我国地下空间法律制度论文.docx

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1、第 1 页 我国地下空间法律制度论文 特征码 zJodXDPeqYZwzjIQoeGC 摘要：本文通过分析地下空间利用权法律制度产生的动因及其 法律特质，在介绍国外相关立法的基础上，剖析我国建构地下 空间利用法律制度的必要性、可行性，并提出具体措施。 关键词：地下空间 所有权 利用权 法律构想 一、引言 所谓地下空间利用权，是指权利人依法利用地表以下一定 范围的空间并排除他人干扰的权利。作为一种自然资源和社会 财富，土地是人类赖以生存繁衍的生活载体，也是人类社会得 以发展的物质前提。因此，对土地进行利用并建立相关的法律 制度既事关一国的经济发展，又映照其上层建筑的完善程度。 随之科技的进步，人

2、们对土地的利用逐渐从地表延及地表上空， 而后延至地表以下。19 世纪末 20 世纪初，空间权（包括地上 空间权和地下空间权）作为一项崭新的权利类型在美国、德国 第 2 页 等发达资本主义国家相继出现，现已为大多数国家法律所承认。 反观我国的土地立法，目前尚无关于地下空间权的统一法律规 范，这与蓬勃发展的土地利用现状格格不入。因此，构建我国 的地下空间权法律制度势在必行。 二、地下空间利用权产生的动因和法律特质 （一）地下空间利用权产生的动因 1、地下空间利用权产生的社会物质动因 科学技术的发展所带来的土地立体化开发利用的客观需要 是土地权利理念更新、 “地下空间利用权”作为一项全新的财产 权得

3、以产生的动因。人类利用土地的程度和范围取决于生产力 的发展水平，尤其是建筑技术和建筑材料的发展水平。19 世纪 工业革命以前，人类对于土地的利用，一般以地表平面利用为 主。工业革命的完成，使人类社会生产力获得巨大进步，使得 土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用。各国工商业 经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展，使城 市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土 木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用扩及于空中和地中， 这就是土地的立体利用。地下铁道、地下街、地下停车场、上 第 3 页 下水道及排水沟等如雨后春笋般兴起。地下空间不再附属于地 表，而成为具有独立价值的物

4、。因之，对地下空间的利用用法 律形式加以规范便成为社会发展的必然。 2、地下空间利用权产生的理论动因 在传统的土地法理念和土地法制度下，土地所有权效力的 范围是以地表为中心而有上下的直接支配力。换言之，土地所 有人除对地表有支配力外，尚对土地之空中和地中有法律上的 支配力。作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、 空中及地中三部分，但在法律制度与社会观念上，仍是将三者 视为一个整体。这种绝对的土地所有权理念直接导致了权利滥 用。土地私有的独占性、排他性与土地利用的公共性之间的矛 盾激化，国家开始对土地所有者的空间使用权实施限制。1相 对土地所有权的概念及相关立法应运而生，为地下空间利用

5、权 提供了法律依据和理论基础。 （二）地下空间利用权的法律特质 1、 权利客体具有独立性和容纳性。 空间“因其系离开地表，在地上之空中或地下之中的空间 第 4 页 里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心 而有上下垂直的支配力不同。 ”2换言之，特定于地表之下一 定范围的空间可以从地表游离出来并为人们所开发利用，如建 造地下商场、游乐园、地铁等，具有一定的经济价值，且可通 过登记的方式确认其范围，并为权利人独立支配，成为物权客 体。 地下空间是一种三维立体空间，具有容纳性。特定的地下 空间并不会因人们的使用、开发而减少或消耗。人们可根据自 身需要在其间进行生产和生活，或构建建筑物

6、，或铺设管道， 或堆放物品，这些活动都不引至空间的减损。 2、 权利内容具有价值和使用价值 马克思主义认为， “价值是客体对主体需要的满足” 。一种 商品之所以具有价值，是因为其凝结了无差别的人类劳动。地 下空间作为客观存在的自然资源，能为人们所发现、占有和利 用，无疑具有使用价值；当空间作为一种资源被人们所开发利 用时，因其消耗了一定量的社会必要劳动时间，凝聚了无差别 的一般人类劳动，故具有价值。又因之具有价值和使用价值， 可通过一定量的比例与其他商品相交换，具有交换价值，地下 空间权利人可借以将其有偿出让、出租或转让。 第 5 页 3、权利取得方式的特殊性。 地下空间是基于一定的地表而存在

7、的物质载体，可从长、 宽、高三维加以确定；同时，由于其具有体积的固定性，可视 为不动产，故，其取得方式得遵照关于不动产取得的相关规定， 即以登记作为权利确认、公示公信的唯一合法方式。 三、地下空间利用权在国外的立法状况 在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发 展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中 得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。 （一）美国 就法律传统而言，美国法虽属英美法系，但其传统的包括 不动产在内的财产法制却继承了罗马法，从而认为土地所有权 的范围“上达天宇” 、 “下及地心” ，而且不承认土地上的建筑物 为单一的独立不动产。然而，至 19 世纪

