，1 9 9 4 ( 6 ) 回许文惠、张成福主编： 危机状态下的政府管理，中国人民大学出版社，1 9 9 7 年版 朱德武编著： 危机管理面对突发事件的抉择，广东经济出版社， 2 0 0 2 年版 。薛澜、张强、钟开斌著：危机管理：转型期中国面临的挑战，清华大学出版社，2 0 0 3 年版 3 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解引言 要有这
24、样几个方面：从社会学角度对突发事件应对的研究，如2 0 0 3 年沙莲香发表 在河北学报第五期上的“非典”临场下社会功能的民间运作特点对突发事件 的一种社会学思考，2 0 0 4 年李强发表在科学中国人第二期上的从社会学 的角度谈谈如何应对突发事件等；从财政制度上对突发事件应急资金保障机制 的研究，如2 c H D 4 年王维舟发表在理论与现代化第二期上的突发事件与公共 财政，2 0 0 3 年丁芸发表在首都经济贸易大学学报上的关于国家财政应对 灾难性突发事件的思考，2 0 0 3 年刘尚希等发表在财政研究上的构建公共 财政应急反应机制等；从专门民间力量在应对突发事件中作用的研究，如2 0 0
25、 3 年邓国胜发表在中国减灾杂志第二期上的“非典”危机与民间资源的动员， 2 0 0 4 年朱国云发表在江海学刊第一期上的特大危机管理中政府防治与民问 援救，陈晓云发表的论危机干预中社会支持网络的作用、石奎发表的危 机管理在非政府组织的作用等：从法律建设方面对突发事件应急机制的研究， 如2 0 0 3 年莫纪宏发表在法学论坛第四期上的中国紧急状态法的立法状况及 特征，2 0 0 4 年钱宁峰发表在学海第三期上的现行法秩序下紧急状态法制 的检讨，类似的论文还有党忠民在2 0 0 4 年发表的非典与法制关于制定紧急 状态法的思考，张富强在2 0 0 4 年发表的 ：非典突发事件与公共卫生应急法律体
26、 系的构建和完善等：从政府组织机构角度对突发事件应急机制的研究，如2 0 0 4 年向良云等发表在理论与改革第二期上的危机管理中的政府组织结构创新， 张娟、苏敏发表在湘南学院学报2 0 0 4 年第三期上的公共危机一管理与政府 组织结构解析s A R S 危机管理中的政府组织结构等；从心理学角度对危机应 对的研究，如2 0 0 3 年发表在北京社会科学第四期上的危机突发事件的社会 心理预警研究，2 0 0 4 年孙兆刚发表在石油大学学报第四期上的社会危机 管理中的心理契约等；从公共关系角度对突发事件危机管理的研究，如2 0 0 4 年 黄训美发表在中国行政管理第五期上的政府危机管理中的公共关系
27、问题研 究，与此类似的还有王国华等发表的新闻媒体在政府危机管理中的作用， 王晓成的公共关系原则与政府危机管理互动性探析等；从决策角度对突发事 件应急机制的研究，如2 0 0 4 年周学武发表的政府危机管理中的决策方式探析 以及政府危机管理中的指挥探析等；还有的学者结合国外对紧急发生的突发 事件个案处置经验，对我国建立突发事件应急机制进行了研究等等。 4 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解引言 二、本课题研究特点 综观国内外各个不同时期突发公共事件研究历程可以发现，突发公共事件研 究是不断的深入，并且是和特定历史条件相呼应，关注某个时代最为主要的突发 公共事件类型，针对当时突发公共事件急需解决的
28、问题进行研究。诸如有从社会 学角度对突发事件应对的研究，有从财政制度上对突发事件应急资金保障机制的 研究，有从公共关系角度对突发事件危机管理的研究，也从决策角度对突发事件 应急机制的研究。但是，从信息共享角度来研究突发公共事件在国内外的研究中 却很鲜见。 进入2 1 世纪之后，随着全球化浪潮不断深入，突发公共事件管理已然成为一 个全世界关注的话题，一国突发公共事件对于其他国家同样有着巨大影响，因此， 在当代研究突发公共事件相关问题更应该站在全球化高度来加以审视；另一方面， 随着当代信息技术的高度发展和广泛应用，人类真正进入了信息时代，在信息时 代，人们大量生产信息，广泛使用信息，信息已渗透到人
29、类社会生活的每一个领 域，更渗透到了突发公共事件管理的方方面面。因此，从信息学的角度来研究突 发公共事件管理不但符合时代特性，更对突发公共事件管理有着不同凡响的积极 因素。 本文就是站在全球化高度来审视突发公共事件的管理问题，以信息共享作为 切入点，探讨了信息时代突发公共事件信息共享瓶颈问题以及对此的解决方案， 并对突发公共事件管理的一些前瞻性问题提出了自己的一些看法。 5 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 第一节突发公共事件信息共享相关概念 一、突发公共事件 ( 一) 突发公共事件概念、分类、特点 突发公共事件是
30、从公共行政管理角度研究危机的专用术语，主要是指突然发 生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害， 危及公共安全的紧急事件。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危 机事件转化的潜质。因此，在一定意义上突发公共事件也叫突发公共危机事件。 本文把突发公共事件与公共危机看作是同一个范畴的概念( 危机按照其影响范围、 程度以及对整体社会价值观的威胁程度分为公共危机与一般危机，一般危机主要 指企业、私人部门层面的危机 ) 。 突发公共事件种类纷繁复杂，认真研究和合理确定突发公共事件分类，对于 明确责任、制定预案、科学组织、整合资源都具有重要意义，突发公共事件的分 类可
