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1、县域政治发展与县政改革,一、县域政治发展的意义和背景,县在整个国家政治运行中具有特殊的地位 历史上来看,县作为一级政府已经存在了2000多年. 可以说是整个国家政治运作的枢纽。是目前中国政治框架中具有完整制度架构的基层政治体。 直接面对人民群众,其他层级的政府都管官的.,省直管县改革提升了县政在中国社会发展和政治体系中的地位,省直管县是未来行政体制的一个突破点，目前已经进入试点阶段,县政的地位得到提升。显然，全面整治基层的权力生态，避免政策在基层的虚化、异化已经显得尤为迫切 2008年以来，中央针对县委书记、县纪委书记的轮训就已经密集展开，被形容为 “一竿子插到底“的基层干部轮训规格之高，步调
2、之频，规模空前，引人关注，今年，政治系统启动了针对基层政法系统一把手的历史上最大规模的轮训。,从县域经济发展的角度来看,河南省目前有县市 109 个，其中县 89 个，市 20 个。全省县域面积 15.2 万平方公里，人口 8092.13 万，分别占全省土地面积、人口的 90.7 和 83.7 。 2008年，河南县域生产总值突破1万亿元，占全省经济总量的比重接近70%，一般预算收入超亿元的县(市)达到97个，超5亿元的县(市)达到20个，超10亿元的县(市)达到4个。 行政经济,行政经济 行政推动型发展模式 只有建立和完善有利于县域经济和社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能
3、为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障。,从农村政治稳定和政治现代化的角度来看,“瓮安事件” “孟连事件” “石首事件” “陇南事件” 事件严重地危害着社会的稳定和经济的发展，同时也不断的为我们敲响警钟：我国的基层政权，尤其是县级政权的治理模式急需改革,从中国政治发展的角度来看 自下而上的渐进式改革，县政改革的必要性和紧迫性凸显 县政是中国政治发展的基础，建构并夯实政治的基础是中国政治发展的必由之路 从基层民主到地方民主,我的个人的研究经历,我想搞清楚的问题: 县域日常政治是如何运作的？,导 论:问题：县域政治是如何被实践的？ 第一章 干 部:县域日常政治运作中的行动者 第二章 领
4、导县域日常政治的权力实践 第三章 关 系：县域日常政治行动模式 第四章 开 会：县域日常政治的典型景观 结论以及未来县域政治改革的一点思考,二、县域政治是如何被实践的？,二元政治：转型中的县域政治 县域政治制度、规则与实际运作的背离，已有的制度、规则或者被超越、或者以另外一种方式被实施，或者仅仅具有形式化的作用。,这一特征主要体现在：,1，干部地位获得制度化控制与操作性实践的低度整合 在当前的地方政治场域当中，影响干部职业地位获得的相关资本要素有 : 第一，个人素质文化资本。 精英转换:技术官僚型干部成功地取代了单纯意识形态为导向的干部,第二，“靠山”关系资本 某市委办主任访谈: 就县这个级别
5、来说，一般来说越往上走，领导职数越少，关系就显得越重要，从正科到副处是一个瓶颈，职数非常少，关系的作用就要更大一些 河南固始县公选乡长黑幕:多半官员子弟 第三，位置体制资本 固始县八个乡镇副书记,4个县直的. 当然“位置”本身对干部个人晋升也有很大的影响。,距离权力中心（常委会） 越近，被提拔的可能性就越大。 第四，政绩政治资本 结论: 这些不同的权力形式反映了转型期县域政治的特质，它即有不断理性化的一面，如文化资本与政治资本对个人政绩与个人素质的强调；也有传统的一面，如关系资本对特殊主义关系网络如血缘、地缘或者是业缘的重要作用；同时也有前计划经济体制的惯性作用：对资源的分割所造成的体制资本对
6、个人地位获得的巨大影响。,2，县政权威的形式类型与事实类型的不同。,韦伯的三种权威类型: 法理型权威，传统型号权威，卡理斯玛型权威。 形式类型:科层权威类型 事实类型:家长魅力型权威,方式: 政党整合下的组织重构 各种各样的“领导小组”、名目繁多的“指挥部” 创制活动 开展“活动”成为地方权力运作的重要方式 于建嵘: 县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督 网络及媒体: “县委书记”已成高危职业,3，县域日常政治运作中有两种文本：“公开的文本”和“隐藏的文本”。,“公开的文本”是指正式制度规则中有的、行动者表演出来的行为模式。 而“隐藏的文本”则是指正式制度中没
7、有的、而在幕后实际起作用的行为模式。 例如：开会 关系,县域治理模式的特征,第一，治理结构的一元化、总体化 集权化的总体性治理模式（一体化治理模式） 失去了相互制衡、功能分化,第二，典型政治。 成为典型才是问题的关键，是地方科层运作的核心。 “示范” “亮点”、“典型” 第二，人格化治理 “基于领导的权威和强制” 每一任县委书记的烙印,四川洪雅县规定:全县机关事业单位在编干部、职工，必须在家栽种两株三角梅“拒不栽种者”将被督查并通报,洪雅县秋季绿化工作于2009年9月上旬启动。启动时，县政府办公室向全县下发了关于切实做好2009年秋季绿化工作的通知。按照通知，城区各路段、街道的绿化工作将实现“
