环境经济学之环发决策.ppt

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1、江苏“百千万”党政领导干部培训工程 环境经济学之 环境与发展综合决策,施卫东 东南大学经济管理学院 D,环境作为中国社会和谐问题中的一个重要问题，越来越受到全社会更加广泛和深刻的关注。人们对于环境问题的关注又进一步集中到几个关键问题上： 如何准确评价我国的环境状况? 如何客观地评价我国的环保政策? 如何认识当前和未来的环境保护形势? 如何确定未来环境保护目标和措施？ 这些问题都与我国近年来的经济社会发展过程相联系。,随着经济的快速发展、人均GDP收入的增长，“环境优化增长”的命题成为我们无可回避的选择。人类面临的所有的环境问题，环境污染、生态破坏、自然灾害、资源损耗、人口过量等，都有一个共同点

2、：损伤或者破坏了人与环境的和谐。人类正是在遭受到环境问题的困绕之后才体验到人与环境和谐关系的存在，才会认识到它的重要性。,综观人类历史 ，人与环境和谐程度大致可以包括适应生存、环境安全、环境健康、环境舒适和环境欣赏五个方面的内容，在和谐的程度上，是逐步递增的。这不仅是人类和环境相互作用历史进程的总结，也是当今世界不同国家、不同地区人与环境之间不同和谐程度的真实写照。人们越来越认识到: 在经济发展中如何保护好环境，怎样建立人与自然和谐相处的经济系统和环境系统，构建环境友好的人类发展社会，关键取决于政府和各种经济主体的科学决策。这种决策不能仅仅追求经济发展的目标，必须体现环境的价值和环境发展的要求

3、，坚持经济与环境协调发展的理念，形成环境与发展综合决策的机制。,要讲的主要问题：,一、问题的提出-环境库兹涅茨曲线引发的思考 二、怎样的环境与发展综合决策才是好的决策 三、从我国环境问题的复杂性看环境与发展综合决策的现状 四、从英国“绿化政府”看落实环境与发展综合决策的关键环节 五、环境与发展综合决策与江苏城市化发展,一、问题的提出-环境库兹涅茨曲线引发的思考,环境库兹涅茨曲线（EKC）粗略地揭示了环境污染与经济发展之间的倒U型关系。但除到U形状之外，EKC依不同的国家或地区还可出现其她的表现形式，不同的转折点以及达到转折点的时间跨度。 对该曲线的研究结果表明，我国污染物排放量的拐点尚未到达；

4、必须坚持科学发展观，采取环境与发展综合决策，走新型工业化道路，在保证经济发展的前提下降低EKC的弧度，使转折点提前到来，实现环境与经济双赢。,1、环境库兹涅茨曲线的提出及内涵,1955年，库兹涅茨在对收人差异的研究中发现，人均收人的差异具有随着经济的增长先逐渐加大、后逐渐缩小的规律。这一收入不平均和人均收入之间的倒U形关系，通常被称为库兹涅茨曲线EKC。受此启示，1995年美国经济学家古斯曼和克鲁格在对全球66个国家的不同地区多年的污染物排放量的变动憎况分析研究后提出，大多数环境污染物质的变动趋势与人均收入水平的变动趋势之间也呈现倒U形关系，即污染程度随着人均收入增长先增加，后下降。 污染程度

5、的峰值大约位于中等收入水平阶段，比较公认的EKC的转折点是人均 GDP在 4 0005 000美元左右。如果用横轴表示经济增长（GDP或其人均量等）纵轴表示污染水平（三废排放量等），那么污染水平和经济增长之间的关系曲线呈倒U形。据此，他们提出了环境库兹涅茨曲线（EKC）（图）的假说。,环境库兹涅茨曲线（EKC）示意图,污染水平,经济增长,类别 低收入 转折点 高收入 毁林 人均收入水平/美元 126 823 3226 代表国家 埃塞俄比亚 泰国 委内瑞拉 弹性系数 112 0 -081 年均毁林率/% 13 15 小于20 SO2 二氧化硫 人均收入水平/美元 300 3000 20000 代

6、表国家 印度 葡萄牙 瑞士 弹性系数 231 0 -20 人均排放量 0005 0049 0009,类别 低收入 转折点 高收入 NOX 氧化氮 人均收入水平/美元 300 5500 20500 代表国家 印度 希腊 新加坡 弹性系数 163 0 -076,2、EKC的含义,EKC的基本涵义：在经济发展的较低阶段，经济活动水平低，环境污染的水平较低。在经济起飞、制造业大发展阶段，资源的耗费超过资源的再生，加之工业技术落后，造成环境污染的加剧。 在经济发展的更高阶段，随着经济结构的改变，污染产业停止生产或被转移，以科技进步为标志的产业发展对经济的贡献作用越来越突出，经济发展带来的积累使环境治理投

