中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征.pdf

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1、中国城市轨道交通 TOD 政策的发展及特征 近年来各地方政府陆续出台有关政策，为地方加快城市轨道交通TOD 开发 指明了方向。上海、深圳、广州等一线城市开始尝试对轨道交通场站进行综合 开发利用，并初显成效。但随着综合开发利用工作的深入和规模拓展，缺乏综 合开发利益合理分享机制、缺少规划先导和缺少上盖审批专业技术标准已成为 阻碍轨道交通 TOD开发可持续发展的重要瓶颈。因此，全国一些城市也陆续出 台了一系列相关政策和规范措施。根据统计，目前在全国32 个开通轨道交通的 城市中，已有近一半的城市出台了轨道交通TOD 开发的相关政策。从这些城市 的轨道交通 TOD开发政策出台的情况及内容看，各地有所

2、差异，但也不乏一些 亮点，特别是近两年一些城市出台的政策已经发生了一些变化，主要体现在以 下几个方面： 政策脉络：由一线城市延伸到二线城市 从前文所列的近年来全国城市轨道交通TOD 开发政策看，政策出台的城市 经历了从一线城市为主到二线城市为主的变化，也反映了越来越多的城市开始 重视发展轨道交通TOD 。回顾这一变化过程，可以大致分为三个阶段。 第一阶段（ 2009-2014 年）：这一阶段以一线城市出台政策为主。以广 州、深圳、上海为主的一线城市陆续出台了一系列轨道交通TOD 开发政策，其 中上海出台政策相对完善，不仅对轨交TOD 综合开发实施提出了指导意见，还 制定了相应的管理导则；深圳作

3、为最早提出土地使用权作价出资的政策，创新 了轨交 TOD 综合开发的土地政策，引领后续贵阳、兰州等城市纷纷效仿；广州 则明确了“地铁 +物业”开发体系，并在之后的2017 年出台轨交 TOD综合开发 的实施细则。 第二阶段（ 2015-2017 年）：这一阶段一线城市完善政策，二线城市开始 重视政策。除了上海和广州继续完善了轨交TOD 综合开发政策以外，兰州、南 京、青岛、南宁、 武汉、 成都均出台了相关政策。其中兰州、青岛、南宁均针 对轨交 TOD 综合开发出台了土地政策；武汉、 南京则对轨交 TOD 综合开发提出 了实施意见；成都自2017 年下半年开始陆续出台一系列政策，包括轨交专项资

4、金筹措方案、轨交场站综合开发实施意见，确立了成都轨道交通建设资金筹集 和 TOD 综合开发的顶层设计。 第三阶段（ 2018年以来）：这一阶段二线城市密集出台相关政策。主要有 成都、天津、郑州、杭州、东莞、佛山。且一些城市政策出台的频率也较高， 如东莞，仅在 2018 年 1 月至 2 月便连续出台了三个政策，在突出“以地筹资” 和 TOD 综合开发时，对“以地筹资”方式进行明确，另外还明确了轨交场站地 区土地开发的总体要求，2018年 7 月，东莞再次出台轨交TOD 综合开发实施细 则，为 TOD 综合开发提供指导。此外，成都继2017 年下半年后，又连续出台一 系列政策，内容包括划定TOD

5、 综合开发实施范围、 TOD 综合开发工作指引和技 术指南、为 TOD 综合开发提供具体操作层面的实施办法，这些都为成都TOD 综合开发有序推进提供了引导和支持。 开发目标：体现 TOD 跟城市发展的有机融合 相较于北上广等一线城市在轨交TOD 综合开发方面已经取得了一些成果和 经验外，二线城市近年来也在加速打造自身的城市轨道交通网络，进一步拓展 城市发展的空间，尤其是围绕轨道交通场站周边开发将形成新的发展重点。二 线城市中，成都和杭州均根据自身情况提出了轨交TOD综合开发的设想和定 位，并依此出台了相应的轨交TOD 综合开发政策。以成都为例，成都市委市政 府高度重视城市公共交通综合开发，20

6、18年做出加快建设美丽宜居公园城市的 决策部署，将城市轨道交通综合开发提升到城市发展的高度。2019年 1 月出台 的成都市轨道交通场站综合开发实施细则明确，全市13 个区（市）县都要 打造一个 TOD 综合开发标杆项目，体现“美丽宜居公园城市”理念，展现“人 随线走”、“站引人聚”实体效果，形成良好社会效应和城市新名片。 杭州则在 2018 年 8 月 1 日由杭州市长徐立毅在先后实地调研了地铁6 号线 丰北停车场、地铁9 号线四堡停车场等上盖物业开发项目时对轨交TOD 综合开 发提出了要求。他 强调，要切实对照高质量发展根本要求，紧紧把握城市轨道 交通大建设契机，以地铁车辆段“ 上盖是原则

