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1、三、威尔逊的行政学思想,伍德罗威尔逊于1887年6月在美国政治科学季刊第二期上发表了经典长文行政学研究，从而奠定了其在行政学领域的地位，并被公认为美国公共行政学的倡导者和创始人。该文集中反映了他的行政学思想，是行政学说史上的开山之作。 威尔逊的行政学研究概述了行政学研究的历史，提出要研究国家行政管理，建立行政科学的必要性，并对行政学研究的对象和主要内容提出了设想，指出了应该继续坚持下去的研究方法。,1.创立行政科学的必要性,行政科学为什么到了今天才来临?带着这个问题，威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。,在他看来，如果从理论层面上审视，直到目前为止，我们所
2、拜读的所有政治学著作都仅仅论及了政府的构成方式、国家性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权。从总体上看，研究者们时常过分地关注由谁制定法律以及制定什么法律这样的问题，而过分地轻视如何有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律这一问题。 研究者们忽视对实施法律方面的问题之研究有其深刻的现实背景，那就是在“很早的时代”，由于所有的麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因而结构问题就成为人们关注的焦点。当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员的注意 。,所以，行政管理方面的研究也就没有得到学者们的重视。然而，这一切都只是“早期时代”的真实情况。今天情况已经迥然不同，
3、这正是今天需要进行行政学研究的原因所在。由此，威尔逊接着对他生活的那个时代开展行政学研究的必要性进行了阐释。,威尔逊认为，随着经济、社会的发展，到了19世纪，各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。概括地看，“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多” ，而且更具实用价值。到了19世纪，没有任何一种政府职责变得复杂起来，今天的政府必须遵从全民的意见，而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政府。所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责
4、带来美誉。,2.法国、德国行政管理的“本土化”,由于行政科学首先发端于法国和德国，它表述的是与美国的思想迥然不同的观念，因而需要对欧洲的行政科学进行美国化，从而使其与美国的目的相符，使之适合于美国这样的权力高度分散的政府形式。那么如何进行美国化呢? 威尔逊认为：“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气”。,在做出行政科学美国化的总体设想之后，威尔逊接着分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的两点原因：其一，在欧洲，由于政府不依赖于国民的同意，所以它所要做的更多的工作是统治；其二，
5、想使政府保持垄断地位的愿望，使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣 。此外，这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段。总之，欧洲大陆的统治者们试图通过行政科学研究来找寻使自己变得极有效率、极其稳妥、极端开明、极端仁慈以及极端强大的手段，从而维持和提升自身的政治合法性程度。,3.阻碍美国引进欧洲行政管理的因素,然而，将欧洲行政科学美国化并非一件轻而易举的事情，其中必然存在一定的阻碍因素，这正是威尔逊接着进行剖析的问题。 在威尔逊看来，起阻碍作用的因素是人民主权。对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多，其原因在于，引进欧洲的行政科学，必须对由民众组成的君主进行训练和劝说
6、，这是一桩可行性极小的工作。一个君主作为单一的统治者，有可能采纳某一个简单的决策并立即加以执行，他只可能有一种意见，并且采用单一的命令使这种单一的意见得到有效的执行。但是当统治者是全体人民时，却可能存在许多不同的意见，他们不能简单地在任何事情上取得意见的一致，只有通过妥协的方式把不同的意见调和起来，并通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则之抑制作用才能够取得 。,4. 提出了行政学研究的对象和主要内容,威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观点并且指出，政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治属于政治家的特殊活动范围，而行政管理