8、六个一万株”的目标，即紫薇、黄花槐、山上本地杜鹃、山下西洋杜鹃、木芙蓉、刺桐各一万株。 “全县机关事业单位的在编干部职工，都必须在自家阳台上或庭院内栽种至少两株三角梅。督查发现未栽种者，将受到通报。”这一“全城遍栽三角梅”的统一行动，实施过程中引发了争议。,陕西志丹县委书记深夜带人捡垃圾,陕西志丹县委书记深夜带人捡垃圾，上任3年零3个月来，只要他在志丹县，几乎每晚都去捡垃圾，他的这一举动在当地已是家喻户晓。 3年奋斗出全国卫生县 该县从市级文明县城，到省级文明县城、卫生县城，再到全国文明县城、国家卫生县城，三年三大步，一气呵成。今年，志丹准备创建省级园林县城。,人民网针对县委书记做了一个调查,
9、县委书记作为最受关注的官员群体,公众对县委书记的最大期待是 “求真务实，艰苦奋斗”，而对于“新时期最需要什么样的县委书记”这个问题，“心系百姓与百姓同甘共苦的县委书记”、“不说空话干实事的县委书记”、“清正廉洁、沒有架子的县委书记”，排在了前三位。 一个三年多来能天天深夜上街捡拾垃圾的县委书记，毫无疑問是符合这三條标准的。,三、县域治理的困境,县域政权的公共性困境 第一，县域政权的软化 软政权化的重要表现包括干部提拔任用中县政一把手的非规范运作、县乡领导参与当地企业入股、分红，甚至于公检法机关对黑社会势力庇护等,孟连事件 重庆打黑 江苏省沭阳县“全民招商”活动中，所有单位包括公检法司都下达了近
10、乎苛刻的招商引资任务，以至于被称为“荒占千亩良田的 假大空项目的闹剧”。,国家制度和政策从中央到地方在县政运作中的异化、虚置。 销号事件,合法性困境,地方民众对县域政府的信任危机正在不断加剧 各地都在上演的群体性事件 干群信任,宜黄强拆事件,没有拆迁,就没有新中国,原因,县政的边缘化 其中财税体制:抽水机 首先从财政体制上讲，中央财政浩浩荡荡，省级财政天天向上；县级财政摇摇晃晃，乡政财政一片精光。,政绩考核机制,宜黄官员对强拆有着迥异于舆论的判断，对“拆出人命”的前县委书记邱建国的评价也颇高。“过去5年宜黄的变化比前20年都大。,铅中毒事件 钵中毒事件 河水地下水水污染事件 孟州地下水水污染事
11、件,桑坡地下水污染事件,2009年4月10日，中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部接到来自河南焦作市孟州南庄镇张村的投诉，投诉人反映位于孟州邻县温县的恒泰皮业有限公司夜间偷排污水，致使其饮用井水遭受严重污染：水井打了98米深，可是打出来的水竟然是灰白色，一杯水电解沉淀后有三分之一都是黑色沉淀物。投诉人还反映，当地从事皮毛加工的企业大大小小还有300余家，这些企业的污水任意排放，给当地环境和地下水造成了严重影响,县政改革的思考,实践上 罗江县人大改革 党内民主改革 县委书记限权,四川巴中白庙乡全裸晒账本,四、县政改革的思考,（一）县政改革的紧迫性 农村社会发展提出的要求 农村问题的解决在农村
12、之外 有学者通过调查发现，村民自治搞得好的都是比较穷的地方 县政改革是中国政治发展的突破口 县域政治发展本身的要求,（二）县政改革的相关思路,吴国光：县政中国 县政民主 新加坡国立大学郑永年： “虚省实县” 建立中央和县政的直接关系 引入民主化 于建嵘：县政综合改革试验 县政自治作为县政改革的方向和目标 县政自治 人大直选 司法制衡 党政合一,胡星斗： 强干弱枝、虚省建州、设郡分县的行政区划改革。具体到县政方面，应当设郡分县，建立县驻乡镇办事处，撤消乡镇政府，将村级自治上升为乡镇自治。 具体内容为：将现有的县一分为N（二至五），取缔乡镇政府，继续合并村组，将村级自治选举上升为乡镇自治选举。,暴
13、景升 财政体制改革是突破口,县政功能的发挥主要体现为它的财政支出。县级政府支出面临的问题主要是：一方面县本级财力明显不足，另一方面财政支出没有明确的规则，带有很大的随意性。 竹立家：广东省顺德市行政体制改革方案制定者，在 新形势下“省直管县”改革刻不容缓.,（三）县政改革的关键,发展问题 滥权问题 民冤问题 根本问题 基层政府与社会关系的重构,（四）县政改革的内容,1，县域政权权力结构问题 党政关系问题 中央与地方关系 2，责任政治问题 虽然废除了终身制，但基于选举和组织政府的责任政治还远未真正建立起来。,3，民意体系问题 人大：人民代表的质询权、监督权、罢免权问题；民众的利益表达机制也需要健
14、全和完善。 党的人代会：党内民主,4，社会自治问题 草根民主 一方面，自治组织在社会管理中的作用得到了肯定，人们希望“第三部门”能够加入到政府管理中，以减轻政府的负担，提高政府管理绩效；但另一方面，自治组织的“政治化”又可能对政府权威构成挑战和威胁。 解决这些问题是县域政治发展面临的任务，也是政治学研究的重要课题。,我个人的一点看法,县域政治运作的结构性矛盾：集权的治理架构。 是向上级政府负责还是向地方人民负责，是治理机制改革的核心问题所在。,未来的县政改革，应着眼于已有制度的操作性实践，县级人民代表大会人大代表直接选举以及县政领导政治授权的制度性安排为未来政治发展提供了制度性的空间 县政改革的切入点：人大实体化,人大代表直选实化，实现权力公共性 政权向地方人民负责 人大代表专职化畅通利益表达渠道 县域权威刚性授权，实现县域民主化,五、几点结论,1，县域治理的困境是多元的 2，县政改革是县域治理转型的根本 3，人大实体化是县政改革的切入点,