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1、第 1 页 在城市总体规划修编工作会议上总结讲话 特征码 HmHnboQsuxYmQqXrIRCQ aster Planning，也就是指此类规划具有其他规划无法取代的 综合调控性质。 正因为总体规划如此重要，所以我们对它的修编也格外重 视。 二、当前总体规划修编过程中的若干盲目性 城市总体规划在保证我国社会经济和城市的健康发展中发 挥了巨大的作用，主流是好的，这一点要肯定。但是我们也不 能否认在当前高速城镇化的过程中，一些城市领导也存在着某 些急躁情绪，一些地方在城市总体规划修编过程中存在着若干 的盲目性，这要引起我们的警惕。高速城镇化的过程，可以说 是一个泥沙俱下、鱼龙混杂、各种各样的思想
2、文化流派蜂拥而 来的大潮，是一个大变革的年代，更需要我们保持清醒的头脑， 认真分析研究总体规划修编过程中存在的各种矛盾。我觉得， 我们有不少的城市规划修编都存在轻重不同的某些盲目性问题。 当然，城市规划总体上是健康的，但是盲目性也不能否认和忽 视，哪怕 95%是好的，存在 5%的盲目性，也会对我们的第一资 第 2 页 源产生影响。所以，我们应该为了人民的利益尽可能追求完美。 当前，城市总体规划修编过程中存在的盲目性，主要表现 在以下几个方面： 一是盲目拔高城市的定位。在全国总共 661 个大中小城市 中，有 100 多个城市提出要建国际化的大都市或国际化城市， 有 30 多个城市要建 CBD。
3、这是曾培炎副总理在昨天的座谈会上 总结的。我想真正要建 CBD 的城市数字可能翻一番还多。CBD 的概念当前在国际上已经不流行了，现在是 Business Park， 即商务公园的概念，对跨国公司才有吸引力。高楼林立的集中 商务区概念已经不倡导了，但我国现在不少城市领导人还盲目 热衷于 CBD。今年 5 月份在南京开了一个 CBD 的国际研讨会， 居然有 400 多人到会，如按一个城市来 2 个人算，就有 200 个 城市，可见 CBD 的热度仍很高。一座城市要得到全球的认可当 然重要。但在全球化的大时代背景下，有的城市会成为城市网 络的节点而得到繁荣，有的会被边缘化而失去发展的动力。所 有城
4、市都向区域的中心挤，向网络化的节点上挤，显然是不现 实的。在全球化的时代，一座城市要取得国际的认可，就要有 特色的城市文化、特色的城市风貌、特色的城市产业，以特取 胜，而不是盲目地拔高城市的定位，或克隆国外大城市上世纪 初流行的 CBD。 二是盲目扩大城市人口规模。确实像两位领导所说的那样， 第 3 页 要准确预测城市未来的人口规模是极其困难的，城市规划师不 是算命先生。特别是城镇化的高速发展，20 年以后城市人口规 模到底是多少更难预测。那么为什么又要重视城市人口规模呢？ 这不是矛盾吗？但是正因为国家的土地调控政策需要根据城市 人口规模对用地进行审批管理，所以这种扩大人口规模的冲动 就越来越
5、强了。原来地方政府是“跑部钱进” ，现在不要钱了， 也不要项目，就要城市人口规模指标。这既有客观的体制策动， 又有主观的盲目性。 三是盲目提倡多组团的城市空间布局。片面地认为多组团 的城市空间布局就是城市生态良好。其实，多组团与单核心的 城市布局适应的条件是不同的。多组团布局适应于规模非常大 的城市，一般是市区人口规模超过 150-200 万人的城市才会考 虑多组团。多组团又适合于发展非常快的城市，像深圳那样 9 个组团并列同时发展，这在世界城市史上是罕见的。在总体规 划修编过程中对城市发展空间盲目地进行多组团布局，首先将 导致城市集聚效应的大大降低；其次是能耗大增，土地利用效 益下降；第三是
