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1、 圃 ， ： l=I 鹏 农村集体产权制度改革的实践与探索 农业部课题组 产权制度是市场经济重要 的制 度基础。改革开放 以来 ，各地在 坚 持社会主义公 有制的基础上 ，通过 对传统农村集体所 有制经济的股份 制 改造 ，明确 了集体 资产的所 有权 和 收益分 配权，开展 了以保 护集体 经济组织和农 民群 众合 法权益为核 心 ，以集体资产产权 制度创新为主 线 ，以股份合作为主要形式的改革。 农村集体 产权制度改革实践与探索 主要体现在以下十个方面。 一 、明确农村集体产权制度 改革 的组织载体 推进 农村集体产权制度改革首 先要明确农村集体资产经营管理 的 主体 ，也 就是改革 的组
2、织载体，这 是农 村集体 产 权制度 改革 的关键。 从 “ 三级所有、队为基础 ”延续 而 来 的农村 集体所 有制关系 ，决定 了 农村集体资产在镇 、 村、 组都有分布。 由于集体 资产所有者不 同，会 计核 算单位 不同，农村集体 产权制度改 革 的载体 也不尽相 同。有的地方 以 村级组织为载体开展改革。 以村 民小组 为组织载 体进 行 改革 ，以广东省为代表。广东省 1 9 9 0 年颁布 农村社 区合作经济组 织暂行规定 ，要求各地以土地所有 权和 集体企业主体 归属 为依 据，因 5 2妇f 通 2 0 1 4 0 3 地 制宜 开展建 立社 区合作经济组织 工作 ，在原生产
3、队一级 ( 村民小组 ) 成 立经 济合作社 ，在原生产大 队成 立经济联合社 ，在原人 民公社成 立 经济联合总社。2 0 0 6 年 以政府令 的 形式下发 农村集体经济组织 管理 规定 ，明确原生产 队建制经改组形 成经 济合作 社 或股份 合作 经济 社 ， 依法经营管理本组织集体所有 的资 产。广 东省农村 以组级为基本所 有 制和基本核算单位 ，该省 的农村 集 体产权制度改革是 以组级集体 经济 组织为载体。 目前 ，全省有 8 1 8 1 个 村 民小组 完成 了产权制度改革。云 南省 4个州 ( 市 ) 已完成农村 集体 产权 制度改革 的 2 6 8 个单位也 是 以 村
4、民小组为组织载体进行 的。此外 ， 江苏、福建、河 南、重庆等地 也 以 村 民小组 为载体 开展了农村集体产 权制度改革。 以村级集体经 济组织为载 体进行改革 ，以浙江省为代表。浙江 省 1 9 9 2 年制定 村经济合作社 组织 条例 ，明确农村集体经济组织以村 级为基本核算单位 ，称为村经济合作 社 ，并赋予村经济合作社代表全体社 员行使集体财产所有权的权力。2 0 0 5 年出台 关于全省农村经济合作社股 份合作制改革的意见 ，规定以行政 村为单位 ，对原有村经济合作社进行 股份合作制改造 ，原村经济合作社更 名为股份经济合作社 ，继续依法行使 原村级集体资产 的所 有权和经营管 理
5、权。浙江省农村以村级为基本所有 制和基本核 算单位 ，该 省的农村集 体产权 制度 改革主要是 以村经济合 作社 为主体开展 的。2 0 0 6 年 ，湖北 省以城中村、城郊村和园中村等城镇 化进展比较快的村为改革对象，制定 了明晰产权、盘活资产、统筹城 乡 的集体 资产产权制度创新 “ 三步走” 战略，截至 2 0 1 2 年底已有 3 2 6 个村 开展 了改革 ，占全省 “ 三村 ”总数 的 l 7 9 。目前，河北、四川、陕西、 甘肃、青海等省部分地区农村也以村 为单位开展农村集体产权制度改革。 以镇 级集体 经济组 织为载 体 进行改革 ，以上海市 为代表。上 海市 7 0 以上 的
