对我国地方政府间税收竞争的认识及规范建议.pdf

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1、M p 尖级今谈埸经济类十_ 幺心期r - I 对我国地方政府间税收竞争的认识及规范建议 鬻林晓维 暨南大学 摘要：随着财政分权体制的建立，地方政府对税收资源的争夺也日趋激烈，本文 归纳了当前地方政府问税收竞争的形式及其效应，并对规范当前税收竞争提出了几点建 议。 关键词：地方政府税收竞争 财政分权 一，我国地方政府间税收竞争 存在的客观原因 1 我国财政分权体制下地方政府独 立经济利益的出现产生了地方政府问税 收竞争。从建国到1 9 8 0 年我国实行的是 高度集中的统收统支的财政体制。在这 种体制下，地方政府的财政收入要上缴 中央，财政支出由中央下放，地方政府 既没有独立的经济利益，也没有

2、可以运 用的财权以吸引其他地区税源流入本地 区。因此，在统一的财政中央集权制度 下基本上不存在税收竞争问题。改革开 放以来，随着放权让利改革战略和财政 分灶吃饭体制的推行，地方政府在地区 性事物中的自主能力得到强化。地方政 府对地方社会经济发展方向的决定权越 来越大，地方政府在自身利益的驱动下， 为了发展地方经济，就必然要取得尽可 能多的财政收入，作为政府财政收入的 主要形式的税收，自然成为政府问经济 利益竞争的主要手段。而且，随着我国 财政分权体制的建立及分权程度的不断 提高，各级政府为了促进本地区经济的 发展及社会公众福利水平的提高，围绕 着税收资源的争夺将日趋激烈。 2 我国经济发展的要

3、求及模式促成 了地方政府问的税收竞争。改革开放以 来，我国以邓小平同志提出的让一部分 地区先富起来的战略思想为指导，从我 国经济发展的实际出发，对经济发展模 式进行了战略性调整，改变了建国以来 与计划经济模式相适应的均衡发展的模 式，采取了非均衡发展的战略措施，支 持东南沿海地区优先发展。与此同时，为 了搞活企业，引进外资，扩大对外经济 联系，我国开始对投资在上述地区的外 资企业设置了大量的税收优惠政策。这 种税收地区优惠政策一方面使资本、劳 动力和资源大量聚集在东部沿海地区， 12 8 加快了东部沿海地区的经济发展，另一 方面也人为扩大了东西部地区的经济差 异。鉴于东西部差距过大已成为制约经

4、 济进一步发展和危及社会稳定的主要原 因，世纪之交，党中央把加快开发西部地 区作为党和国家的一项重大战略任务。 为了贯彻西部大开发战略决策，国家对 设在中西部地区的内、外资企业，给予了 一定的税收优惠政策。综上这些为满足 我国特定经济发展模式而实施的地区间 差异性的税收优惠政策，在客观上促成 了东西部地区展开税收竞争。 二，地方政府间税收竞争的主 要形式及其效应 目前地方政府问税收竞争的形式主 要有以下三种： 1 税收优惠的竞争。税收优惠的竞 争是主要形式。其主要表现为：一种是 国家制定的区域性税收优惠政策引起的 东西部两大区域之间的税收竞争。税收 优惠主要采取减免税、低税率等形式。 此类税收

5、竞争由于是在法律制度框架下 形成的，因而具有明确性、可控性与稳 定性的特征。另一种是各地方政府根据 自身情况，在国家税法规定的地方税权 范围内，为招商引资、加快发展而制定 的差别性税收优惠政策而引发的税收竞 争。如地方政府可根据本地经济发展的 需要，通过实行差别税率、税目，不同 起征点，不同的纳税期限以及个别税种 是否开征等形式的税收优惠展开税收竞 争。由于在税收政策的执行中，地方政 府在税率、税基、减免税等征收管理方 面拥有广泛的自有裁量权，导致了地区 政府在实际操作中，往往尽可能打政策 “擦边球”，甚至利用一些非法手段寻求 税收竞争利益。主要表现为：一是各地 竞相越权进行税收的减免；二是各