7、入力度加大，且人们控制环境污染的意识也逐渐增强，因此污染物排放逐步趋缓，环境状况开始改善。 这样就形成一个倒U形曲线。发达国家和新兴工业化的实践证明，经济憎长与环境质量之间基本符合这种倒U形关系。,EKC的政策含义是：一个国家的发展过程，尤其是在工业化的起飞阶段，不可避免地出现一定程度的环境恶化；在人均收人达到一定水平后，经济发展会有利于环境质量的改善。 由于EKC的内涵涉及到环境与发展的一般规律，所以一经提出即引起经济学家、环境学家，甚至一些国家政府组织的共同关注。因为EKC如果是不可避免的规律，就应利用此曲线对全国以及各省、市的环境污染趋势进行预测预报，从而在科学的基础上确定出对应环境污染

8、高峰的临界点以及达到此临界点的时间长度，并形成合理的决定”。,3、EKC的影响因素及特点,EKC在不同的国家或地区具有不同的表现形式、不同的转折点以及达到转折点的时间跨度。在某个阶段，环境保护与经济发展的关系可能是倒U形的，也可能是水平状的，甚至是弯曲的。影响环境质量的因素，除了收人水平外，还有社会、自然等其他因素，特别是国家或地区的环境政策、经济活动的水平和规模、经济结构、技术水平、环境投资及其效果以及公众的环境意识等。 中科院可持续发展战略研究组对我国近十种废气排放指数、固体废弃物排放指数与GDP增长指数的关系进行了分析，结果表明中国目前的环境质量仍处于“局部改善，整体恶化”状态，从图像上

9、看仍处于倒U形曲线的左侧，尚未达到转折点，更未处于环境质量从整体上逐渐变优的右侧部份。,经济发展与环境综合决策对EKC具有重要影响，环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展迸行统筹兼顾，综合平衡，科学决策。就是说，从决策开始就要在环境、经济、社会之间寻找最佳结合点，使三者协调发展，实现经济发展、社会进步和环境改善。”这里的“环境”指环境保护，发展代表经济和社会发展。当环境与发展统一起来的时候，就是可持续发展。由于把环境与发展综合决策作为一个过程来定义，从而使这一概念体现了动态的含义，在实际意义上，成为一个可操作的体系。从“高”和“低”两个水平来衡量，可能出现以下发展模式。,（

10、1）高经济增长，高污染模式 这是一种传统的、粗放式的经济增长方式，它要求整个社会来承担外部成本。其特点是高资源、能源投人，高经济产出，同时环境质量不断退化。当环境退化到生态不可逆阀值水平，人们才开始在发展经济的同时采取措施保护环境，改善环境质量。这种“先污染，后治理”的方式是欧美等发达国家在20世纪50年代至60年代的发展道路，这时EKC的形状呈典型的倒U形。,（2）低经济增长，高污染模式 这种模式下的经济与环境已经进入恶性循环，环境质量严重恶化，环境不能为经济发展提供支撑，已成为经济发展的制约因素。这种模式的根源是经济发展停滞不前，工业化程度低，而人口又不断增加，从而导致对环境的压力越来越大

11、。当环境退化超过失态不可逆阈值水平时，人们仍然没有采取环保措施，结果造成了环境急剧恶化、经济发展也恢复至零点的恶果。撒哈拉沙漠地区是这种发展模式的典型代表。,（3）低经济增长，低污染模式 工业革命以前的世界经济基本上是这种发展模式。这种模式中，由于经济低于增长，经济对环境的压力小，经济增长对环境质量的影响小，经济与环境处于一种低水平的循环。这种模式经济增长速度仍然难以满足人类日益增长的物质需要，不能满足现代社会经济发展的需要。,（4）高经济增长，低污染模式 这是一种可持续发展的模式。该模式的特点是经济高速发晨，环境质量并没有随着恶化，即环境与经济实现了良性循环。我国的环保模范城市和生态示范区基

12、本属于这种发展模式。这种模式兼顾了经济发展与环境保护两方面的需要，实现了经济、环境的协调可持续发展，是循环经济或生态经济的体现，符合科学发展观的要求，应是我国追求的目标。,从上述分析可以看出，我省正处在高经济增长、高污染的传统发展模式向高经济增长、低污染模式的过渡时期。我省目前的人均 GDP只有 3000美元，距公认的EKC转折点人均GDP在4000-5000美元还有差距。这种情况下，解决环境与发展之间矛盾的基本思路应是：发挥后发优势，少走或不走“先污染，后治理”的弯路，实现环保的跨越式发展。通过改变经济增长方式，调整产业结构，倡导科技进步，完善环境法规，增强公众环境意识等因素，弥补经济系统对