6、基础设施的成本成倍增加。我们所说的另一种 多组团布局，主要是针对那些历史文化名城，我们主张采取双 核心城市的模式，新建区游离于古城之外，互相不要干扰，不 要多个中心重合。对于像上海、北京等超大型城市，我们主张 多中心。这一次北京总体规划修编中，确定了“两带多中心” 的空间布局。对于一般的中小城市，我们还是主张单核发展， 第 4 页 发展到一定程度以后，按照基础设施的建设布局走向，发展交 通走廊式线状城市或者根据地型地貌发展指状式城市，这比盲 目地多组团式的城市布局要好得多。对于多组团的城市空间布 局，不要盲目追求，而是要因地制宜，因城制宜，因产业制宜。 四是盲目进行旧城的成片改造。一些地方领导
7、对外宾介绍 自己所在城市时非常骄傲，有 2、3 千年的建城史，但是我们却 无法看到这个城市的历史痕迹。老城区是城市之根、文脉之本 和风貌特色的基本组成部分，也是众多文物古迹聚集的聚宝盆。 大部分西方国家对在二战期间被炸平了的城市古建筑，都按照 原风貌重新建起来，现在获得了巨大的观光收益。相当多的城 市，60%以上的收入来自于无烟工业，来自于越来越多的国际游 客。那我国 50 年以后还能给世界留下什么样的城市风貌呢？也 许来自国外的游客看到我们许多城市将来就变成这样了：站在 高楼往下望，世界各国的建筑都有了，唯独没有中国风格的建 筑，没有本地风貌的建筑。我们应该如何保护和创造城市的特 色？许多人
8、认为，西方建筑之所以能保存至今，是因为它们的 建筑是石头建的；而我国的古代建筑大都是木头建的，木头烂 掉了，建筑就倒塌了。同时为了人民群众利益，为了防止火灾， 应该对老城区实施成片的改造，推倒重来。这真是大错特错了。 西方建筑师则认为，正是因为他们的建筑是石头建的，所以维 护的成本非常高，不像木头建筑，只需对朽烂的部分进行更新 第 5 页 修复就可以了。你说木头的建筑就不能保持城市特色？最好到 日本的京都去看看，它号称东方文化之都，所有的建筑式样都 是从中国唐朝照搬过去的，城市的风貌保持得很好，没有任何 高层建筑，基本是三、四层，城市的整体风貌十分谐调。我们 城市的风貌保持得怎么样？有一个历史
9、文化名城的市长居然把 富有当地历史文化特色的一条街全部拆了，最后由一个规划师 设计搞成了欧陆风格的步行街，一些西方人来看了以后，认为 他们到中国是来看中国特色的，结果还是他们家乡的建筑，非 常失望。 五是盲目迎合小轿车的交通需求。片面强调防止道路交通 堵塞，而规划建造大马路、立交桥和拓宽旧街道。决策者们是 坐小汽车的，他们希望能加快行车速度，以至于在城市规划过 程中盲目布置超宽的马路、不分青红皂白地拓宽机动车道、砍 伐行道树、取消自行车道。个别南方城市还对取消自行车道予 以立法。现在，西方所有的城市都恢复了人行道、自行车道。 耗能最低的城市是一个可步行的城市 Walkable City，而我们
10、 现在有的城市却是反其道而行之。我国本是一个自行车大国， 而现在发生的一些事件却是很有讽刺意义，上海有几个白领人 士告诉我，他们一天要开 2、3 个小时的车（大部分是堵车时间） 为了锻炼身体，下班后先开车到健身房，骑假的自行车 1 小时， 再开车回来。我们的城市道路宽度远远比欧洲这些国家的城市 道路宽得多，为什么没有组织好交通？主要是路网不够而不是 第 6 页 城市的道路宽度不够，消灭绿化带、人行道、自行车道来确保 小汽车畅通，是再愚蠢也不过的事。西方多数城市为了保证公 交车、自行车畅通，正在纷纷压缩一般机动车道的宽度，从需 求上控制私人小汽车的使用以达到整体节能的目的。 六是盲目地进行功能分
11、区。片面强调功能单一的各类园区。 西方国家在 100 年前就曾经发展过功能单一的工业城和卧城 （Sleeping toance zonning） ，意思是什么呢？规划对一个建 筑的使用功能的强调是弱化的，但对建筑所带来的噪声、污水 排放、废气的排放三个指标则是严格限制。这样，我们就可以 把新型工业、IT 产业与居住、商业、教育混合在一个地方，从 而做到就业与居住就地平衡，没有“钟摆式”交通的弊端，这 是最节能的城市。我们正在致力于建设资源节约型社会、建设 节约型城市，为什么实际工作却是反其道而行之呢？我们应该 把各类开发园区与城市新区和卫星镇建设统一起来，不能变成 两张皮。 七是盲目进行周边环