6、地私 自放宽税收减免政策的审核标准；三是 各地擅自出台各种税收减免办法。此类 税收竞争由于大多超越了法律制度框 架，因而更多的表现出不可控性，非稳 定性和短期性的特征。 2 税收财政返还的竞争。9 4 年分税 制改革后，税收的立法权高度集中于中 央。这样，在财政包干体制下形成的地 方乱减免税受到中央政府的有力遏制。 为了保持新旧税制的平稳过渡，维护政 策的连续性，促进区域经济发展，在规 范税收减免行为的同时，国家允许对特 定行业和项目采取税收财政返还办法。 税收财政返还，是指税款先按税法规定， 由税务机关足额征收入库后，再由同级 财政全额或部分返还企业。但是，很多 地方为了发展本地经济和吸引外

7、资，在 实际操作中，突破了国家确定的特定行 业和项目，对各类企业均实施程度不同 的税收财政返还办法。如对所属企业和 外商投资企业的所得税给予部分或全部 返还，甚至对流转税也实行一定比例的 返还。有的地方甚至变相为根本就不收 税了。地方政府通过财政返还，事实上 减少税收，与原始意义上的税收优惠竞 争无异。 3 公共支出的竞争。从政府的角度 来看，只要是减少其可支配资源的财政 决策，就与税收竞争的效果没有多大差 异，这样其他减少财政收入的形式也可 视为是税收竞争的形式。分税制财政体 制改革以后，每年的税收收入都有大幅 度的增长，经济发展也到了一个新的阶 段。各地的税收竞争在原来单纯的对企 业减税的

8、基础上，又力图通过把税收收 入投资于地方基础设施建设，改善投资 环境提供优质的公共产品和公共服务来 吸引外来投资者，扩大税基，从而使地 方经济利益的竞争处于更加有利的局面。 从政府的角度看，地方政府间通过 瓣 万方数据 ! _ ! _ = 叁丝：全鬯望塾丝选叁堡：垒塑丛I V l 筮a 薯r k 翟e 臣t 譬m 冒墨o d I e l r 目n i 圆z a t i O F l 1 ，r 开展税收竞争吸引更多资本流入本地可 提高本地区的经济实力或福利水平。从 企业的角度讲，各地以降低税费为手段 的竞争有助于减轻企业的整体税负，使 企业可将更多的资源配置到生产经营中 去，从而有利于企业的发展。

9、因此，在一 定程度上，税收竞争将刺激地方经济的 发展，从而促进整个国家经济的发展。从 我国2 0 多年改革开放的进程看，正是地 方政府问为引进外资、引进技术和人才 以及其他的经济资源而展开的税收竞争 深化了改革和开放，改进了政府体系的 运作机制，提高了政府公共服务和公共 产品的质量。然而，无论是在税收优惠还 是税收财政返的竞争中各地区政府都出 现了过度的税收竞争，即在竞争的过程 中均出现了违反国家统一税法的情况。 这种过度的竞争不仅严重损害了税法的 严肃性与统一性，而且破坏了国家宏观 经济计划的整体性，干扰了正常的经济 秩序，不利于宏观经济的长期稳定发展。 三，地方政府间过度税收竞争 的主要原

10、因 财政分权是产生税收竞争的一个 主要原因，而财政分权的不彻底则直接 导致了我国地方政府间过度的税收竞 争，弱化了税收竞争的积极效应。1 9 9 4 年进行的分税制改革是在划分事权的基 础上按税种划分中央、地方财政收入的 一种财政管理体制，这种体制使财政分 权改革进一步深化，在一定程度上强化 了地方政府对地区性事务的自主管理。 分税制实施总体来说还是比较成功的， 但其本身还存在一些不完善之处从而引 发了地方政府问过度的税收竞争。 1 税收立法权高度集中在中央。 税收征管法明确规定：“税收的开征、 停征以及减税、免税、退税、补税，依照 法律的规定执行；法律授权国务院规定 的，依照国务院制定的行政

11、法规的规定 执行。任何机关、单位和个人不得违反法 律、行政法规的规定，擅自做出税收开 征、停征以及减税、免税、退税、补税的 决定。”中央税和全国统一实行的地方税 的立法权均集中于中央，只是把屠宰税、 筵席税的某些税权( 如是否征收及征收 额度) 以及地方税种的实施细则和具体 征管办法下划给地方政府决定。地方缺 少税收立法权，就只能寻求一些制度外 的税收竞争措施。如某些地区在引进海 外学子及其他外地各类人才时，擅自出 台免征个人所得税或者购房款抵扣个人 所得税等与税法规定不符的减免税措施。 2 税权和事权的划分不配套。在税 种划分上，关系到国家大局和实施宏观 调控的税种划归中央，与地方经济和社