13、环境投人的不足，改变EKC的峰值，在经济发展水平达到中等发达国家水平之前实现环境质量的改善，超越传统的单纯依靠经济实力治理环境的思路。,实现上述目标需要在科学发展观的指导下，从根本上转变发展方式，坚持环境与发展综合决策，进行合理的政策调整。在当前经济水平刚性约束下，可以充分利用政策发挥作用的弹性区间，进行合理调整，促进经济发展与环境保护的协调。,EKC只是一种可能而不是一种必然，EKC的形状是可以改变的。我们应在保证经济发展的前提下，坚持科学的发展观，采取环境与发展综合决策机制，发挥后发优势，降低EKC的弧度，或者在倒U形曲线上找到一条水平的通道，使转折点来得更早一些，少走或不走“先污染，后治

14、理”的老路，走环境与经济持续协调发展的新型工业化路径。,二、怎样的环境与发展综合决策才是好的决策,1、环发综合决策的主要特征,所谓环发综合决策, 主要是指在决策过程中对环境、经济和社会因素全面考虑、统筹兼顾, 使所作出的决策既符合经济效率和社会公平的需求,又不危害环境。按照21 世纪议程的说法就是“将环境问题纳入政策、规划和管理各级进程”。尽管环发综合决策具有一般决策所具有的特征, 但由于环境因素的涉入,它还具有一些独特的特征：,广泛性 环境要素的广泛性加上经济社会发展领域的多元性,使得环发综合决策涉及到人类活动的各个领域、各个层面。 综合性 决策本身必须是在统筹考虑各种环境因素、经济因素、社

15、会因素的前提下作出,任何忽视环境或发展的决策都不是环发综合决策。,不确定性 这在很大程度上取决于经济社会活动对环境影响的不确定性。例如, 对于是否在某一河流上兴建水坝的问题, 存在着两种选择: 兴建和不兴建。兴建可以提供电力,但会导致某些濒危物种灭绝; 不兴建可以保护濒危物种免遭灭绝, 但却不能同时提供电力。而这些濒危物种的用途有多大, 现在还不清楚。一种可能是濒危物种灭绝没有导致事先无法预测的恶果,因而在将来不会出现巨大的社会损失,另一种可能是这些濒危物种具有现在无法想象的经济价值, 其灭绝会导致巨大的社会损失(Bishop ,1978) 。,影响的潜在性与长远性 环发决策的根本目的在于维护

16、人类的生存, 一些长期的宏观经济政策会对资源利用和环境产生潜在的重要影响。但是,目前还很难对这些影响作出简单判断或归纳,它们有时可能是有利的,有时可能又是不利的。,2、从经济学原理看环境与发展综合决策的意义,（1）决策者所制定的环境经济政策必须取得环境规律与经济规律的协同才能实现环境与经济的双赢 人类实践已反复证明，偏离规律的规则往往是事物发展的离心力，背离规律的规则常常是发展的阻力，只有顺应规律的规则才是发展的动力。环境经济政策作为一种规则，同样适合这一结论：只有同时顺应环境规律与经济规律，才能成为发展的动力，取得环境与经济双赢的效果。,“双赢”发展模式,辽宁省大连市在短短的10年时间里，由

17、一个重化工业城市迅速转型为一个环境与经济协调发展而名扬海内外、让世界为之赞叹的经济发展快、环境质量好的城市，成为中国惟一的“全球环境500佳”城市，这一切给人们留下了太多的思考。 大连能取得现在的成绩，关键是在决策者的眼里环境绝非是简单的环境，而是经济发展不可缺少的因子或载体，治理、改善环境不是单纯的为环境而环境。这从前大连市市长薄熙来的“把城市当作最大的国有资产来经营”、以及“城市的价值，决不能只讲GDP，环境也是有价的，环境好的要增值，环境糟糕的用贬值”等观点和他的做法中可见一斑。这正是大连10多年来大搞环境建设和改善环境的动力所在。,大连以搬迁改造污染企业为突破口，通过搬迁消除城市中的工

18、业污染，腾出大片的土地，重新构筑城市框架，合理布局城市功能区，使城市功能得到进一步提升。同时，在搬迁中，实现了产业结构、能源结构、技术结构、人才结构及经济增长方式等的调整和升级换代。 “不求最大，但求最好”是大连根据自身自然资源、人口等现状，适时确定的城市建设发展理念。城市规模不求大，而是要精，要有特点。要限制城市建设规模，提高建筑水准；限制人口规模，提高人口素质；重在质的提高，而不是量的扩张。城市功能由过去的工业中心重新定位为区域性国际航运、商贸、金融、旅游、信息中心。 建设生态型城市是大连一直追求的目标。大连在发展过程中，突出自己特有的地理环境、人文景观，使人文景观和自然山水浑然一体。这些

