《[推荐]对土地管理和政策问题的思考.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《[推荐]对土地管理和政策问题的思考.docx（11页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、第 1 页 推荐对土地管理和政策问题的思考 特征码 aYbfaSSsNrbULNEiKFFA 近年来，耕地被大量地占用，甚至占而不用，失地农民 增加，并且征地补偿不到位，损害了农民的利益。但是，究竟 怎样认识、避免和解决这些问题，笔者提出一些疑问，并进行 经济学的思考和探讨，表明一些自己的看法和建议，以免土地 管理和政策矫枉过正，对经济发展和市场经济体制的完善造成 负面影响。 一、转移农村剩余劳动力和推进城市化需不需要占用耕地？ 对近两年圈地过多、征地不用和炒买炒卖土地，确实应当 加以纠正。但是，有的学者提出，要严格保护耕地，交通、城 市和企业建设，不能占用耕地。这也可能过于极端。目前，从 农
2、村到城市的务工劳动力有亿之多，还有其万子女 和妻子等家属；到年，可能还会有亿农村剩余劳动 力向城市转移，加上子女和妻子等家属，也会有万 转移人口。如果现有的耕地中不分配一部分用来转移农村剩余 第 2 页 劳动力和人口，现有的交通如果不扩大运力，城市中住宅和公 共设施不增加，城市中企业不增加，转移农村的万 人口，交通设施可能承受不了，农民工和家属到城市里没有地 方住，到城市中也没有就业机会。这显然是行不通的。 经济学上的一个原理是，劳动、资本和技术，一般情况下， 只有和土地要素相结合，才能形成生产力；人口不论是在农村， 还是在城市，都需要一定比例的土地，才能有居住、出行、工 作和购物等经济和社会
3、活动。如果进城人口每人需要交通、居 住、工作、公益设施等用地需要亩计算，未来年 的工业化和城市化转移农村人口近亿，很可能还需要占用 亿亩耕地。由于节约建设成本、寻求交通便利、解决水源供给 等因素，城市一般又要建在平原、盆地、依山傍水、交通要道， 大多要占用耕地，甚至良田。不可为了节约耕地将城市和企业 专门建在山上和沟壑中。这就有一个两难选择：你是要占用一 些耕地来转移农村剩余劳动力和人口，还是很少地占用土地， 甚至不用占用耕地，慢一些和少一些转移农村剩余劳动力和人 口？问题是象英国、法国、韩国、日本、德国等这样一些人口 密度比我们还要大的国家分配一些耕地用来建设城市、企业和 交通，并没有发生粮
4、食危机，进入了发达国家行列，甚至农产 品还可以出口；而一些阿富汗、埃塞俄比亚、孟加拉等非洲和 亚洲国家，农村人口占较大的比重，没有将很多的耕地用来进 第 3 页 行城市化和工业化，有的国家粮食还不够吃，需要进口。 因此，在尽可能节约用地的前提下，工业化和城市化转移 近亿农村剩余劳动力和人口，建设交通、城市和企业，仍然 还是要用亿亩左右的耕地。 二、大量圈地、农田占而不用、炒买炒卖土地、征地补偿 不到位等问题，究竟是什么原因造成的？ 目前许多学者给中央提出，要对耕地实行最严格的保护制 度，而实施者就是政府的有关部门。反而推之，似乎是因为政 府管理不力造成了目前的土地问题。其实，这是错误的看法。
5、造成目前诸多土地方面问题的原因主要是，、征地制度 不合理。一般来说，农村土地转成任何建设用地，几乎都要通 过国家强制征用农村集体土地变成国有土地才可以；农村集体 土地，即使是经营性用地，不经过征用，不能随意转变土地的 用途，不能直接进入用地市场。农村集体作为土地的所有者， 与政府就要被征用的土地，没有谈判和讨价还价的平等地位和 权力。、目前有关土地法及其实施法规对农民的补偿规定极 不合理。规定的补偿是，几年的土地产出量，加青苗补偿费， 再加一定的安置补助等等，给农民的补偿远低于土地应有的价 第 4 页 值，而且就是这种不到位的补偿也因县、乡、村的提留和克扣， 到农民手中，也没有多少了。政府并没
6、有将土地当作农民一两 代人，甚至几代人赖以生存和保障的财产，也没有进行等价交 换，更没有按照土地供求关系来定价。市场经济体制下，政府 又不可能给失地农民提供就业机会。使农民成了无地、无就业 和无保障的农村人口。、农民基本上没有地权。现行的农村 集体所有制，是一种每个农民对于土地产权极不明晰的体制， 集体往往是一种虚无的组织，甚至是一种被低价征地的利用工 具，农民对于土地没有发言权、控制权、处置权和收益权。 经济学分析的规律是，当一种稀缺资源，其产权约束不明， 他人可以很容易得到，并且价格很低时，这种资源的转让、使 用将会处于极大的浪费之中；否则，反之。试想，如果农民对 土地的所有权很明确，作为