12、境的再造。昨天有报道说，我国西部 某一缺水的城市，在城市外围开挖一个人工湖，其面积比西湖 还大 5 倍，何必呢？有的城市在容易发生洪灾的地方填河变路， 按理泄洪疏导都来不及，却把河填掉，变路了；风貌单一的城 市劈山为地，城市内部或周边山丘及其绿化本来应该是由城市 规划严格保护的，用于引景入城或供市民休憩的公园，少数城 市却把山推平等等，这些都是违反人与自然和谐发展规律的。 第 7 页 一些地方领导想为官一任，就应该在地球上留下烙印，思路错 了就变成了遗臭，这也玷污了我们当市长的名声。虽不是说大 多数市长都是这样的，但 661 个城市中有几个市长有这样片面 的认识也是非常糟糕的。 八是盲目地体现
13、第一责任人的权威。中央领导再三强调市 长是城市规划的第一责任人。有些市长或书记就这样认为，我 既然是第一责任人，就应该有绝对权力修改规划。这麻烦就大 了。有的城市一换届，书记、市长就急于修编城市总体规划， 出现了一届政府一张规划的现象。锦涛同志在去年的经济工作 会上指出，城市规划一定要有严肃性、权威性。但是他讲的严 肃性、权威性是指法的权威、法的严肃，而不是指个人的。城 市规划第一责任人是市长，指的是规划搞得不好，市长要受到 处罚，不是说你真的拥有不受制约的权力，而是负有责任。当 然，市长也有相应的权力，一般城市规划委员会的主任就是市 长，这说明权力和责任是平衡的。 城市总体规划固然是非常重要
14、的，但是在修编过程中，面 对城镇化高速发展形势和法制还不健全、人们道德觉悟还不那 么高的现实背景，出现了以上八个方面的盲目性。尽管这些盲 目性只出现在局部地区、或者说是少数个人行为，但是正因为 城市总体规划是第一资源，所以在这个环节发生错误影响就大 了。总体规划错误就会导致建设错误，建设的错误往往是难以 弥补的。 第 8 页 三、纠正总体规划修编盲目性的基本策略 城市总体规划的修编，总的来说是要根据家宝同志在总结 北京总体规划修编成功经验时提出的“政府组织、专家领衔、 公众参与、科学决策”的要求进行。 第一，明确修编的原则。修编城市总体规划的原则是什么？ 培炎同志在昨日的讲话已讲得非常透彻，主
15、要应遵循以人为本、 社会公平的原则；经济社会和生态协调发展的原则；城乡互动、 区域协调的原则；资源集约最大化的原则；保护自然和文化遗 产的原则；提高城市竞争力的原则等。这些原则都应该在总体 规划修编的过程中加以坚持。 第二，规范修编的审批。规划修编不是要不要审批的问题， 而是要规范化。在快速的城镇化进程中，规划修编的周期短于 法定周期，这是正常的。即使是城市规划法，在西方城镇化快 速发展过程中也是 5？D7 年动态调整的。如果城市总体规划一 经制定 20 年不用调整，那才是不现实的。既然规划存在动态变 化，那就容易出现“一任书记、市长，一张规划”这种盲目现 象。所以我们就要强调规范规划修编的审
16、批。根据汪光焘同志 的意见，我想在这么几种情况下，规划需要重新修编并报批： 一是上一轮规划实施时间到期的。二是建成区已接近或超过原 来的规划区，城市总体规划当然要重新修编，这是对城市发展 调控的需要。三是影响城市发展格局的重大项目的设立。如举 行亚运会、奥运会，需要重新布局卫星镇，总体规划不修编行 第 9 页 吗？首钢搬迁，总体规划不修编行吗？四是规划之间的衔接。 五是行政区划调整。除此之外，应采用总体规划局部调整的方 法来替代而不一定要重新修编规划。总之，总体规划的修编审 批应该有适当的规范，既要适应快速城镇化期间强化对城市发 展的调控需要，又要能对“一届政府、一张规划”的盲目性起 到制止的
