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1、摘 要从1987年开始，国家出台了关于办好工读学校的几点意见的通知之后的20几年间陆陆续续的有一些地方政策法规也相继出台，但研究发现这一系列的政策法规之间存在一些矛盾，造成了工读教育学校办学形式的混乱，制约了工读教育学校的发展。本文就工读教育学校管理的公共政策做出分析与研究，提出建议与对策。关键词： 工读教育学校管理 公共政策 目 录一、对近几年工读教育学校政策的研究1（一）、对关于办好工读学校的几点意见的通知中工读学校性质的界定1（二）、对上海市工读教育暂行规程中工读学校性质的界定2（三）、国家政策与地方政策之间的矛盾2二、我国关于工读学校实施的政策的现状与主要问题3 （一）、目前我国工读教
2、育学校实施的政策的现状3 （二）、目前我国工读教育学校实施的政策现状的分析4三、对当前工读教育公共政策修订的建议5（一）、造成目前现状的原因5（二）、准确界定工读学校的性质6（三）、建立一支与向高中阶段延伸相匹配的师资队伍6（四）、扩大办学规模，修订人员编制7（五）、提高生均经费7参考文献9致 谢10我国的现代学校起源于20世纪初的废科举，兴学堂运动。经过百年的实践和探索、奋斗和努力，形成了比较规范的管理体制和运行机制，培养了数以亿计的有文化的劳动者。我国的工读学校起源于上世纪50年代，近50年的发展，使工读学校成为中国教育体系中不可缺少的重要组成部分。全国各地的教育部门应该在国家行政部门的领
3、导和有关部门的协助下，从实际出发，采取积极措施，办好工读学校，加强对有违法和轻微犯罪行为学生的教育、矫治工作。一、对近几年工读教育学校政策的研究从我国提出科教兴国基本国策后，在全国范围为推进科技、教育、人力资源等方面的改革，已充分显示以人才优化和知识更新为核心内容的科教发展的战略态势。目前工读教育存在的问题和弊端是不容置疑的，从根本上说工读教育在置身于计划经济的模式下，还远远没有实现现代化意义上的转轨。一方面工读教育可以向社会提供的优质教育资源有限，远不能满足工读学生日益增长的对优质教育的渴求；另一方面，这种供需关系的失衡进一步加剧了工读教育的结构性病症。我国现行政策法规不能够迎合时代潮流的发
4、展，仅有的几步规程和通知也不能完全定义工读教育在未来发展的明确目标。（一）、对关于办好工读学校的几点意见的通知中工读学校性质的界定通知中提到“国务院办公厅 关于办好工读学校的几点意见的通知 国办发( 1 9 8 7 ) 3 8号工读学校是教育、挽救有违法和轻微犯罪行为的中学生的学校，在今后相当长的时期内是不可缺少的。各地特别是大中城市教育部门应该在地方党委、人民政府的领导和有关部门的协助下，从实际出发，采取积极措施，举办和办好工读学校，加强对有违法和轻微犯罪行为的中学生的教育、挽救工作。”阐述了工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校，是普通教育中的一种特殊形式，也是
5、实施九年义务教育（12周岁16周岁）的一种不可缺少的教育形式，要把办好工读学校视为加强社会主义精神文明建设的组成部分。要求全国各地的工读学校从思想政治教育和学生管理为起点，结合职业技术教育和生产劳动，从教师队伍，领导管理，机构设置和人员编制，经费等几方面对工读教育学校进行了系统的规划。要求做好对九年义务教育期间有违法和轻微犯罪行为的中学生进行教育、挽救。并要求各工读学校努力将工读学生培养成为有生产劳动技术和职业技能的社会注意公民。（二）、对上海市工读教育暂行规程中工读学校性质的界定 规程是以各类法律、法规为主体，招收和教育有严重不良行为或和一般不良行为的未成年学生，开展工读教育的学校，其校名可
6、以不冠以“ 上海市公安局、上海市教育委员会上海市工读教育暂行规程沪教委青20031号工读学校”。规程的第八条提出“工读学校主要招收十二周岁至十七周岁有严重不良行为，不适宜在普通学校就读的学生进校学习。还可招收上述年龄段中有不良行为，家长缺乏管教能力，在普通学校或职业学校无法继续学习的学生进入工读学校相应班级学习。”在第九和第十条中分别提出“学生进入工读学校工读班学习应由其父母或其他监护人，或由原所在学校提出申请，并经当地公安派出所(警署)同意，由工读学校初审，报区县教育行政部门批准。学生进入工读学校托管班或职业班学习，必须由学生家长或其他监护人提出申请，并经工读学校批准。进入工读学校校外帮教班