7、用地者能从农村轻易地获得土地吗？ 再试想，当土地的价格由供求决定时，或者农民作为土地的出 租者和入股者，索求土地的租金和分红时，能化数亿钱建几千 亩地的收益率较低的高尔夫球场，能投资数亿、数十亿钱圈几 千亩地放着不用吗？只有零地价、低地价和占地不付应有的成 本时，才会发生这样的怪现象。 因此，从根本上解决目前诸多土地问题的关键在于：改革 征地制度，公益性征地要基本等价交换，农村集体土地可以直 第 5 页 接进入经营性用地市场，明晰农民的土地财产权力。 三、简单否定开发区和工业园区可能会带来什么后果？ 目前，许多地方开发区和工业园区过多过滥，许多开发区 和工业园区对于耕地占而不用。整顿开发区和工
8、业园区，不能 说不对。但是，现在开发区和工业园区似乎成了乱占耕地的代 名词，成了舆论上人人喊打的事物。于是一些地方将工业和项 目分散布置，避免开发区和工业园区之嫌。这种现象如果成为 普遍行为，将会给经济发展带来巨大的危害。 一是经济发展的污染扩散，并不能集中得以治理。一些工 业项目集中在工业园区，可以集中排放污水，并且规模化处理， 治理污染的管线和动力等成本降低，使污染得到治理。如果分 散布置，户户点火，村村冒烟，到处排放污水，遍地都是垃圾， 则污染无法得到治理。二是分散布置项目，将需要更多的土地。 集中摆置工业项目，道路、仓储、治污等配套项目可以共用， 可以节约大量的土地。否则，分散布置项目
9、，一个项目一条道 路、一个污水厂、一条供电设施，一个仓储区等等，土地将被 大量地浪费。三是产业发展失去专业协作和集群效应。产业要 集中连片，这样企业之间才能分工和协作，以专业化提高效率， 以就近的分工降低专业化造成的交易成本。并且，相互形成外 第 6 页 部效应，共享一些设施。从而形成产业的聚集效应。但是，如 果分散布置产业项目，则正好相反，则会导致“大而全”和 “小而全” ，并且使协作的交易成本大大上升。四是空间上导致 项目乱布局，使土地利用的功能发生混乱。如果一些地方为了 躲避对开发区和工业园区的检查，分散地布置项目，将会形成 村村象城镇、城城象农村，蜂窝煤和弥漫式的城市化。这是我 们土地
10、利用和城市化中的大忌。 因此，工业化和城市化一定要互动，产业一定要进区集中 连片发展，不能简单地否定开发区和工业园区。 四、为什么农村土地不能顺畅流转，为什么农村妇女土地 权益得不到保护？ 许多学者认为，中国农业的出路在于规模化经营：只有规 模化经营，才能提高劳动生产率，技术进步的分摊成本将会降 低，利于农业的技术进步，农业社会化服务才能获得规模化的 服务对象。而农业的规模化生产，由于生产方式较为简单，只 有家庭农场这样的较为简单的组织形式，其简单生产方式的收 益才能与简单家庭经营的低成本组织方式相适应。而要实现农 业的家庭规模经营，土地必须流转和集中。 第 7 页 除了其他制约因素外，农民没
11、有较为硬化的地权，土地的 承包期短，是土地不能流转的最关键原因。比如目前承包的土 地，只有年的使用期了，想转让者，由于被转让的土地使 用期太短，卖不了较高的价钱；而想集中土地的农户，则也因 使用期太短，用较高的价位卖了下来，投入很大，过几年又要 被村里收回，买者也不合算。所以有地的不愿卖，想集中土地 的不想买，土地规模经营就很难实现。 另外，中国一个很大的社会和经济问题是，农村妇女基本 上没有对土地的权益。农村妇女出嫁到另一村，甚至到另一村 民组的，因为土地是本村集体所有，其原来承包的土地不能带 走；而嫁进来的妇女，因承包地已经分定，不可能对土地进行 调整，也不能在新的村子里再分到承包地。假如
12、，明晰了农民 对土地的产权，土地永佃制，则妇女也可以拥有自己的那份土 地，嫁人的时候，可以转让与家庭成员；如果父母的土地要子 女继承，即使嫁出去也可以继承。因此，妇女土地权益得不保 护的根本原因是现行的产权不明晰的农村集体土地所有制。 因此，实现农村土地规模经营，保护妇女和转让土地者的 权益，关键是要明晰农民对土地的产权，无限期延长土地的使 用年限，对耕地和宅地实行永佃制。 第 8 页 五、市场经济体制下，劳动力、资金、技术等要素的配置 由市场横向分散调节，而土地要素能通过集权纵向集中管理来 实现合理配置吗？ 由于农民土地利益、土地分配和利用方面出了诸多的问题， 因此，一种要加强政府有关部门对