17、作用。 第三，突出规划的强制内容。强制内容是规划的底线，但 是强制内容的范围应该减少，不能搞得太多，而且有些规定的 强制内容可以授权省厅进行调整，各省根据不同性质的城市 （是否历史文化名城）有所增舍。强制性的内容主要包括：一 是规划区的范围。规划区实际上是一个规划调整圈，规划区范 围的扩大是保护区范围的扩大，是规划管制范围的扩大，是为 了保证城市健康发展的需要，这一点很重要。现在，规划修编 中的城市规划区的范围都在扩大，这是正常的。北京市现在的 总体规划的规划区范围含盖了所有的行政区，把西边的山地全 部划入规划区范围，就是为了保护山地。如果不把山地纳入规 划区范围之内，失去规划的管制就会导致在
18、山区乱砍树、乱建 房或开山炸石。所以，家宝同志反复强调北京的山是要保护的， 山是北京的一个城市特色。为了保山，把山也划入规划区，这 是很对的。二是禁止开发的地区，一定要严格划定。经科学划 定的永久性基本农田应该是禁止开发的。我们希望这些基本农 田都应该是科学划定的，不能在现在的规划区外围简单地再划 第 10 页 一个圈就是基本农田了，这是不对的。三是风景名胜区、湿地、 水源保护地、地质灾害带等都应该作为禁止和限制开发区域。 四是重要的基础设施用地一定要留出来。像合肥的总体规划， 我觉得其设想还是比较好的，规划中的 6 个污水处理厂，分散 布局、中水就地回用，这就是资源节约型的总体规划思路。五
19、是文化遗产和自然遗产保护的界线。六是生态治理的目标和防 灾工程。强制性内容是城市总体规划的底线，是城市发展的基 本骨架。底线是不可轻意改变的。如果要改变，必须要通过严 格的程序。所以，对于总体规划的修编审批，应该突出强制性 内容，减少对一般指导性内容的审查，从而保证编制审批的及 时性和科学性，提高对城市不可再生资源的保护力度。这对我 们城市的健康发展是很有利的。 第四，注重专家领衔。不论是在总体规划修编前的专题研 究，还是规划编制结果的审查，都要注重专家领衔。专家要领 衔规划编制的全过程，规划的跟踪研究、监督检查也要由专家 领衔。任何一个城市总体规划的修编，都要由其规划审批机关 相对应的部门派
20、出或指定一些专家检查把关。如总体规划由省 政府审批的，就由省建设厅指定派出三分之一以上的专家到这 个城市，为这个城市的规划把关。现在有这么一种倾向，一些 城市的书记、市长为了使体现其个人意志的规划得以通过，就 有所选择地找若干专家，像风景区规划的会审就找旅游专家来， 这样当然就容易通过了。打个比方，一只熊猫生病了，需要请 第 11 页 专家来救治，结果请来了一个美食专家，美食专家能对生病熊 猫的救治出什么高招呢？炖汤。你说这样的专家能为规划把什 么关？所以，规划编制与审查应该以城市规划类专家为主体， 吸收其它方面的专家参加，绝对不能请不懂行的专家来评审或 修订城市总体规划。这方面的教训已经够深
21、刻的了。如深圳市 近年来准备搞一个城市内部的污水处理方案，邀请了单一的水 利专家来做，结果搞了一个污水大搬家的方案，投资额达几百 个亿。城市规划专家和污水处理专家们都表示反对。一次次的 研究讨论，足足搞了一年零五个月，花了几千万元。最后由钱 正英带队的综合型专家队伍来了，认为水利部门原来搞的规划 是彻头彻尾的错误。对于城市总体规划的审定来讲，必须以城 市规划专家为主，再结合其他专家共同领衔审查。组建以城市 规划专家为主体的城市规划委员会，不论对保证总体规划的修 编质量，还是提高对城市重大基础设施论证研究的科学性来说， 都是很重要的。 第五，强调持续研究。这是曾培炎同志在昨日的讲话中所 强调的。