31、以有不同维度，如从主体、性质、诱因、范围的角度进行分类。即便是从同 一个角度，也有不同划分办法，如从突发公共事件的诱因，有学者将突发公共事 件分为两类：自然灾害和社会事件。比较常见的是将突发公共事件分为三类：自 然灾害、人为事故以及重大社会事件。对此，目前国际上还没有统一标准，世界 各国的分类都是基于各自的国情，做法不尽相同，并且都在不断变化调整。本文 原则上按照2 0 0 6 年国家突发公共事件总体应急预案划分标准，即根据突发公共事 件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为四类： 一是自然灾害。主要 包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草 原火灾等；二是
32、事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输 事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；三是公共卫生事件。 主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情， 以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件：四是社会安全事件。主要包括恐 怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发公共事件等。 国家突发公共事件总体应急预案 。张小明主编：公共部门危机管理，中国人民大学出版社，2 0 0 6 ( 8 ) 6 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 综观各种突发公共事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严 重、影响广泛的特点，而
33、且相互交织，处置不好会产生连锁反应。在此，文章主 要介绍突发公共事件两个显著特点： 1 、突发性。按照事物发展规律，任何事件形成通常都有一个由量变到质变的 萌生、形成和发展过程，具有可知性的必然趋势，但突发公共事件由量变到质变 过程具有特殊性，这种特殊性集中体现在它的突发性，即事情发生突然，出乎人 们意料，这是这类事件最基本特点。主要包含两层意思：一是突发公共事件爆发 偶然因素更大一些，因为它几乎不具备一般事物发生前的征兆或者是这种征兆不 明显、不容易被人类所察觉；二是突发公共事件要求人们必须在极短时间内做出 分析、判断，很难给予更周全考虑时间。 ： 2 、公共性。危机的内涵包含个体、组织和社
34、会等各种主体，但突发公共事件 则是专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然， 突发公共事件直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速 传播引起公众关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混 乱。突发公共事件公共性有如下几个方面体现：一是事件本身引起公众高度关注： 二是对公共利益产生了较大影响，而这种影响往往是消极负面影响；三是事件本 身与公共权力之间发生了直接或间接联系。o 从哲学角度讲，危机就是矛盾和冲突达到不可调和时的产物。矛盾是物质的 普遍状态，是自然界和人类社会的普遍现象。全部科学发展史不仅证明了矛盾的 普遍性，而且证明了正是矛
35、盾的不断暴露，冲突的不断平息，问题的不断解决， 事物才得以不断地发展，社会才得以不断进步。不管哪一种突发公共事件，其实 质都是事物本身潜在矛盾和问题积聚激化后的表现形式。其实，早在分析社会危 机产生和发展根源时，西方学者就基于人性假设，把社会危机和人性联系起来说 明了突发公共事件是社会固有的常态现象。 二、突发公共事件信息 信息是事物存在方式和运动状态的表现形式。毫无疑问，突发公共事件信息 作为信息的子概念，也同样具有信息一般属性，诸如：客观性、传递性等，同时 它也与政府信息有着密切关系，因此它也兼有政府信息某些特征；本文所指的突 发公共事件信息是指可能导致突发公共事件发生以及突发公共事件管理
36、过程中所 。黄顺康：公共危机管理与危机法制研究，中国检查出版社，2 0 0 6 ( 4 ) ， p l l 7 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 产生的信息；我们研究突发公共事件信息，是为了发现突发公共事件信息的独特 个性特征，也正是因为其个性特征，才体现了研究突发公共事件信息共享的价值 所在，也正是突发公共事件信息所体现出来的个性特征，才能从中找到解决突发 公共事件的方法和规律。 ( 一) 突发公共事件信息特征 通过总结大量突发公共事件，可以发现突发公共事件所表现出来的信息有诸 多个性特征，具体包括如下几个方面。 1 、突发公共事件信息的不确定性。这是