6、农村集体 资产 由镇 级集体经济 组织所有。在村级集体 经济组织产权制 度改革取得一定经 验 的基础 上，2 0 1 2年上海市 委、市 政府下发 关于加快本 市农村集体 经济组织 改革发展的若 干意见 ( 试 行 ) ，提出产权制度改革的工作重 点要 由城市化地 区为主 向全市 面上 推进 ，由村级集体 经济组织改 制为 主 向村镇 集体 经济组织改革联 动推 进。 目前 ，上海 市已有 7个镇级 集 体经济组织完成 了产权制度改革。 由于 农村 集体 资 产分 属组 级、 村 级、镇 级等 不 同层级 的集体 经济 组 织，相 应地，农 民可 以是不 同层 级 集体经济 组织的成 员。 因
7、此 ，有 些地 方的产权制度改革 是在不同层 级 的集 体经 济 组织 中交 叉进 行 的， 农 民分 别参加不 同层级 集体 经济组 织的产权 制度改 革，如 重庆市沙坪 坝 区童家桥村 在刘家坟、坪桥、风 咀 3 个村 民组实行社 区股份 制改革 试 点的基础上 ，在村级也 开展 了改 革，将村 、组所 有的集体 资产 分别 折股 量化 ，明确成 员在 村、组 两级 集 体经 济 组织 中所 占的资产份 额。 有 的地 方则是将上级集体经 济组织 所 有资产全部或部分量 化到下级组 织或成员。北京市 2 0 0 3 年就提 出深 化 乡村集体经济体 制改革 ，开展 了 包括 乡镇 级集体经
8、济组 织在内的产 权 制度改革 ，将 乡镇级存 量资产 以 三种形式进行股份 量化，一 是把集 体净资产部分量化给 乡镇企业职工 ， 部 分量化 给每个 村集体 经济 组织 ； 二是集体净资产直接 量化或者兑现 给 每个集体经济 组织成员 ；三是集 体 净资产量化到辖 区内每个村集体 经济组织。 二、清产核资摸清家底 清查资产、核 实资金、清 理各 类债权债务 ，并对有争议 的产权进 行 界定 ，对集体所有 的资产进行产 权 登记 ，是确定资产量化 范围的依 据 ，也是 农村集体产权 制度改革顺 利 完成的保证。2 0 0 9 年 ，农 业部下 发加强农村集体“ 三 资”管理的规 范性 文件
9、，要求各地建 立资产清查 制度 ，定期进行资产清查。2 0 1 0 年 ， 农 业部 召开 全 国农村 集体 “ 三资 ” 管理工作座谈会 ， 要求各省 ( 区、 市 ) 要 统一部署 、稳步推进 ，争取 用两 到三年的时间 ( 2 0 1 3 年底 ) ，摸清底 数 、建立台账。 清产 核资工作 的基本要 求是全 面查清 集体 经济 组织 所 有的 资金、 资产、资源状况 ，做 到账 实、账 款 相 符，明晰资产所有权 ，健全 管理 制度 ，促 进集 体 资金 的规 范 管理、 资产的保值增值和资源的合理利 用， 维 护集体和农 民的合法权益 ，推动 农 村改革发展和社 会和谐稳定。清 产
10、核资工作 的 目标 ：一是通过 依法 界定集体资金 、资产和资源所有权 ， 理 顺产权关 系，维护集体经 济组织 和 农民合法权益。二是通过建 立资 产 台账和资源登记 簿，把集体 所有 的资 产、资源 全部 纳入 管理 范 围 ， 及 时反映开发利 用和 处置情况。在 清 产核资过程 中，要坚 持 “ 谁 拥有 资产所有权 ，谁 负责清 查 ” 、“ 全 面 彻底” 和 “ 准确无误 ” 三项基本原则。 清产核 资的范 围是农村集体 经 济 组织 ( 包括 乡镇、行政 村、村 民 小组 ) 所 有 的资金 、资产 和资 源。 清产核资工作的内容主要有两方面： 一 是清查资产 ，即对集体经济