13、土地的集权纵向集中管理呼 声越来越高，并逐步在付之于实施。 从经济学的角度讲，一个国家，如果实行市场经济体制， 市场调节和配置资源为基础机制，则不可能劳动、资金、技术 等要素由市场来横向分散配置，而土地要素则可由政府集权纵 向集中配置。如果其他要素市场配置，硬要土地资源由政府来 高度集中配置。则会出现一系列问题：一是高度集中的土地资 源分配模式与市场经济结构不断变化对土地资源配置的需求不 相适应。因为中央集权机关并不了解土地资源的分配结构如何 确定是最优的，也不会科学地预测土地需求的未来结构，并且 用地计划的调整赶不上经济结构的频繁变动。二是需要一个庞 大的土地管理机关，土地管理的成本相当高，
14、并且效率将极低。 中国有亿人口，城市建设、开办企业、企业破产和转产、 吸引外资等等，一年可能要发生涉地事件几千万件，中央土地 管理机关能管得过来吗？如果都管起来，需要一个多大的管理 机关呢？可能会形成这样的局面：即企业其他的要素随时可以 第 9 页 从市场上获得，但是土地要素的获得则要层层上报，层层审批， 再层层批复，周期可能需要几个月和一两年。这会给厂商造成 巨大的损失。 因此，在市场经济条件下，配置土地资源基础性的机制仍 然是市场，不可能是纵向集权的政府集中管理模式。扭曲的要 素管理体制，只能会给国民经济带来更多的混乱和损失。 六、市场经济模式下，究竟应当建立一种什么样的土地产 权和基本分
15、配体制？ 作为土地要素来说，在市场经济体制下，首先，要明确土 地的产权归属。由于土地私有化的历史追索、成本支付和面临 的风险看，是不可取的。因此，农村土地制度的改革，能选择 的方案，一是改良目前的集体所有制，将集体所有的土地产权 给每个用地农民明晰化，形成土地股份合作经济。硬化农民对 土地的所有权。另外，要取消承包期，给农民以永佃权。二是 彻底改为国有制，但是给农民年的使用期，使用期内土 地可以转让、出租、抵押、继承等等。农民也可以将自己长期 使用的土地年期入股，形成土地使用权股份合作组织。不论采 取何种方案，只要硬化了土地的产权，产权所有者就可以以自 己拥有的产权来进行对等谈判。产权是在财产
16、交换中维护自己 第 10 页 利益的最基本的要素，如果没有产权，就谈不上等价交换。 其次，土地产权交换者的地位是平等的，并且土地要等价 交换，土地这样的稀缺资源，还要由市场供求来决定它的价格。 如果法律上规定，一个所有者可以强制地、单方定价购买另一 个所有者的财产，则后者的利益肯定会受到损失。因而，土地 的交换，除了公益用地外，经营性用地应当由土地所有者和用 地者之间进行平等谈判交换，如果土地的增值部分太高，国家 可以程度不同地对增值部分征税。 再次，土地资源的配置，仍然应当以市场配置为基础。一 些土地资源较为稀缺的地方，一些条件和地理位置较好的土地， 土地价格就高一些，调节使用者节约使用和提
17、高土地利用率； 土地价格的差异和不断变动，也调节产业和不同用地在城市中 合理分布，在地区间梯度转移；经济结构对土地不断分配和再 分配的要求，由市场供求、价格等信息调节来满足。土地的价 格不能由政府来确定。 七、在土地资源的分配和管理中，政府究竟应当管些什么？ 我认为，政府在土地管理上不能越位，也不能错位，更不 第 11 页 能空位。一是宏观和各地区的国土规划要由土地管理部门来做， 并与发展与改革委员会、城市规划、城乡建设、交通、农业、 林业、环保等部门的计划和规划相协调和配合；二是城市规划 部门，对城市的功能分区、道路、公益设施等等进行合理的规 划，使城市形成合理的空间结构；三是土地管理部门提请、起 草和制定有关土地管理的法律和法规，起草过程要民主化，由 土地管理部门监督和处罚用地过程中的违法行为；四是土地管 理部门打击屯积土地和恶意炒买炒卖的行为，对土地的投机进 行限制，干预由炒作引起的地价上升；五是税收部门，应对土 地交易中过高的增值部分，进行税收调节；六是认可土地使用 权交易，发放土地产权证，或者发放土地使用年期证，管理土 地依法交易；七是土地管理部门制定城乡土地制度改革的方案， 并组织实施。至于同样用途的土地，在不同的用地者之间进行 交易；或者土地在不同用途之间进行交易，只要符合远期的规 划，只要在大范围进行耕地的平衡，并且农民满意的，政府部 门尽可能少管，或者不管。