19、年来，大到一个城区，小到一个居民小区、一个广场、一条道路，都是以人与自然和谐为目标建设的，使整个城市在显示现代文明与崭新风貌的同时，充分展示了自然景观的奇异优美，营造了一个自然、舒适的都市环境。,大连用实践证明，环境改善和经济的高速发展是匹配的。大连没有以牺牲环境为代价，换取一时的经济效益，而是在保护中发展，在发展中保护。大连的GDP连续多年以两位数增长，而环境却没有因此恶化。据有关部门测算，大连在环境保护和建设方面的投入产出比是1：5，大连优美的环境，提高了大连的城市经营效率和商务活动能力，以及对周边地区的集聚和辐射能力，促进了地区经济的发展；带动了商贸、旅游和展览业等第三产业的快速发展；提

20、高了城市的身价和知名度，使整个城市的有形和无形资产大幅增值；带动了环保产业、“绿色工业”、“绿色农业”的迅猛发展。同时，市民的素质、城市的文明程度也随之得到提高。大连市把环境保护作为经济发展的立足点，依靠优美环境促进城市增值，拉动经济发展；同时，经济发展又有力地推动了环境建设，从而步入了环境与经济互相作用、互相促进的良性循环。它的发展模式对我国很多城市都具有借鉴意义。,（2）属于共有态的环境资源需要通过政府引导最大限度地进人市场态或公共态 经济中的物品按人类对其管理的状态大致可分为三类： 第一类是市场态物品，它们由市场进行配置，如粮食、衣服、电视机、汽车等等； 第二类是公共态物品，它们主要由政

21、府提供，人们不必直接付费即可享用，如国防、教育等； 第三类是共有态物品，由自然界提供(没有人主动提供)，如海洋生物、矿藏、河流、森林、大气、土地等环境资源。,市场态与公共态的物品由于具备可持续的供给与可持续的需求，运行效果良好。共有态的物品虽然具备了可持续的需求，但由于人类过度地利用往往缺乏可持续的供给能力，出现“共有地的悲剧”。因此，通过政府宏观调控政策的引导，改变环境资源的原有状态，将其最大限度地转入市场态，由市场进行配置，或者使之进入公共态，由政府协助配置，从而避免共有地的悲剧，这是解决环境问题的有效途径。,（3）市场的环境外部性要最大可能地内在化 外部性是指市场双方交易产生的福利结果超

22、出了原先的市场范围，给市场外的其他人带来了影响。外部性多种多样，与环境有关的外部性特别是负外部性的存在是环境经济学产生的直接原因之一。,在一些对环境产生外部性的市场中，经济活动产生的环境成本(或收益)却并没有在市场价格中体现出来，因此，某些产品和服务的价格其实是被低估(煤的成本，包括建造矿井、开采煤炭、运输煤炭的费用，但这里它却还存在没有被包括的成本：煤炭燃烧过后所排放的二氧化碳对气候的破坏破坏性更大的风暴、冰盖的融化、海平面的上升，热岛效应加剧等全球变暖带来的负面影响；燃煤过程中产生的SOx导致酸雨、酸雾对淡水湖和森林的破坏以及煤燃烧产生的粉尘使人们患呼吸系统疾病所引起的医疗费用。因此，煤的

23、市场价格，其实远远低于使用它的成本。而每个人家庭或企业作出经济决策，都以市场信号为指导。于是，人们便按照有误差的市场信号选择以价格低廉的煤作为燃料，导致环境变得越来越糟糕。,另一种情况，市场对环境产生正外部性。如，无氟冰箱的兴起、世界银行对环境研究、教育及投资的加大，但市场对它们的评价却远小于它们对环境产生的益处，于是，他们生产的积极性降低，这些对环境很有好处的东西慢慢地变少。,为了对这种状况进行补救，就必须尽可能使市场产生的环境外部性最大可能地内在化，从而使企业、组织及个人生产或消费更少的对环境有负外部性的产品，提供更多的对环境有正外部性的产品。办法是将外部费用引进到价格之中。例如，可以在计