7、，不上盖是例外” 为原则，以坚定 的决心、长远的眼光、创新的举措推进地铁上盖物业开发，更好发挥轨道交通 牵引带动作用，推动城市构架和功能实现新提升，高水平把杭州建成“ 轨道上的 城市” 。同时，他还针对这个要求，进一步提出了做深规划研究、完善开发建设 体制、把握好推进节奏等建议，也为后续的轨交TOD 综合开发提供了政策指 导。 土地政策：土地供应方式更加趋于灵活 从全国一些城市出台的轨交TOD 综合开发政策内容看，综合开发的土地供 应方式更加灵活，也更加明确化。此前一线城市深圳和上海对于综合开发的土 地供应方式虽各具特色，但依然存在一定的制约。如上海规定新建轨道交通场 站综合建设用地，在完成土

8、地储备形成“净地”后，可以协议方式，将轨道交 通场站综合用地使用权出让给综合开发主体。但同时规定，综合开发主体以协 议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让，不得 以改变土地使用权人的出资比例、股权结构等方式，变更土地使用权。这就会 对后续协议拿地的合作开发带来较大的制约，影响到土地价值的最大化。 而近期一些二线城市针对综合开发的土地供应政策就显得更加明确，一般 都根据是否具备开发条件来确定不同的土地供应方式，如青岛、杭州、南京等 城市基本都规定非经营性用地以划拨方式供应；不具备独立开发条件的经营性 用地以协议方式出让；具备独立开发条件的经营性用地以招拍挂方式出让。同 时

9、，杭州还进一步细化了土地供应方式，明确不具备单独规划建设条件的经营 性地上空间，可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件公开出 让。此外，成都还针对招拍挂土地确定了出让起始价，规定土地出让起始价可 按不考虑轨道交通因素的宗地评估价格的70% （含持证准用价款）确定。此类 政策的细化，也为后续综合开发用地出让提供了方向性的指导。武汉则要求， 利用轨道交通场站及周边土地进行商品住宅综合开发建设的项目，应该采取公 开出让方式供地。地铁小镇和地铁新中心项目用地，经批准后可以作价出资方 式供应给武汉地铁集团。 开发范围：明确轨道交通土地开发范围 从近年来一些城市出台的轨交TOD综合开发政策看，

10、对于轨交TOD 综合开 发范围的明确已成为政策的重要内容之一。此前深圳、上海等一线城市并未在 政策中明确综合开发的范围，在后期项目开发过程中可能就会产生与规划有关 的一系列问题，从而影响项目的推进。而研究表明，轨道交通对沿线经济的辐 射效果随距离增大而减小，1000米之外相关辐射带动作用已不再明显。因此， 为加强对轨道交通车辆段、站点等设施周边土地的开发，最大限度发挥轨道交 通带来的经济效益，一些二线城市在出台的综合开发政策中将综合开发范围进 行了明确。如青岛市根据理论研究及其他城市实践经验，规定“轨道交通车辆 基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200 米区域内为轨道交通土地开发 利用核心

11、区， 200米至规划控制的1000米区域范围内为土地开发特定区”。 南京则规定，“以轨道交通场站为核心，划定两个层次的规划设计范围， 原则上将不小于轨道交通场站周边500 米范围划定为轨道交通场站综合开发 特定规划区，并将其中200 米范围划定为轨道交通场站综合开发核心 区 ”。东莞则是城际轨道交通站点周边800 米半径、城市轨道交通站点周边 500 米半径范围 ( 含车辆基地 ) 。宁波确定轨道交通专项土地储备范围为轨道站 点 500 米半径范围内用地。成都则确定轨道交通场站综合开发用地范围为“站 点综合开发用地以轨道交通站点为中心，按照一般站点半径500 米、换乘站点 半径 800 米”。