7、的学生必须由原校提出申请，并征得学生家长及学生本人的同意。工读学校要对进校学习的学生，建立完整的教育档案，参照普通学校学籍管理的规定，对其进行管理。原学校应保留其学籍。不冠以“工读学校”以及保留学生在原校的原籍其实是为了淡化工读教育，让学生在工读学校毕业后能以原校籍进行考试，不被社会所歧视。这样能让学生家长放心的让自己的子女进入工读学校就读，让他们的不良行为和严重不良行为更好的得到转化。规定在第四章里还提到要给予工读学校教师津贴及值班费用，并要求收取学生的食宿、生活用品及管理所需费用，家庭生活困难的学生学杂费可按关于印发上海市中小学生学杂费分期付款和减免及实行助学金制度的办法的通知(沪教委财1
8、99945号)中的有关规定执行。（三）、国家政策与地方政策之间的矛盾从上述的通知和规程中我们可以发现，通知中界定工读学校学生是招收学生的年龄是指1217周岁的九年义务教育的学生，规程中界定工读学校主要招收的是1217周年的普通学校学生 。目前我国九年义务教育阶段学生的年龄是1216周岁，17周岁的学生应该上高一级学校（高中、职高、技校、中专等），其中有了初中和高中之间的差异。这个差异使得工读学校必须向高一级职业教育延伸，其中牵涉到的问题有很多，包括工读学校师资增加、扩大教职工编制，向职业教育延伸等问题。从中我们可以看出国家政策和地方政策之间有着直接的矛盾。这说明国家政策不能完全适应地方上的细节
9、部分，每个地区都有自己的一套体系，国家在制定政策上应该充分听取各地方的意见及建议，使国家层面的政策更为完善。二、我国关于工读学校实施的政策的现状与主要问题（一）、目前我国工读教育学校实施的政策的现状工读学校的学生接受教育矫正的期限不完善。1987年国务院办公厅转发的国家教委、公安部、共青团中央关于办好工读学校的几点意见中只是规定：工读学校的学习年限，根据学生原有文化程度和接受教育的表现，一般可确定为二至三年。这样一个笼统的规定，没有针对问题学生严重程度的鉴定和评估，没有矫正期间长短的法定标准和依据，没有规定结束矫正的审查程序，行政部门可以自由裁量，随意性很大，也难免造成对未成年人权益的侵害。上
10、个世纪90年代以前，工读学校一般实行强制入学，普通学校把本校不能教育也不愿教育的学生上报教育主管部门，核实后由公安部门协同将学生送进工读学校。后来，强制入学的做法逐渐被废止。很多地方不再强制学生入学，城市家长因为重视子女的教育和发展越来越不愿意送子女入学，导致生源大幅度下降。以前强制学生入学的主要依据是关于办好工读学校的几点意见，但这一规定的性质属于准行政法规的性质，不具有全国人大及常委会通过的法律的性质。因此，从法律依据上，如果今天还有公安部门强行将问题少年送入工读学校已经没有了法律依据，其合法性是要受到质疑的。目前在我国法律上并没有确切的依据。按照法治的一般原理，任何剥夺公民人身自由的措施
11、，都应当由司法机关决定或裁决，否则就是侵犯公民权利与自由。而作为刑罚之外的一种辅助性的刑事制裁方法，以消除犯罪原因的积极功效而在现代各国的刑事法治体系中被普遍采用的“保安处分”在国内尚无立法。至于国内现在频繁提到的民主与法制杂志 教学方式革命 2008年02月01日“社区矫正”则是专指“保安处分”当中对青少年的社区矫正。这是促使实施了危害社会、应受刑罚处罚的行为的青少年顺利回归社会重新做人，预防和减少重新犯罪发生的一种措施。立法上存在空白，由非执业人员承担非职业操作的后果是，一旦出现问题，同样缺乏法律追究依据。虽然我国现在颁布了未成年人保护法、预防未成年人犯罪法，但这两部法律的实际操作性存在不
12、少问题，它们既不是实体法，也不是程序法，又没有明确执行主体。只有宣言和倡导的功能，至今为止没有被一个司法机关引用过。关于办好工读学校的几点意见中指出“开办工读学校所需的基建投资和事业费（包括工读学校办职业技术班的开办费）由盛自治区、直辖市人民政府统筹安排，分别纳入地方基本建设投资计划和教育事业费预算，开支标准由各盛自治区、直辖市教育、财政部门研究制定。对工读学校所需要的特殊教育经费，如工作人员津贴、学生助学金、职业技术教育经费以及生活设备方面的必须开支，要统筹安排，予以保证。”但实际情况是目前工读学校生源不足、经费无保障、得不到应有的重视以及多头管理等原因，使全国的工读学校处于一种不断萎缩的状