24、算全球变暖、酸雨和空气污染的成本后，将其作为燃煤的一种税负，加入到现行的价格中去。这些经济措施将激励市场中的买卖双方改变理性选择，生产或购买更接近社会最优的量，纠正外部性的效率偏差，给环境带来益处。,莱斯特布朗在生态经济的第一章“经济与地球”中，以“选择调整还是选择衰落”为题对未来世界经济的发展模式作了一番探讨，他的很多观点对于理解环境经济是很有帮助的。例如： 我们花很多时间为经济赤字而烦恼，但是威胁我们经济长远前景的是生态赤字。经济赤字是我们彼此之间的借贷，生态赤字却是我们取自子孙后代。,我们这一代人面临的无比卓越的挑战，是设计一种生态经济，一种尊重生态原理的经济。一个能够与生态系统有机结合

25、的重新设计的经济，将稳定两者之间的关系，使经济得以继续发展。,但是，别的办法是有的，有一种达到我们目的的简单途径。每个人作出经济决策，都以市场信号为指导。问题是市场往往不能反映生态学的真理。由于没有把各种经济活动的环境成本体现出来，它们经常低估产品和服务的价格。问题不在于进行这种转变将要付出多大的代价，而是如果我们不能实现这种转变将要付出多大的代价。,（4）环境也是生产力 生产力是推动人类文明、社会进步和经济发展的根本动力，而环境正成为一种新兴的生产力。随着人们对环境质量的要求的提高，环境不仅是支撑经济系统发展的物质基础，而且正成为扩大对外贸易、促进经济发展的重要因素。,目前，我国的区域经济发

26、展已进入一个以创造良好环境为中心的新的竞争阶段。城市的竞争主要是环境的竞争。作为城市对外的“名片”，环境不仅是“引风求凰”吸引各种经济主体前来生存和发展的载体，也是城市竞争力的重要体现，它所产生的环境效益、品牌效益和经济效益可转换为促进城市发展的直接成分和重要因素。所以，就一座城市，尤其是致力于发展外向型经济的城市而言，环境是品牌，环境是效益，环境是竞争力，环境是实现可持续发展的持久动力，即环境也是生产力。,三亚的发展与环境,透过两片洁白的云彩，从天上俯视三亚，就像一块可人的翡翠海水湛蓝湛蓝，似乎再低一点就可以数清海里的鱼儿；远山如黛，森林茂密；市区内大片绿地、景观广场清晰可见，浓郁的绿色中谁

27、家的栋栋红顶宾馆点缀其间? 三亚有得天独厚的自然景观。粗看，三亚有山、有海、有河、有岛、有湾。细看，它山秀，海蓝，河雅，岛幽，湾美，再加绿意葱茏的三亚城，和风情万种的三亚港，形成集阳光、海水、沙滩、气候、森林、动物、温泉、岩洞、风情、田园10大旅游资源为一体的人间胜景。 三亚市委市政府将环境捧上最高的位置，将三亚市定位为“旅游度假，生态示范”国际化旅游城市，先后聘请一批国内外著名专家作为规划顾问、雕塑顾问和园林顾问，重修城市总规，围绕“热带风光、海岛景致”的个性特色，在城市结构布局上体现出山、海、河、城四位一体相得益彰的特色，在城市绿化上体现出南国热带风光特色，大力营造城在绿中、城在花中、城在

28、水中的大生态环境。并且根据游客不同需要，将亚龙湾、大东海、三亚湾分别定位为国外游客、国内游客、市民生活休闲等滨海游览区。,早在1998年，三亚就认识到“环境是生产力，环境是生命线，是三亚发展的后劲”。如今，三亚被世界旅游组织认证为AA级旅游目的地，被称为“世界海洋旅游资源最密集的地区之一”、“中国度假旅游金字塔的塔尖”。她是以环境建设带动城市发展的典范。,三、怎样的环发综合决策才算一个好的决策 -评价标准,很难设想,在当今世界,一个不考虑环境的决策会是一个正确的决策。但是如果没有一套严格的方法对具体决策的科学性及有效性进行严格的检验, 就很难回答怎样的决策才属于环发综合决策以及怎样的决策才是一

29、个好的环发综合决策的问题。,环发综合决策的特殊性使得任何决策行为都受到多种主客观因素的影响, 继而增加了对环发综合决策评价的难度与复杂性。 首先, 任何决策都将受到那一时代认识水平和经济社会制度的限制。当我们频繁抱怨历史上很多导致严重环境问题的发展决策时,谁都不能回避的一点是,在这些决策制定时期,人们的认识水平还处在将环境与发展割裂开来的阶段。对在这种认识水平下所作出的造成恶劣环境影响的决策寄予过高的环保期望值是不切历史实际的。因此, 这类决策被称为非过失性决策。 其次,决策者的主观意图将严重左右着决策的结果。一些地方政府领导为了局部的经济利益,作出不顾环境影响的决策的现象在历史与现实中都屡见