11、组织 的各项资金、资产和 资源，负债 和 所 有者权益进行全 面清理、核 对和 查实。要把 实物盘点 同核 实账 务结 合 起来 ，把清理资产 同核 查负债和 所 有者权益结合 起来，重点做 好各 类应收款项及应付款 项、内部往来、 长 短期借款、各项对外 投资、集体 资源的清理 ，以及做好 有关债 权人 认 定、担 保等事项 的清 理。二 是资 产估价与价值 重估，即对集体 经济 组织所有的无原始凭证 的非经 营性 资产酌情进行估价 ，对集体经 济组 织所有的经营性资产 中账面价值 与 实际价 值背离较大 的主要 固定 资产 进 行价 值重估 ，资产价值重估 工作 可 由集体经济 组织负责人
12、、理 财小 组成员、集体 经济组织成 员代 表等 组成 资产价 值 重估 小组进 行 实施 ， 夏 ：盘 理 论 探 讨 矗 ：c【皿 也 可以委托具有资产评估资格 的中 介机构进行重估。 目前 ，全 国已有 2 9 个 省 ( 区、 市 ) 统一组织开展了清产核 资工作 ， 5 5 万个村完成 了清理 ，占统计 村数 的 9 3 。凡是开展农村集体产权制度 改革的村、组，都 无一例外地进行 了集体资产的清查核实工作。 三、确定折股量化资产的范围 明确 集体 资产的量化范 围并折 股 量化到人 ，对保障集体经济 组织 成 员的收益分 配权和 民主决策权具 有 重要 意义。农 村集体 资产有经营
13、 性 资产、非经营性 资产和资源性资 产 ，集体 资产 的性质不 同，其量化 的范 围和 方法也不 同。实践 中主要 有 四种做 法 ：一 是只对经营性净 资 产进行 量化 ；二是 对经营性和非经 营性 资产同时进行量化 ；三是对全 部 资产进 行量化 ；四是仅对集体土 地资源进行量化。 只对经营性净 资产进行量 化。 由于 受政 策和制度 限制，非经 营性 资产和 资源性资产 尚不能进入 市 场，其价值 难 以确定 ，大 多数地 方折股量化 资产的范围仅限于经营 性 净资产。2 0 0 5 年江苏 省 关于积 极推进农 村社 区股份合作制改革 的 意 见 规定 ，折股 量化资产 的范 围 原
14、 则上 是村 集体 的经 营性净 资产 ， 公 益性 资产 ( 非经营性资产 ) 和 资 源性 资产 ( 含集体 土地 ) 暂不列入 折股量化的范围。2 0 0 5 年浙江省 关 于全省农 村经济合作社股份合作制 改 革的意见 规定 ，只对村经济合 作社的经营性净资产进行评估折股 ， 有 条件 的地方也可 以将土地承包权 折股 ，公益性资产 原则上不列入折 股 范围。从全 国来看 ，只对经营性 净 资产进 行量化 仍是各地农村集体 产权制度改革的主要做法。 2 0 1 4 0 3 f 通 5 3 圃l醺黼 山 U 埋 弼 对 经 营性 和 非 经 营性 资 产 同时 量化。浙江省杭 州市萧 山
15、区 2 0 1 0 年 关于推进村级集体资产股 份 制改 革和 加强村级集体资产规范 管理 的意见 提 出，村级集体经济 组织应将村 级经营性净资产和公益 性 ( 非经营性 ) 净资产全额进行折 股 量化。其原因在于 ，根据现行 土 地征 收补偿制度 ，征 地时对集体建 设 用地 上的房屋、构筑物等均予 以 补 偿，为避免 征收后量化资产 留下 “ 尾 巴” ，故将经营性净资产和公益 性净资产全额纳入 量化范 围，实现 “ 一 步到位” 。上海市 6 8个不撤销行 政建制而直接改 制的村集体经 济组 织 ，也 大多采取将除土地 以外 的办 公楼等集体净资产进行量化的做法。 对全 部资产进 行量