13、态。由于国家没有出台新的政策以提高工读教师的待遇，使得全国的工读学校从原来的150几所到现在只剩下70几所。大多数工读学校面临经费短缺的困扰。（二）、目前我国工读教育学校实施的政策现状的分析修订后的未成年人保护法实施以来，并没有对工读学校的发展产生什么影响。新修订的未成年人保护法于07年6月1日正式实施，与1992年未成年人保护法相对比，条文中没有了工读学校的内容，取而代之的规定是兴办“专门学校”，为那些有严重不良行为的适龄少年提供义务教育。由于国家权利机关没有推出一个科学化、人性化的办法，造成一些工读学校采取了三自愿的原则。但是这种做法的一个负面后果是导致很多应该进工读学校的学生进不来，有的
14、还留在普通学校，有的已经流失到社会上，无所事事，为非作歹。目前工读教育的教师只是一般的普通学校的教师队伍，国家的政策缺失导致工读学校办公经费不足、教师待遇偏低、编制不能满足实际需要、师资配备不尽合理、办学条件差等问题。工读学校教育教学设施不完善，得不到国家财政投入，显然违背了现代少年司法的社会补偿理念。大多数工读学校在面临经费短缺困扰的同时，还都存在着教师“精神待遇”低的难题。这里的教师付出的时间、精力比普通学校的教师要多得多，而一到评职称的时候却往往评不上，所以教师们最不愿到工读学校任教。改革和发展工读教育，要制定发展规划，平衡工读学校的布局和规模；要设立专项扶持资金，对有困难的地方给以经费
15、扶持；要加强行为矫正特殊教育的学科建设，开发专业课程，培训专门师资；同时要加强对这一特教系统的管理和指导，制定办学标准，对各地进行督导和检查。工读学校的开办和运行由地方政府负责落实，并统一规划工读学校的办学规模。三、对当前工读教育公共政策修订的建议（一）、造成目前现状的原因由于国家有关部门没有迎合时代的发展出台新的政策法规，导致工读学校面临十分尴尬的局面，一方面要招收、教育那些有严重不良行为的学生，另一方面又没有法律武器作为完成预防青少年犯罪任务的保证。目前工读学校招生采用的是“三自愿”(即学生本人、家长、普通学校都同意)的原则，绝大多数有严重不良行为的学生本人是不会主动到工读学校接受教育的。
16、他们的父母多数不愿送孩子到工读学校接受教育，这里面有的是不负责任、有的是因社会歧视等问题；还有一部分父母想送孩子到工读，但孩子不愿意时，他们没有控制孩子的能力。也有一些是普通学校不愿送，因为工读学校在学生情况稳定之前没有强制措施，一旦他们跑回原校，就会变本加厉地破坏原校的教学秩序。种种因素导致大部分有严重不良行为的学生不能进入工读学校接受教育。一方面是社会存在的需求，一方面则是大多数工读学校生源不足的窘境，这样就制约了工读学校的发展。（二）、准确界定工读学校的性质工读学校是普教中的特殊学校。工读教育是对品德行为偏常、家长教育失控、所在学校难以转变的中小学生进行教育的特殊的教育形式，是义务教育的
17、重要补充。工读学校自五十年代创办以来，对行为偏常、有轻微违法行为的青少年的教育挽救、对预防青少年犯罪发挥过重要作用，成为预防青少年犯罪的最后一道防线。新时期工读教育要创建多样化的以人为本的办学模式，校内可实施住读和走读、长训班和短训班相结合的模式，把学校办成治疗学生心理上和行为上“病痛”的医院。通过法制教育，提高学生的法制意识；通过纪律教育，规范学生的行为；通过个别教学，提高学生的成绩，让每一个学生都健康发展。（三）、建立一支与向高中阶段延伸相匹配的师资队伍工读学校的初中毕业生，经过阶段性的教育和矫治，心理和行为有了很大的改观，但教育必须有一个巩固期，工读学校的初中毕业生升入高中阶段的各级各类
18、学校后，离开了工读教育严而有序的氛围，一旦受到不良因素的诱惑，很可能“旧病复发”、“重操旧业”，造成工读教育初中阶段的教育成效毁于一旦的后果。普通学校中的初中毕业生因各种原因无法升学，又找不到工作的，往往处于“失学、失教、失管”的状态，现在的未成年人，由于生理发育迅速，心理发育滞后，道德认知水平底下。社会经验明显不足，这些学生的家庭教育往往显得苍白无力，很容易成为违法犯罪的高危人群，他们已经成为确保社会治安稳定必须关注的主要对象。这批对象解决的最好途径就是工读教育功能的拓展和延伸。已经进入高中阶段的尤其是职校和技校的学生中，也存在相当一部分学生属于具有一般不良行为和严重不良行为的学生群体，这一