30、不鲜, 而许多自然资源的耗竭也源于人们“免费搭车”以取得外部收益的欲望。,（3）政策评价的方法与标准 与环境保护有关的政策评价方法和标准主要有: 费用- 效益分析 出现于19 世纪中叶,主要用于对各类公共工程,特别是水利工程评估, 20 世纪30 年代以后, 逐步在水资源评估中得到广泛使用。60 年代开始, 这一方法才被引入环境和自然资源的评估领域。但是, 公共工程项目和自然资源利用之间存在着很大的差异, 前者往往是一个项目, 后者却是一项政策; 前者的大项目, 相对整个国民经济来说, 也只是个小工程, 而后者的规划却始终是全局性的; 前者通常仅限于一代消费者, 后者却会延续好几代甚至子孙万代

31、。因此,“在缺少代际补偿的可能性的前提下, 费用- 效益分析的逻辑是没有多少可信度的” 。针对这一缺陷, 托曼提出,建立自然资源保护标准的方法有两种,一种是通过确立最低安全标准来要求当代人承担某种道德责任, 另一种是通过费用- 效益分析来权衡利弊得失。,可持续发展指标 20世纪80 年代以来,人们开始了对可持续发展指标与评价方法的广泛探讨。21世纪议程明确指出, “必须制定出可持续发展的指标, 以便为各级决策提供坚实的基础”。但由于学科领域的不同, 地域国度的不同, 各种看法差异较大, 建立起一套科学合理的评价指标体系还是一件相当遥远的事。 目前，人们对可持续性提出的定性指标主要有“污染物排放

32、是否超过了环境的承载力?对可更新资源的利用是否超过了它的可再生速率? 对不可再生资源的利用是否超过了其它资本形式对它的替代速率? 可持续收入是否增加了? 仍然存在着对环境承载能力等诸多问题的科学描述及量化的问题。,环保经济政策的评价标准 经济合作与发展组织对环保经济手段的选择确立了以下标准。 有效性: 指所要评价或选择的手段的实施能否实现相应的政策目标; 经济效率:指在达到给定的政策目标前提下,手段的实施费用是否最小; 公平性:指监督管理的可行性以及相应的管理费用; 可接受性: 指是否同现有规章制度、原则和政策相吻合。目前, 这一方法在环保领域已得到广泛应用。,（2）环发综合决策需要建立一套科

33、学合理实用的评价指标 目前, 对环发综合决策建立一套科学合理实用的评价指标, 还需要大量的研究与实践。试图利用可持续发展指标来暂时替代, 也是很难行得通的。因为这些指标仍停留在对一个国家或地区的可持续发展状况的衡量上, 而对于具体的决策行为却鞭长莫及。,发现与提出问题阶段 是否将业已存在或潜在的环境问题纳入所要解决的问题“群”中, 对环境问题的忽视往往使得很多发展政策出发点就有害于环境; 是否在这一阶段完成了对决策所带来的环境影响作出了科学的分析, 这一工作将直接决定着决策的科学程度。,确定目标阶段 决策目标中是否包含环保目标, 环保目标可能是独立的,也可能隐含在发展目标之中;环保目标是否是明

34、确的、定量的和切合实际的,订立过高的目标既有悖于决策科学化的原则,也将影响到实现目标的信心,甚至会将人们的行为引入歧途,如为实现目标而弄虚作假等。,方案制定、评估与优选阶段 方案中是否包括可以实现环境目标的对策措施,这些对策措施的可行性如何;是否与现行制度措施相互吻合;是否将评估过程公开化,倾听当地人民的意见。有很多决策正是由于缺乏实施对策措施或措施难以实施, 使得环境保护的目标难以实现。,试验反馈阶段 即将方案进行局部试验并反馈修正, 为普遍推广创造经验。环发综合决策的不确定性和影响的潜在性决定这项工作非常重要,缺乏此过程,一些好的意愿并不一定能得到好的效果,达到发展与环保的双重目标。,三、

35、从我国环境问题的复杂性看环境与发展综合决策的现状,环发综合决策作为实施可持续发展战略的重要措施已经受到我国各级政府和学者的广泛关注。这不但因为它是实施可持续发展战略的宏观纲领中国21世纪议程的重要内容,更在于当人们追溯环境问题的根源时,越来越清晰地发现,中国目前严重的环境问题在很大程度上是由于在发展政策的制定、发展计划的形成以及重大行动的拟议中,没有将环境保护的因素充分考虑进去,也就是没有对环境与发展进行综合决策。,环境与发展综合决策体制存在的主要问题:各级领导干部的可持续发展意识还没有得到充分提高，在各级政府、各级企业的决策程序和重大决策过程中，自觉贯彻实施可持续发展的战略思想，充分考虑环境