12、会发展关系密切、以及适合于地方征管 的税种划归地方，同时把收入稳定、数 额较大、具有中性特征的增值税等划作 中央和地方共享收入。对收入的划分主 要考虑维护中央的财权，对地方合理的 收入规模缺乏合理的分析与预测，使得 地方税收收入规模较小。中央与地方政 府事权划分的原则是，国防、外交、国 民经济重点建设、中央所属行政事业单 位经费以及中央债务等，由中央负责， 其他则由地方负责。然而随着经济体制 改革的深入，地方政府的事权逐步扩 大，而地方可支配的收入又受到财政管 理体制的约束，中央在税权上的集权和 事权上的下放导致许多地方税收收入难 以保证其支出的需要。为保证履行其职 能，各地方政府不得不寻求展

13、开法律框 架外的税收竞争。 四，规范我国地方政府间税收 竞争的建议 虽然，我国目前的地方政府问的税 收竞争带来了一定的负效应，但对税收 竞争不应一概否定，而是应该加以规范， 以尽量减少其负效应，凸现其正效应。 1 尽快建立起税收竞争的规则体 系。西方国家各种税收竞争的安排都是 被限制在一个相对有序的范围中，多数 国家通过宪法或法律框架的设计对其做 出了有关限定。各级政府所能采取的种 种税收竞争方法、途径是明确的。由于我 国缺乏对竞争的法律规范，因此各地的 税收竞争都呈现出无序竞争的状态。为 此，中央政府应创建一个公开、公正、公 平的竞争规则，大力加强宪法与法律对 各级政府财政行为的约束力，明确

14、规定 地方政府所能使用的竞争手段，及其所 能运用的范围，并拟订过度税收竞争行 为的判断标准与惩罚措施及方式。但只 要地方政府的税收竞争不违反有关法律 精神，其产生是通过合法的程序决定的， 中央政府就不应过多指责。 2 完善分税制，推进财政分权。现 行分税制实质上仍是一种以授权为主、 分权为辅的财政管理体制。分税制的进 一步改革，重点应是在明确财权的基础 上合理划分事权范围。明确划分地方各 级政府的收入，使地方各级政府都有自 己的主体税种和收入来源，以减少政府 间不规范税收竞争的产生。赋予地方一 定的立法权，除了个别大的地方税种由 中央统一制定税法外，一般地方税的管 理权限应归于地方政府，地方政

15、府有权 决定地方税种的开征、停征、调整税率和 减免税。最后，政府问经济利益的不平衡 是导致政府间财政资源争夺的关键，不 论从理论还是实践分析，这种不平衡都 是绝对存在的，这就要求中央政府能建 立一个公平、合理、科学的补偿机制，加 强对不发达地区的政策扶持力度，提高 不发达地区的财政能力，为地方政府间 竞争创造公平的竞争环境，以缓解地方 利益冲突，减少不公平税收竞争，尽量避 免地方税收竞争加剧地区问发展的不平 衡，影响社会稳定。 3 地区政府应努力寻求税收竞争 形式的转变。地方政府税收竞争的根本 目的在于吸引外地资本流入本地，以促 进本地经济的发展。目前地区政府过分 依赖税收优惠在吸引资本流动的

16、作用， 税收竞争的主要形式仍然是税收优惠。 但税收优惠只是影响资本流动的其中一 个因素，对投资以至对地区经济的发展 只能起到有限的作用。因此，地方政府 应寻求税收竞争形式的转变。从简单的 税收手段的竞争转变到以税收手段和其 他配套措施为内容，通过提供优质公共 产品和公共服务来实现地区间的税收竞 争。一方面地方政府应将税收手段筹集 到的资金用于改善区域性基础设施和公 共服务系统，提供良好的投资和生活环 境，吸引资本和高素质的劳动力。另一 方面，在硬件设施之外，应注意到软件 环境的重要性，加强地方政府办公系统 的法制意识、提高服务效率和质量、增 加政策的透明性和公开度。 参考文献： 1 杨志勇国内税收竞争理论： 结合我国现实的分析税务研究 2 0 03 6 2 黄春蕾当前我国国内横向税 收竞争的实证分析税务与经济 2 00 4 1 3 何毅我国地方政府问税收竞 争现状分析福建税务 2 0 03 12 1 2 9 丽而吲 万方数据