12、 武汉则确定轨道交通场站（包括车辆段、车站、区间线路等） 及周边 500 米范围内。 规划政策：重视 TOD 规划与线网规划同步 由于车辆基地综合开发的特殊性，要求综合开发专项规划要先于车辆基地 建设，因此，规划先导是车辆基地综合开发顺利和成功进行的保障。这方面上 海具有表率作用，上海率先在政策中要求，“加强规划控制，通过编制总体层 面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，明确 各场站的开发类型”。通过同步编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利 用专项规划和轨道交通选线专项规划，这样就实现了“两规合一”，避免了之 前综合开发规划要不断修改、调整的繁琐。 此后一些城市在

13、轨交TOD 综合开发的探索过程中也逐步认识到TOD 开发与 轨交网线同步规划的重要性，也陆续出台了相关的政策，为后续轨交TOD 综合 开发项目的顺利推进、项目经济效益的最大化奠定了基础。如广州在政策中要 求，“在轨道交通线网建设规划阶段，同步编制轨道交通场站周边土地综合开 发规划方案，由市属轨道交通投资建设主体联合市土地开发中心、各区政府共 同编制，并通过优化土地使用性质和开发强度，提升土地使用价值和土地开发 收益。轨道交通场站周边土地综合开发规划方案要纳入轨道交通线网建设规 划，单独成章，分线路设节，按站点编列项目”。天津则在政策中要求，“充 分发挥规划的先导性作用，促进城市轨道交通规划和物

14、业综合开发协同发展。 由轨道交通建设运营主体联合土地储备机构、区政府，在轨道交通线网规划阶 段、建设规划阶段，开展轨道交通沿线综合开发专题研究，结合地区综合开发 需求、交通配套等条件，对轨道交通沿线物业综合开发建设规模、功能定位和 模式进行预测，统筹考虑公益性市政基础设施和公共服务设施安排，组织编制 规划策划方案。” 开发收益：综合开发收益分配更加细化 虽然我国轨交 TOD 综合开发目前还处在起步阶段，但从轨交TOD综合开发 收入看，已经成为了轨道交通经营收入的重要组成部分。从全国多个城市的轨 交 TOD 综合开发政策看，对于轨交TOD综合开发收益的用途基本都明确用于支 持城市轨道交通可持续发

15、展，优先用于轨道交通建设和运营维护。 从政策的具体内容看，除了明确基本用途外，一些城市还对政策进行了进 一步的细化，对轨交TOD综合开发收益的管理分配等进行了明确。如南京规 定，核心区土地收益和线路正式运营前的上盖物业收益全部纳入市级承担的轨 道交通建设资金，运营后的上盖物业收益用于轨道交通运营收支平衡；规划区 其余新增土地市收益部分抵顶市级承担的轨道交通建设资金，区收益部分抵顶 区级承担的轨道交通建设资金。具体管理办法由市财政局、市发改委另行研究 制定。成都则规定，轨道交通场站综合开发用地范围内的土地，由区（市）县 出资完成土地整理的，供地后按现行体制分配后区（市）县所得净收益由区 （市）县

16、与成都轨道集团按50:50 的比例分成。由成都轨道集团出资完成土地 整理的，供地后按现行体制分配后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都 轨道集团按 25:75 的比例分成。 附表近年来全国出台轨道交通TOD开发政策的主要城市及政策要点 城市出台时间政策名称政策要点 上海 2014年 4月 关于推进上海市轨道交通场站及周边土 地综合开发利用的实施意见（暂行） 对轨交物业及土地综合开发 提出了相关指导。 2014年 6月 上海市轨道交通车辆基地综合开发建设 管理导则（试行） 创新了轨道物业开发的审批 机制和建设方式。 城市出台时间政策名称政策要点 2016年10月 关于推进本市轨道交通场站及周边

17、土地 综合开发利用的实施意见 对2014年暂行政策的进一步 明确和完善。 深圳 2010年深圳市轨道交通条例（征求意见稿） 进一步推行地铁上盖物业开 发建设。 2013年 5月 深圳市国有土地使用权作价出资暂行办 法 确定国有土地使用权作价出 资在市地铁集团有限公司、 市机场（集团）有限公司、 市特区建设发展集团有限公 司先行先试。 广州 2009年 广州市推进轨道交通沿线土地和物业开 发工作方案 明确“地铁 +物业”开发体 系。 2017年 3月 广州市轨道交通场站综合体建设及周边 土地综合开发实施细则（试行）的通知 为沿线土地开发提供政策支 持。 宁波2011年 8月轨道交通专项土地储备制