36、因素的力度还不够大，环境与发展综合决策的运行机制没有完全建立和有效运行，政府环境与发展综合决策的能力有待进一步提高。,1、我国环境保护问题的复杂性,由环境污染、生态破坏直接与间接导致的灾害，已严重威胁着人类的生存。深层次讲，处理不好环境与发展的关系问题，无论是国家还是地方都同样会受到环境的惩罚。我国的环保工作在“取得积极进展”的同时，既有近忧，又有远虑。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中指出，环境形势严峻的状况仍然没有改变：,“近忧”表现在，主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩

37、大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。 “远虑”体现在，未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。正如国家环保总局局长周生贤所指出的，当前和今后一个时期，中国环境形势相当严峻，表现在“三个高峰”同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来；二是突发性环境事件进入高发时期，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。,中国环保事业发展也面临着千载难逢的历史机遇。主要体现在中央高度重视环境保护

38、，国家加快经济结构优化、转变经济增长方式，把发展能源资源和环保技术放在自主创新的优先位置，将环保作为建设社会主义新农村的重要内容，以及全民环境意识显著提高等方面。如何正确认识环保的形势严峻与如何抓住千载难逢的历史机遇同样重要。,（1）我国环境保护取得的主要成就 “十五”期间我国环境状况的总体评价是，主要污染物排放总量快速增长的趋势得到初步遏制，生态保护与建设得到加强，全国环境质量状况总体上保持稳定，部分地区环境质量有所改善。根据中华环保联合会调查显示：71%的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。,这些成绩的取得，经济发展的综合实力是最基础、最重要的因素。无论我们关

39、于环境保护的人文关怀如何强烈，无论我们从现实生活中感到享受良好的环境质量如何迫切，无论国际上关于环境保护的潮流如何要求，都需要一个前提，那就是经济发展必须得到必要的保证并为环境保护提供必要的支撑力量。在现阶段，一切要求放弃经济发展而保护环境的要求是不被现实接受的(反过来，放弃一些环境质量而发展经济是现实的)。取得的主要成绩是：,环境保护的国家意愿明显上升 中央提出用科学发展观统领经济社会发展全局，实行“五个统筹”，其中内含着对环境保护的国家意愿。在这样的国家意愿下，国家确定了发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会、限制高耗能重污染产品出口等一系列重要政策，通过宏观调控抑制高耗能、高耗水、

40、高排放行业发展，加大了重点行业的技术改造步伐和产业结构调整力度，实施了10大节能工程。 环境保护国家意愿的上升，提高了环境与发展综合决策的程度。国家已经开始修改过去长期使用的干部绩效考核体系，提高环境保护指标在整个考核体系中的分量。国家组织l0个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。过去国家环境保护部门参与国家重大发展决策的机会较少，现在许多发展项目和发展规划都必须进行环境影响评价，实行较为严格的环境准入制度。,经济增长方式开始朝着环境友好的方向转变 “十五以来又重点淘汰了3万多家浪费资源、污染严重的企业。淮河流域还关闭了大量浪费资源、

41、污染环境的落后工艺和生产线。对20多个行业近3000家企业实施了清洁生产审核。单位GDP工业废水、化学需氧量、二氧化硫、烟尘和粉尘排放量有较大幅度下降。主要工业行业污染排放强度明显下降。工业用水重复利用率达70以上。,创造出了有中国特色的环境政策 我国环境政策在开始阶段比较多地学习借鉴国外经验，后来随着环境保护事业的发展，也创造出了一些有中国特色的政策。例如创建国家环境保护模范城市、生态示范区等。到2005年，全国先后创建了48个环境保护模范城市、166 个生态示范区、16个国家级IS014000示范区，在9个省和一些城市开展了生态省(市)或循环经济省建设试点工作。 我国还制定了党政干部环保政

42、绩考核制度。“十五”期间，国家环保总局启动了一批循环经济的试点，在化工、造纸等5个重点行业开展了清洁生产试点，近千家企事业单位获得了IS014000环境管理体系认证，有2000多种产品获得环境标志产品认证，年产值达500多亿元。涌现了100多个生态农业县，绿色食品国内销售额达到500亿元。484个县、市、地区建设生态示范区，其中82个通过了国家验收。,工业污染和城乡环境治理取得进展 “十五以来，全国工业废水排放达标率达到90以上，工业固体废物综合利用率达到50以上，工业燃料燃烧二氧化硫排放达标率达70以上，环境影响评价制度执行率接近100。2005年与2000年相比，除二氧化硫排放量外，国家控