37、突发公共事件信息最显著特征之一， 突发公共事件信息不确定性主要表现在突发公共事件内容的不确定性，突发公共 事件不断发展变化，其变化方向等各方面都无规则可寻，事件瞬息万变，难以对 其准确预测和把握，超出了一般事件的发展规律，呈现出易变性特征，甚至有时 呈“跳跃式”发展，造成难寻其规律甚至没有规律可寻找( 当然这可能是在现阶段人 们还没有掌握这些事件的规律) 。不确定性和人类理性认识的有限性使得人们往往 在突发公共事件面前无所适从，从而增强了恐慌感并扩大了不安全感。 2 、突发公共事件信息的多样性。这主要是指突发公共事件信息来源丰富多样， 既有自然灾害引起的突发公共事件也有社会事件引起的突发公共事
38、件更有事故灾 难、公共卫生事件。同时，导致突发公共事件发生的因素也很多，并且在表现形 式上各有特色，因此突发公共事件所表现出来的相关信息也多种多样。从突发公 共事件的分类当中也可以看出，突发公共事件有近百种之多，而且同样的事件发 生的时间、地点、原因及变化趋势又各不相同且千变万化。 3 、突发公共事件信息的有限性。突发公共事件具有突发性和不确定性等属性， 导致捕捉到突发公共事件的相关信息相当困难，很多突发公共事件信息伴随着事 态发展而不断演变；同时，由于时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不 全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有 效性也很难得以保证，传递过
39、程中的种种干扰导致信息失真，因此，有用的突发 公共事件信息往往十分有限。 4 、突发公共事件信息的模糊性。突发公共事件变化迅猛异常，与之相伴所表 现出来的信息特征也不断的变化，这使得突发公共事件信息呈现出模糊性的特征， 具体体现在：突发公共事件信息可能有正规的来源渠道，如是被检测到的相关信 号，也可能是人们口头上的一些零散信息，其模糊性不仅仅体现在这里，如果我 8 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解 第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 们足够仔细，当我们听到相关突发公共事件信息时，频率出现更多的词往往是“可 能”、“也许”、“好像”等模糊不定的词语。 5 、突发公共事件信息的时效性。突发公
40、共事件发展、演变是一个十分迅速的 过程，可能当你还未太多关注已发生了质的变化，从突发公共事件可能爆发信号 的发出到突发公共事件突然爆发时间过程非常短暂，这使得突发公共事件的相关 信息需要及时被搜集、及时被传送到相关应急处理机构，并需要其及时做出应对 策略，如果时间不够及时，所造成的后果将非常巨大。 ( 二) 突发公共事件信息与政府信息关系探讨 突发公共事件信息与政府信息有着密切的关系，对突发公共事件信息与政府 信息关系的明晰，有利于更好的认识突发公共事件信息特征。从概念的角度来说， 本文所指的突发公共事件信息是指可能导致突发公共事件发生以及突发公共事件 管理过程中所产生的信息；从2 0 0 7
41、 年1 月1 7 日国务院第1 6 5 次常务会议通过的中 华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 来看，政府信息是指行政机关 在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，这也是许多 地方政府信息公开条例中关于政府信息的规定；在条例第二章公开的范围中 就明确规定了政府信息公开范围包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对 情况，这隐含显示了突发公共事件信息属于政府信息的一种。 实际上，本文所探讨的突发公共事件信息绝大部分也属于此范畴之内，但是 还有几个方面需要加以明确，突发公共事件信息除了属于条例中规定的政府信息 范畴之外，还有一些非政府信息形式( 与条例中规定的政府信
42、息概念相比较而言) ， 比如流言、一些小道消息，按照条例中政府信息的概念来看，其不是行政机关在 履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，不属于政府信 息的范围，但却是属于突发公共事件信息。对于这类信息而言，如果随意传播， 可能造成管理上的难度，不利于突发公共事件很好解决，为了加强对这类信息传 播的监控，减少因随意传播可能产生的管理难度，本文考虑可以将其纳入政府信 息管理的对象范围。这就涉及到将这类非政府信息转化为政府信息的问题。其实 这很好解决，如果从政府信息的来源来看这个问题就已经很清楚了，政府信息主 要来源于三个方面，一是政务信息，即各级政府各个部门在行政活动过程中所产