18、度 议定轨道交通专项土地储备 范围为轨道站点500米半径 范围内用地，并以此赋予轨 道公司综合开发经营轨道沿 线土地的权利。 贵阳2014年 5月 贵阳市城市轨道交通国有土地使用权作 价出资暂行办法 明确作价出资暂行办法只对 贵阳市城市轨道交通有限公 司先行先试。 武汉 2014年10月 市人民政府关于支持地铁建设的土地资 源筹集意见和方案的批复 明确整合全市中心城区和新 城区轨道站点周边的土地资 源共计 16896亩用于地铁新 中心和地铁小镇建设。 2016年12月 市人民政府办公厅关于加强轨道交通场 站及周边土地综合开发利用工作的通知 明确了轨道交通场站及周边 土地综合开发的目标、原则 及

19、适用范围，对于规划建设 统筹、土地供应方式、建设 审批流程、成本及收益管理 等方面进行了规范。 兰州2015年 3月 关于兰州市轨道交通沿线土地以作价入 股方式进行配置的规定 对兰州市轨道交通沿线土地 以作价入股方式配置做出相 关规定。 南京2015年10月 关于推进南京市轨道交通场站及周边土 地综合开发利用的实施意见 要求将地铁车站周边地块开 发收益纳为地铁建设资金， 地铁站本身将打造成区域商 业配套中心。 青岛2016年10月 青岛市轨道交通土地资源开发利用管理 办法 主要对土地规划控制范围、 土地开发核心区和特定区的 设置、土地利用专项规划的 编制、综合开发项目整体规 划设计、沿线土地开

20、发整理 城市出台时间政策名称政策要点 以及土地使用权出让收益归 集管理等方面进行了规定。 南宁2016年11月 南宁市城市轨道交通综合开发建设用地 使用权作价出资管理暂行办法 为规范轨道交通用地管理， 促进南宁市轨道交通项目建 设提供了政策依据。 东莞 2018年 1月 关于创新体制机制加快轨道交通建设发 展的若干意见 将进一步突出轨道交通在中 心城区的通勤作用，改变原 来的财政直接投资传统模 式，突出“以地筹资”和 TOD 综合开发，最大程度发 挥轨道交通在城市品质提升 的综合效益。 2018年 2月东莞市轨道交通建设投融资管理办法 对轨道交通建设投融资实施 模式进行创新，并对“以地 筹资”

21、方式进行明确。 2018年 2月 东莞市轨道交通站场地区规划管理办 法 明确轨交站场地区土地开发 的总体要求。 2018年 7月 东莞市轨道交通站场周边土地综合开发 及站场综合体建设实施细则 对开展轨道交通站场周边土 地储备规划、土地储备、综 合开发等作出规定。 成都 2017年下半年成都市轨道交通专项资金筹措方案 确立了成都轨道交通建设资 金筹集方案。 2017年下半年 成都市人民政府关于轨道交通场站综合 开发的实施意见 确立了 TOD 综合开发的相关 实施方案。 2018年11月 成都市轨道交通场站综合开发专项规 划 构建轨道交通站点综合开发 分级体系，对以站点为中 心，一般站点半径500

22、米， 换乘站点半径800米以及车 辆基地周边综合开发范围内 的土地资源进行梳理，充分 预留综合开发资源。 2018年11月 成都市轨道交通场站一体化城市设计导 则 主要包括功能定位与产业发 展、用地布局、城市形态、 开敞空间、地下空间利用、 慢行系统、交通接驳系统 等，为站点规划工作提供详 细指引。 2019年 1月 成都市轨道交通场站综合开发实施细 则 为TOD 综合开发提供了具体 操作层面的实施办法。 天津2019年 1月 关于推进天津市轨道交通场站及周边土 地综合开发利用实施意见（试行） 明确了综合开发的开发范 围、开发方式、开发成本及 收益用途等。 城市出台时间政策名称政策要点 郑州2018年 6月 郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市 轨道交通段（场）及沿线站点毗邻区域土 地综合开发建设导则（试行）的通知 明确轨道交通段 ( 场) 建设 开发流程、综合开发规划、 建筑规范、交通规划布局设 计、市政设施规定等。 杭州2018年 6月 杭州市城市轨道交通地上地下空间综合 开发土地供应实施办法 明确了综合开发的原则、对 供地方式、规模控制、建设 周期、保障措施等给予优化 和细化。 佛山2018年 5月 佛山市顺德区轨道交通站场用地及周边 综合开发土地供应模式的实施意见 明确了物业综合开发范围、 土地供应方式等。 资料来源：易居研究院整理