43、制的主要污染物排放量均有所降低。 城市空气质量有所好转。许多城市环境质量改善步伐加快，特别是已经和正在创建国家环境保护模范城市的城市或城区，环境状况改善十分明显。全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降低，达到国家空气质量二级标准的城市比例由2000年的356增加到2004年的395，劣于三级标准的城市比例由344下降到196。大、中城市的空气质量有所改善。,水环境恶化趋势得到控制。全国地表水达III类水质标准的断面比例由2000年的321%提高到2004年的377 。 城市医疗废物等危险废物过去并未采取严格的措施进行管理，很多城市一直把这些废物与普通垃圾一同处置。现在，国家制定实施了医

44、疗废物管理条例和全国危险废物和医疗废物集中处置设施建设规划，对这类特殊废物规定了焚烧等比较严格的要求。,重点流域区域污染治理取得成效 国家在“十五”规划中确定了若干污染治理的重点流域和区域，主要是“三河三湖(辽河、淮河、海河、巢湖、太湖、滇池)”、三峡库区、南水北调、“两控区(酸雨控制区和二氧化硫控制区)”、北京市和渤海，在这些区域实施重点行动。,生态保护得到加强 根据全国生态环境保护纲要、全国生态功能区划、全国重点生态功能保护区建设规划和三江源自然保护区生态保护和建设总体规划等，开展了18个重要生态功能保护区建设试点工作。实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、退牧还草等生态保护和建设工

45、程；全国沙化土地治理面积超过了扩展面积，沙尘暴次数有所减少。,环境保护的制度基础得到强化 “十五”期间，制定和修改了清洁生产促进法、环境影响评价法、排污费征收使用管理条例等一系列法规，在生产者责任延伸、规划环评、环境赔偿举证责任倒置、强制清洁生产审核、污染限期治理决定授权和超标违法等方面做出了新的规定。各地也针对防治机动车污染、餐饮污染和噪声扰民等制定了地方法规、规章。基本形成了符合国情的环保法律体系。,但必须看到，环境状况变化是在“经济快速增长”的条件下实现的。因为在经济活动规模不断扩大的条件下能够维持环境质量的大体稳定，其实是非常困难的。只有在这样的背景下看待我国环境状况的变化，才能理解我

46、国环境问题的复杂性。,（2）我国环境保护形势依然严峻 主要污染物排放量已超过环境承载能力，环境污染相当严重 ； 我国生态环境边建设、边破坏，生态破坏范围在扩大，由于不合理的开发建设活动，我国生态系统的整体功能下降，生态恶化的趋势未得到遏制； 污染治理项目进展较缓慢；,环境保护的能力和制度基础不够有力 ： 一是环保部门执法装备达标率 低； 二是标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，影响了标准的效力。如大气污染防治法率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。 三是缺乏统一有效的环保监管体制。横向部门责权交叉多，职能配置不明晰；

47、缺乏有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大环境问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。,四是有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手段落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多为10万元以下，最高额度100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，没有震慑力；法律未赋予环保部门限产、停产的权利，致使执法手段不硬。 五是环境保护的机制不完善，投入不足。尽管我国环保投资力度有所加大，投资总量由“九五期间的3600亿 元增加到“十五”前4年的6000亿元。但总体上，环保

48、投资占同期国内生产总值的比例偏低。,进入“十一五”，我省面临的环境压力主要来自二方面： 一是原来遗留下来的历史欠账现在积累到了一定程度，必须逐步解决(例如被污染的土地需要清理，已退化的生态系统需要恢复等)， 二是未来经济发展还可能产生新的环境压力。,当前江苏环境保护任务还相当前艰巨，面临着既要解决工业污染、生活污染、机动车污染等第一、二代环境问题，又要解决化学品污染、有机毒物、电磁辐射等新一代环境问题。发达国家上百年逐步出现、分阶段解决的环境问题，江苏在20多年的快速发展中已经集中产生，呈现显著的压缩型、复合型特点。 过去未引起重视的环境问题逐步显现： 一是生物技术对生态环境的影响具有很大的不确定性。 二是大量的新化学物质可能成为自然系统中新的持久性有机污染物。 三是大量的产品类废弃物和废水、废气处理产生的污泥等非传统废弃物急剧增加。 四是流动源污染带来的城市臭氧和光化学污染已到了相当的程度 五是细颗粒物污染问题严重，城市能耗增加加剧了城市热岛效应 六是受污染的土壤的程度和面积有加重和扩大的趋势 七是废旧家电回收面临新的浪潮,今后一段时期，我省环境面临最突出的问题是： 第一，水资源污染防治。从江苏水环境质量的变化趋势看，虽然环境质量总体呈现“稳中趋好”的趋势，但对照国家