7、则是技术性职员的事情。,威尔逊指出，行政学脱胎于政治学。政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程。 “行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”,可见，行政学研究的首要目标是弄清楚政府能够 “适当”并且成功地承担什么职能，行政学应该以行政职能作为其研究的起点；其次就是要研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。
8、,5.行政学研究的方法与发展美国特色的行政,威尔逊认为，在整个政治学领域里，似乎没有任何领域比行政学这一领域能够更为安全地使用历史比较法了。如果采取拿我们自己跟自己进行比较的方式，我们就将永远无法了解自身的缺点和优点，因为我们对于自己制度的表现和程序太过习惯，无法发现它的真正意义。,总的来说，在进行比较研究时，最好选择与我们自己完全不同的环境气氛。而在比较时，美国自己的政策应该成为一切理论的试金石，为了适合美国人的习惯，首先需要进行的是试验性的实践而不是教条式的设计。总之，世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何做”所支配。,威尔逊的学术贡献,第一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行
9、政学的研究。 在当时美国的学者大都将目光聚焦于“由谁制定法律以及制定什么法律”等法学与政治学方面的问题时，威尔逊却敏锐地发现，“如何有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律”这一问题应该被提上研究日程了。,正是基于此种考虑，他才撰写了行政学研究一文，大力倡导在美国尽快建立一门相对独立的行政科学。因此，从研究选题来看，威尔逊在当时的美国独立地开辟了一个新的研究领域，从而实现了对美国的其他法学和政治学研究者的理论研究之超越，并由此成为美国行政学研究的拓荒者。,第二，他对在美国创立这一学科应依凭的原则与研究方法、这一学科研究的主题与目的等问题都做出了深刻而独到的理论阐发。,威尔逊所做出的理论贡
10、献不仅体现在对行政学这一新的研究领域的发现和倡导，还体现在他对在美国创立这一学科应依凭的原则与研究方法、这一学科研究的主题与目的等问题都做出了深刻而独到的理论阐发。他所遵循的是美国化而非欧洲化的原则，所提出的将欧洲行政科学美国化的主张对加快美国行政学的创立无疑具有重要的推进作用。,而为了实现真正意义上的美国化而非简单地进行理论移植，他又提出了历史比较法这一行政学研究的重要方法。他主张增强批判意识，通过批判的文火之烘烤将欧洲行政科学中的外国气体蒸馏掉，这些观点对当下中国的行政学研究仍然具有很强的启发意义。,第三，威尔逊提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础。,传统文官制度是建立在
11、政治行政一体学说的基础之上的，其显著特征表现为一种政党分赃的体制。“政党分赃制”一方面导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的现象层出不穷；另一方面，由于政府官僚与政治家共进退，这必然经常使政府的工作陷于混乱和不稳定之中。,基于此种情况，威尔逊认为，从理论上来讲，政治与行政应该相互分离，政治追求的目标在于民主，行政追求的目标在于效率；政治是经选举产生的政治家的活动，行政则是技术官僚们的管理工作。显而易见，他的政治与行政相分离的理论设计了这样一种理想的模式，即政治家参加选举、制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策、在政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为一种终身性的职业。因此，
12、威尔逊的政治与行政两分的学说为建立现代文官制度奠定了坚实的理论基础。,当然，任何一项研究都不可能完美无缺，对一项首创性研究更是如此。威尔逊行政学研究作为“元文本”，其价值更多地体现在，它有利于引起研究者们对行政学研究的兴趣，进而催生这门新学科的创立。但他本人对行政学研究的目标、题材、目的和方法的思考亦有值得商榷或深化的余地。,从行政学研究的目标来看，他只关注了政府做什么和如何做，而没有考虑到“谁来做”这一问题，从而把政府预设为行政的当然和唯一主体，这就排除了私营部门和第三部门的介入，继而陷入政府至上的困境，极易导致政府失灵；在关注政府如何做的时候，他又仅仅以效率和成本为选择的标准，却忽视了社会公平、正义问题，并误入了效率至上主义的思维定势。从行政学研究的题材来看，他论及了行政与政治的关系、行政与宪法的关系等问题，但从其论述本身能看出，作者在这些方面的考虑还是非常粗糙和不够完备的。因此，如何进一步明确并拓展行政学研究的主题，建立和完善行政学学科体系，就是值得深化研究的问题。,