16、化。近 年来 ，为更好 地保护农 民土地 增值 收益 ，一些地方开始探索将经营性、 非经营性和资源性 资产 全部折股量 化。上海市 5 5 个撤村 改制的村和 6 个撤村联合 改制的村将集体经营性 资产、有 明确权 属的非经营性资产 及 资源性 资产全 部量化到村集体经 济组 织成 员个人 ，以确定农 民各 自 在集体经 济组织 中所 占的股 份。纳 入 改革资产范围 的土地 ，由镇按土 地性 质及 用途确定指导价 ，作 为参 与 改革的价值依据。广东省佛 山市 南海区里 水镇沙 涌村将截止到 2 0 0 5 年 1 2月 3 1目前属 于集体 的经营性 和 非经营性资产 ，以及土地、山林、
17、鱼塘等资 源性 资产全部作价 ，扣除 负债 后 ，按 净资 产数 额折 股量 化。 对村 集体 的 3 1 0 0 亩 建设 用地、3 0 0 亩农 用地和一些水塘按 照南海区统 一 征地价格进行 评估作 价 ，其中建 设 用地每 亩 5万 元、农用地 每亩 3 万 元、水 塘 每 亩 5万 元。 幼儿 园、 办公楼、祠堂等 公益性资产 ，以账 面价值计价。 5 4 f 声 f l- ； 缸2 0 1 4 。 0 3 仅对集体 土地资源进行 量 化。北 京、江苏等 省的部分地 区还 探索 出了土地股份合作 制这一新型 集体产权组合 形式。北京市 一些农 村将集体所有 的全部 土地进行评估 作价
18、 ，并加上集体历年 土地 征 占补 偿收入 ，以股 份 的形式 平均 量化给 享 有土地 承包 经营 权 的集体 成 员。 该市 昌平 区乃干 屯村按 照当地区域 补偿 最低 标准 5万元 亩计 算 土地 资产总 值 ，并 将资产总 值的 7 0 平 均分配给拥有 土地确 权资格 的集体 经济 组织成员 ，集体 土地 由村经济 合作社 统一对外发包或租 赁。江苏 省苏 州市探 索农户以土地承包经营 权入股 组建土地股份合作社 ，既实 现了适度规模经营，又不增加经营 主体 的生产成本。该 市的土地股份 合作 制实践主要有两种 形式 ：一种 是农 民单纯以土地入股 的土地股份 合作社 ，入股 土地
19、一般 不作价 ，由 合作社统一整合后对外发包或租赁， 所得收益按入股土地份额进行分配 ： 另一种是 以农 民土地入 股为主 ，资 金、技 术等参股 的股份 合作社 ，入 股土地一般要作价 折股 ，合作社 经 营 收 益按 股 份 进行 分 配。 常 熟市 李袁村土地股份合作社 的总股本 为 4 0 7 5 万 元，其 中土地股本 2 4 6 5万 元 ，每 亩土地作 价 1 万元 ，集体 现 金入股 9 1 万元 ，经营者技术等折价 7 0 万元。 目前 ，这种做法主要集 中 在撤村建 居、土地 “ 农转 非”将要 陆续 发生、农村 劳动力就业相对容 易的地方。 在 对集 体 资产 量化 的过
20、 程 中， 是 否对资产评估作价 ，各地做法不 同。多数完成产权 制度改革的村都 未 对集体 资产评估作价 ，而仅 以账 面价值 对资产进行定价 ；如涉及集 体 土地 等资源性资产 ，则只登记面 积 ，一般不进 行作价。不对集体 资 产评 估作价 的原 因主要有 三方面 ： 一 是 受法律政策限制 ，有的集体 资 产手续不全 ，土地、房屋等集体 资 产 尚不能进入市场 ，评估缺 乏实际 意义 ；二是 如果按照市值估 价 ，集 体经营性净资产价值会大幅度增加 ， 从 而放 大股东 间利益 差距 ；三是 资 产评估费 用过高 ，且房地产 等经营 性 资产 评估 报告 有效 期仅 为半 年， 从 而