19、群体严重干扰了职业学校教育教学的正常秩序。对于这样一批特殊的学生，学校 往往采取开除学籍和劝其退学的处理办法，据我们了解这样的学生占职校学生总数的5%10%，这些人一旦流入社会，势必对社会的综合治理带来负面影响。如果想向职业延伸那么相应的教师配备也应该得到完善，国家管理机关能够出台针对教师精神及物质奖励的相应文件的话，那么想解决一支与高中阶段延伸相匹配的教师队伍是完全没有压力的。（四）、扩大办学规模，修订人员编制工读教育是基础教育的特殊形式，也是九年义务教育的有效补充，它具有预防早控，青少年保护，教育矫治等普通教育无法替代的特殊功能，工读教育是一项雪中送炭的事业，也是教育内部的希望工程。由于普
20、通高中的扩招，导致职校生源的质量普遍下降，对于不良行为学生的教育矫治难以配备专门的教育力量，对这些学生如果不采取强有力的教育措施，他们是难以完成职业学校三年的教育教学任务，其中相当一部分学生将流入社会，成为“失学、失教、失管”的成员，从而增加了社会综合治理的负担。工读学校的初三毕业生，经毕业分流考试，由工读学校向职校提出推荐名单。经职校考核予以优先录取，该生的学籍档案、心理档案、家庭情况、违纪事实和教育转化过程，由工读学校全面向职校反馈，以便列入职校教育帮助的重点对象，并确认为工读学校校外帮教生，由工读学校的校外工作部落实帮教，做好巩固工作。对有反复的学生，则送回工读学校进行短期的教育矫治，促
21、使其转化，让其顺利完成学习任务。对于职业学校中原有的沾有不良行为甚至轻微违法犯罪，需要矫治的学生，经双方审核和家长同意，送工读学校短期治疗。所以工读学校与职业学校联合办学无疑是一种双赢的办学模式。当然这样也需要国家出台政策，以扶持工读教育的可持续发展。（五）、提高生均经费 各级政府要继续加大财政性教育经费投入，优先保证教育事业发展。财政性经费是我国教育经费总投入的主体，保证教育投入是公共财政的重要职能，各级政府首先要依法承担责任。一是继续加大中央财政对教育的投入，解决地方政府财力与教育事权不匹配的问题。在现行财政制度下，需要建立规范的财政转移支付制度，优化转移支付结构，加大一般性转移支付，进一
22、步规范专项转移支付，建立起财力与事权相匹配的教育财政体制。综上所述，国家政策对于工读教育学校的发展起到至关重要的因素，国家应该顺应时代，出台更多，更新，更适合工读教育学校发展的相关法规。能让工读教育学校在发展过程中发挥更大的力量，以上是我的个人想法，多有疏漏，望批评指正。参考文献1国务院办公厅 关于办好工读学校的几点意见的通知 国办发38号 19872上海市公安局、上海市教育委员会 上海市工读教育暂行规程沪教委青1号 20033全国人民代表大会常务委员会 中华人民共和国未成年人保护法 主席令第60号 20064全国人民代表大会常务委员会 中华人民共和国预防未成年人犯罪法主席令第17号 1999
23、5国务院 国务院关于加强未成年人思想道德建设的若干意见新华社北京电 20046向帮华，孙霄兵 中国大陆工读学校现状及对策研究 中国特殊教育 2009年第07期5蒙丽珍古炳玮 公共财政学 20076李建军，武玉坤，姜国兵 公共政策学 20097李德志 人事行政学 20118杨宏山 市政管理学 2005致 谢在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我帮助，在这里请接受我诚挚谢意！随着这篇本科毕业论文的最后落笔，我二年半的大学生活也即将划上一个圆满的句号。回忆这二年半生活的点点滴滴，从入学时对大学生活的无限憧憬到课堂上对各位老师学术学识的
24、深沉沉湎，让人倍感留恋，倍感珍惜。在本文的撰写过程中，孙长虹老师作为我的指导老师，她治学严谨，学识渊博，视野广阔，为我营造了一种良好的学术氛围。置身其间，耳濡目染，潜移默化，使我接受了全新的思想观念，领会了基本的思考方式。其严以律己、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力，与无微不至、感人至深的人文关怀，令人如沐春风，倍感温馨。正是由于她在百忙之中多次审阅全文，对细节进行修改，并为本文的撰写提供了许多中肯而且宝贵的意见，本文才得以成型。在此特向孙长虹老师致以衷心的谢意！向她无可挑剔的敬业精神、严谨认真的治学态度、深厚的专业修养和平易近人的待人方式表示深深的敬意！ 一个人的成长绝不是一件孤立的事，没有别人的支持与帮助绝不可能办到。我感谢可以有这样一个空间，让我对所有给予我关心、帮助的人说声“谢谢”！今后，我会继续努力，好好工作！好好学习！好好生活！