43、生的信息；二是法律法规授权具有管理公共事务职能的组织所形成和提供的信息， 包括地震局、气象局、电监会、保监会等等这些单位；三是社会公民或企业依法 9 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 提供的信息，其中第三类政府信息就包含了社会上流传的信息，只是我们政府应 该更加对其重视，对其加以正确的引导和管理。 综合以上的论述，可以明确，本文所探讨的突发公共事件信息都属于政府信 息的范畴之内，值得指出的是其中一部分突发公共事件如流言是纳入政府信息管 理的对象范围。 三、突发公共事件信息共享 信息共享的系统研究最初是始于文献信息管理领域，后来逐渐扩展到企业信息 管理领域
44、，到2 0 世纪9 0 年代，开始向其它领域扩展。所谓突发公共事件信息共享， 在本文中主要是指对于诱发突发公共事件的相关信息以及突发公共事件管理过程 中所产生的信息实现最大化政府部门、社会组织以及社会公众之间知晓。主要包 括这样几个层次：一是全社会的共享，这类共享信息主要是针对已公开的信息而 言；二是局部的共享( 如政府机关之间或突发公共事件处理有关人员之间) ，对于 这部分信息共享与全社会的信息共享是有区别的。总之，为了确保社会的稳定、 和谐，共享并不是无控制的。 突发公共事件信息共享有着非常重要的意义和特殊性，对此的清晰认识有助 于更好的研究突发公共事件信息共享相关问题。 ( 一) 突发公
45、共事件信息共享意义 1 、有利于提供预警 突发公共事件预警是指在已经发现可能诱发突发公共事件的某些征兆，通过 预测等手段对突发公共事件态势进行有效的动态监控，做出前瞻性分析和判断， 及时评估发展趋势以及危险程度，并给出参考性对策建议。突发公共事件预警的 关键，除了需要及时收集和发现突发公共事件信息，对收集到的信息进行快速分 析处理，对突发公共事件爆发可能性作出准确的预测和判断，最重要的是需要及 时与社会公众及相关部门共享可能爆发或者即将爆发突发公共事件的信息，从而 引起相关人员或全社会的警惕，并作好相应的应对措施。如此，就能够尽可能找 出各种突发公共事件形成的规律性，以及扩散的程度和影响范围，
46、为制定应急预 案，防灾抗灾提供科学的依据，从而能够很好规避灾害。 2 、有利于更好化解突发公共事件 旷义的突发公共事件管理，是指政府相关部门对突发公共事件进行预测、监督、控制、处理、恢复的全过程 狭义的突发公共事件管理与突发公共事件处理等同，本文用的是广义的概念。 l O 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 突发公共事件的圆满解决和化解，需要有突发公共事件相关信息作支撑，只 有充分了解到突发公共事件相关信息，才能够采取相对应措施来应对，由于一个 部门所收集的信息毕竟有限，并且不一定全面，在化解突发公共事件过程中，需 要获得其他部门与此相关的信息。如此，在化
47、解突发公共事件过程中才更具针对 性、实用性，并且能够根据突发公共事件的不断变化及时修正和调节，以最大限 度保证救灾工作顺利进行，避免在突发公共事件管理中出现决策失误或决策错误， 以达到化解突发公共事件目的。 3 、有利于安定社会、稳定人心 当社会面临重大突发公共事件，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷入极 度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去 获知与突发公共事件有关的信息，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息不但 在这个信息全球化的时代不可能，反而会为流言的传播创造条件。杜绝谣言的产 生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通 渠道
48、，及时、全面、准确地告诉公众事实真相，使突发公共事件信息得以共享。 因此，突发公共事件信息的及时适当共享，对于澄清真相，化解谣言，维护政府 信用，消除公众的不安恐惧心理十分必要。 ( 二) 突发公共事件信息共享特点 1 、突发公共事件信息共享的根本价值导向是以公共利益为准 突发公共事件是发生在公共领域的危机事件，威胁到全社会，或者局部社会 的利益，可能给全体民众，或者部分民众的生命健康和财产造成巨大损失，因此， 突发公共事件影响到的是公共利益，而突发公共事件信息共享就是为了更好解决 突发公共事件，维护社会公共利益，所以，突发公共事件信息共享必须将公共利 益放在首位。 2 、共享信息范围的广泛性
49、 在突发公共事件的管理过程中，共享信息范围非常广泛，不但包括成型的相 关突发公共事件信息，而且尚处于讨论阶段未经证实的大量信息以及一些尚不准 确的大量突发公共事件信息也需要在一定范围共享，这与一般政府信息区别较大， 一般共享的政府信息是已经成型、并且经过反复审查是能够公开的政府信息。 3 、共享信息形式的多样性 突发公共事件信息共享不但涉及到文本信息( 包括一次、二次、三次信息) ， 突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解第一章突发公共事件信息共享相关问题界定 往往更多的是涉及到口头信息，同时不但需要共享政府机关所获取的有关信息( 不 管是在履行职责过程中制作或获取还是以其它方式获取) ，还需要把广大社会组 织、社会公众所了解的重要信息都拿来共享，共享这些信息对于有效解决突发公 共事件都非常有益。 4 、共享过程的追踪性 突发公共事件信息瞬息万变，随着事件不断向前推移，不同的时段、不同的