21、使 得评估价值的准确性和 实用 性都大打折扣。 四、界定农村集体经济组织 成员资格 集体经济组织成 员资格 界定涉 及到每个农 民的切身利益 ，涉及到 集体资产的管理、处置和利益分配 ， 是农村集体产权 制度 改革的关键环 节。成员资格界定是否公平、公正 ， 直接影响到产权制度 改革 的顺利进 行。 目前，各地 主要通过三 种方式 对集体经济组织成员资格进行认定 ： 是 出台地 方性法规 或政府 规章 ： 二是 制定地方规范性文件 ；三是按 照村规民约民主决策。 出台地方性 法规 或政府规 章。浙江省人大常委会 2 0 0 7 年修订 的 村经济合作社组织条例 规定 ， 村 经济 合作社 社
22、员除 户籍在 本村 、 且遵守村经济 合作社 章程的农村 居 民外 ，必须符合下列条件之一 ： ( 1 ) 开始 实行农村双层经营体制时是原 生产大 队成 员 ； ( 2)父母 双方或 者 一 方 为 本村 经 济合作 社 社 员 ； ( 3) 与本社社员有合法婚姻关系落户的 ： ( 4)因社 员依 法 收 养 落 户 的： ( 5) 政策性移 民落户的：( 6) 符合法律、 法规、规章、章程和 国家、省 有关 规定的其他人 员。对于现役义 务兵 和初级 官、全 日制大 中专学校在 校生、被判处徒刑 的服役 人员等户 籍迁 出本 村或被注销 的人 员，保 留 社 员资格。 上述 规定 以外 的
23、人 员， 如履行村经济合作社章程规定义务 ， 经本社社员( 代表 ) 大会表决通过的， 也可 以成为本社社 员或者保留本社 社 员资格。广东省人民政府 2 0 0 6 年 出台 的 农村集体经济 组织管理规 定 对集体经济 组织成 员资格作 出 原则性规定 原人民公社 、 生产大队、 生产 队的成 员，户 口保 留在农村集 体 经济组织所 在地 ，履 行法律法规 和组织章程规 定义务 的，属于农村 集体经济组 织的成员 ：实行 以家庭 承包经 营为基础、统分结合 的双 层 经营体 制时起 ，集体 经济组织成 员 所生 的子女，户 口在集体经济组 织 所在地 ，并履行 法律法规和组织章 程规定
24、义务的 ，属 于农村集体经 济 组织 的成 员 ：实行 以家庭承包经 营 为基础、统分结合 的双层经营体 制 时起 ，户 口迁入 、迁 出集体经济 组 织所在地 的公 民，按照组织章程规 定 ，经社委会或者 理事会 审查和成 员大会 表决确定其成 员资格 ：农村 集体经 济组织成员户 口注 销的 ，其 成员资格随之取消。 制定地方 规范性 文件。 上 海市 1 9 9 6 年公布的 撤制村、队集 体资产处置 暂行办法 规 定，撤 制 村、队集体资产处 置 中可 以享 受分 配 的对象是 ，自农 业合作化至批 准 撤制之 日期间，户口在村 ( 队 ) 、劳 动在册且参加劳动累计 3 年以上 (
25、含 3 年 )的集 体经 济 组织 成 员。2 0 1 2 年上海市 农委通过 的 农村集体 经 济组织成 员界 定和 农龄统计操作 口 径进一步明确，农村集体经济组 织成 员资格 界定原则上遵 循 “ 户 口 在村 ( 队 ) ”的总体要求，淡化劳动 在册 与劳动累计 3 年 以上这两个 条 件。成员资格取得 主要有原始取得 和法定取 得 ( 婚 姻取得、收养取得 和移 民取得 ) 两种形式 ，具体表现 为 l 1 种情形 ：( 1) 原农业 生产合作 社或农业生产 队以及社级 集体 经济 组织 的社 员，且户 口保 留在本集体 经济组织所 在地 ，属本集体 经济组 织成 员；( 2) 义