22、每个城市都要有 1、2 个或者 3、5 个重点研究的课题。 而且每一轮总体规划的修编都有 1、2 个研究的侧重点。新一轮 的北京城市总体规划要解决城区空间有机分散布局的问题。因 为北京是一座超大型城市，主城区人口已经超过了 900 万人口， 必须建立若干卫星城分流人口，所以提出来“两带多中心”的 布局，这就是本次规划修编的核心。如再不进行空间分离的话， 第 12 页 那北京此次的总体规划是失败的。为解决北京的空间布局问题， 在开始进行总体规划修编一年前，中国城市规划设计研究院就 召集了一些专家进行了北京空间形态的专题研究，提出了“两 带多中心”方案，这就是一个持续研究、重点研究的结果。只 有进
23、行超前的重点研究，才能使得整个规划的修编取得比较好 的效果。 第六，倡导部门合作。部门合作有两个方面的含义：一是 相关部门要协同，合作与服从是一致的。现在，我们强调城市 规划法是基本法之一，要求所有的单位都要服从规划法。规划 修编内容涉及铁路、交通、航空、军事机关等部门，在规划的 讨论、修编过程中，一定要广泛地征求这些部门的意见，只有 征求了他们的意见，我们的规划可以在他们的任何大院之内实 施。因为这个规划是经你们讨论同意的，必须遵守。更何况经 审批的规划具有明确的法律地位，任何下位法律都要服从规划 法。现在我们发现，正在编制的京沪高速铁路没有一个入口是 与城市规划协调的，这就遇到问题了，根本
24、的原因是高速铁路 建设规划与城市总体规划协调不够。二是要与土地利用规划相 衔接、相协调。大家之所以认为河北省的经验非常重要，就是 因为山东、河北都采用了这种办法。城市总体规划与土地利用 总体规划这两个规划，既要强调规模上的协调，更要强调布局 上的协调，只有空间布局上的协调才可以把建设用地、基本农 田协调起来。任何一种制度，它的成熟都是有一个历史过程的。 第 13 页 城市规划作为一种制度，在西方已经有 100 多年的历史，在中 国也有 50 年的历史。我们的院校培养规划专业本科生，院校专 业设置要花多长时间？我们可以自豪地说，我国城市规划作为 一门工程科学和社会制度，起码得到了有 50 年历史
25、的院校相关 专业的培养制度的支撑、法规的支撑、人才的支撑。如果这些 都没有，光是订出一个制度来，发一个文件，叫各地执行，后 果是非常糟糕的。现在是不同成熟程度的制度在碰撞，这就需 要我们具备高度的政治技巧，高度的协调能力。我们主张在省 一级统一协调比较好，因为省以下的土地是统一管理的，在这 个层次上进行协调比较有意义。对此，建设厅要主动，建设部 当然也负有一定责任，你们提的意见都有合理性。所以倡导部 门合作是非常重要的。 第七，优化公众参与。公众参与是一种民主化制度，应该 相信群众、依靠群众，充分地吸收民智来保证规划修编的科学 性。总体规划作为一种法定的规划，必须要有全体市民的监督 和拥护。所
26、以说我们主张规划研究成果公示、规划的多方案公 示、规划的结果公示，而且要组织专家、群众对话。群众的意 见采纳与否，其原因也要公示，规划审批以后再公示。这里强 调专家与群众对话是吸收民智、引导民主最好的途径，专家领 衔与公众参与两者是可以相互强化的。 第八，强化监督检查。我们要缩短规划的审批周期，严格 专家把关，严格部际评审，但更重要的我们要推行规划督察员 第 14 页 制度，同时还要布置规划的效能检查。同志们都要求进行一次 全国的规划法检查，所以，我们这一次将联合监察部对全国的 规划进行一次效能检查，实际上也就是一次城市规划执法检查， 希望各个省厅和市长高度重视。检查的主要内容包括：是否依 法修编和执行规划、行政领导是不是越权干预规划、相关部门 是不是协同实施规划，同时要检查到底是谁在挑战规划法。当 然我们也要检查城市规划的审批流程是不是公开、公正、廉洁、 高效。 总之，我们应该通过以上八个方面的措施来纠正少数地方、 少数同志在规划修编过程中存在的盲目性。希望大家能够把思 想统一到两位领导的讲话精神上来，回去以后既要充满信心， 又要脚踏实地，更要抓住机遇，把我们的城市总体规划修编工 作做得更好！ 我的讲话完了，谢谢大家！