26、务兵 ，属本集体 经 济组织成 员 ； ( 3)大 中专院校就 读 期间 的原农业 户籍学生 ，属本集体 经济组织成 员 ； ( 4)因婚姻关 系办 理入户 的农 业户籍人 员，出嫁、丧 偶 、离婚 以后户 口仍在本 集体 经济 组织的 ， 属本集体经济组织成员： ( 5 ) 本集体经济组织成员在 1 9 9 2年 4月 1日 中华人 民共和国收养法 颁布 之前收养而 未办理 收养登记手续 的 在册 收养子 女，属本集体 经济组织 成员， 收养法颁布后，办理了合 法收养登记 手续的在册养子女 ，属 本集体 经济组 织成 员 ： ( 6 )因国家 重大政策需 要，由政府 安置而迁入 本集体经济组
27、织的在册农业人 口 ( 政 策性移 民及其子女 ) ，属本集体经济 组织成 员 ； ( 7 ) 2 0 0 1 年 出生统 一登 记为城镇居 民户 口的农 民子女 ，父 母双方有一 方为农业户籍人 员，从 年满 1 6周岁起 ，应视作本集体经济 组织成 员 ： ( 8)本集体经济 组织成 员支援边疆 和内地建设 ，现已迁 回 原籍 的农业 户籍人 员，属 本集体经 济组 织成员 ； ( 9 )现已迁 回原 籍 的 自理 口粮 户人员 ，仍属本 集体经济 组织成员；( 1 0) 经政府平反的服刑 和 劳动教 养 期 间的农业 户 籍人 员， 承认其为本集体经济组织成员； ( 1 1 ) 其他特殊
28、情 况，必须 经本 集体经济 组织成 员 ( 代表 ) 讨论决定 ，并经 三分之二以上成员( 代表 ) 表决通过。 北京市延庆 县、浙江省 宁波市北仑 区、广东省佛 山市 南海 区、四川省 成都市青羊区、温江区、都江堰市、 山东省潍坊市寒 亭区等地也专 门出 台 了集体经济组 织成员资格界定 的 指导意见或 试行办法 ，对成员资格 ： 圃 的确定、排 除和 丧失等 内容作 出了 具体规定。 按照 村规 民约 民主决 策。 实践中，由于集体经济组织成员资格 界定缺少权威 的法律依据，地方政府 也没有出台相关的政策文件 ， 许多地 方主要根据村 民是否具有户籍关系、 是否承包经营集体土地、是否参与
29、集 体经济组织收益分配等标准 ，采取由 集体 经济组织履行 民主程序 的方式 认 定成员资格。湖北省遵 循 “ 以户 籍登记为基础 ，以法律法规为依据， 以村规 民约为参考 ，以外地经验为借 鉴，以民主评议为结果”的原则，按 照 “ 全面统计 、 科学分类、 准确界定” 和 “ 尊重历史、照顾现实”的要求进 行人员分类。户籍和实际居住都在村 组内的人员确定为集体经济组织成 员，配股分红；曾经是集体经济组织 成 员的义务兵、 大中专在校学生、 “ 两 劳”人员等作为集体经济组织成员对 待 ，配股但暂不分红 ：其他人员则为 非集体经济组织成 员，不配股不分 红。对于这三类人员 ，各试点村一般 还进
30、行更加细化的分类 ，具体标准由 各试点村以民主方式 自行制定。重庆 市沙坪坝区童家桥村 的成 员资格界 定工作主要遵循户籍和贡献两个 原 则，凡在 1 9 6 5 年 1 月 1日至 2 0 0 8年 1 2 月 3 1日期间户籍登记在本集体经 济组织所在村 民委 员会或村 民小 组 内的村 民或在本集体经济组织生产、 生活过的公民均拥有成员资格 ，非农 业户 口人员、五保户人员、外迁入户 时有承诺书的人员原则上不具有成 员资格 ，该村共认定集体经济组织成 员 6 1 0 8 人。商 ( 未完待续 ) ( 课 题 组成 员：黄延 信、余 葵 、 师高康、 王刚、 黎 阳、 胡顺平 、 王安琪 、 王小惠、李明、杨家林 、李振航 ) 本栏主持人李锦华 2 0 1 4 0 3 j f f f 姻 j 瓦5 5