8、末、20 世纪初，在飞 机发明之后，美国法律界不得不承认，在保护土地所有人的合 法权益的同时，在不妨害土地所有人的限度内，飞机等有在他 第 6 页 人土地上空飞行的权利。3这样，所谓土地所有权“上达天宇” ， “下及地心”的法律原则便被打破，土地所有权的有限性原则 获得确立，这就为后来美国进行大规模的城市土地的立体开发 运动奠定了法律基础。 进入 20 世纪 20 年代以后，由于城市人口急剧增加，美国 进入了一个前所未有的城市土地的立体开发与利用时期。这一 时期，让与、出租某一被规定上下范围的地上、地下空间，以 获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定“断层” 为客体而成立的权利，被称为

9、“空间权” （空中权）或者 “开 发权” （Development Rights） 1927 年，美国伊利诺斯州制定关于铁道上空空间让与与 租赁的法律 ，是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文 法。1958 年，美国议会作出州际高速道路（Inter State High Way）的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概 念由此被广泛传播开来。1970 年，美国有关部门倡议各州使用 “空间法”这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973 年， 俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的“俄克拉荷马州空间 法” （Oklahoma Air space Act） 。该法集有关空间权领域的判

10、例与研究成果之大成，详细规定了空间权制度，美国现代空间 权制度，莫不深深地打上了该法的烙印。 第 7 页 （二）德国 德国有关空间权问题的最早立法见于 1896 年德国民法典 第 1012 条：“土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使 因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工 作物的可转让或可继承的权利” 。可见， 德国民法典上的空 间权制度，实质仍不过为空间地上权制度，即以保有建筑物或 其他工作物为目的而使用他人土地空间的权利。但是，由于德 国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有 6 个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919 年 1 月 15

11、日，德国单独制定共计 39 个条文的关于地上权之命 令 （Verordnung uber das Erbbaurecht） ，史称“地上权令” 。 4依此“地上权令” ，德国空间权制度得到了极大的完善。 （三）日本 1956 年，日本私法学会第 18 次会议集中讨论了“借地借 家法的改正问题”这一主题，这次会议实际上是为日本在立法 上确立空间权制度作理论上的准备。1966 年，日本修正民法典， 在第 269 条之 2 追加规定空间权（区分地上权）制度，此即日 本现行空间权制度。第 269 条之 2 第 1 项：“地下或空间，因 第 8 页 定上下范围及有工作物，或以之作为地上权的标的。于此情形

12、， 为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制” 。据 此规定，可知日本民法典上的空间权，就是指以他人土地空中 或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权，即 区分地上权。区分地上权的客体，为空中或地中的某一特定断 层空间。为配合这一区分地上权的规定，日本不动产登记法第 111 条第 2 项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该 法第 111 条第 2 项，设定区分地上权时，除须登记设定目的、 存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及 有关土地使用的限制性约定等等；就登记的效力而言，此登记 为区分地上权的生效要件，亦即非经登记不生区分地上权的效 力。 虽则各国立

13、法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下 （上）权”的称谓，然而，地下空间权制度的客观存在及相关 概念的提出，无疑是对传统物权概念的革命，为地下空间开发 的进行乃至发展提供了理论基础。 四、我国地下空间利用权的立法现状及简析 目前，我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白， 仅存在相关的单行法及一些地方性法规。如 1996 年 10 月 29 日 第 9 页 第八届全国人大常委会通过的中华人民共和国防空法 ，上海 市人大通过的上海市民防条例 、 上海市规划条例 、 上海 市民防工程管理办法等。建设部于 1997 年 10 月 27 日颁布了 城市地下空间开发利用管理规定 ，专章规定了城市地下

14、空间 的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利 用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。时下 正在进行的地下空间立法主要有深圳市规划国土局起草、申报 的深圳市地下空间使用条例（送审稿） 和上海市城市地下空 间开发利用管理立法研究课题组起草的上海市地下空间开发 利用管理办法（草案） 。 勿庸置疑，我国当前地下空间利用的立法正一步步趋于完 善，一些较为突出的法律盲点正逐步得到祢补，这为我们合理 利用地下空间资源、界定地下空间产权关系、促进经济发展起 到了积极的作用。然而，同样勿庸置疑的是，这些立法仍明显 滞后于地下空间开发利用的发展实践，无法满足日益发展的开 发地下空间的社

15、会需求。因此，构建我国具有前瞻性、行之有 效的地下空间利用法律体系乃当务之急。 五、构建我国地下空间利用权法律体系的具体设想 （一）法律前提 第 10 页 我国土地管理法规定了土地所有权的公有性质，即土 地只能属于国家或集体所有。与此相应，笔者认为，地下空间 利用权立法也应遵从这样一个法律前提：地下空间所有权的国 有性质。明确地下空间所有权的国有性质一方面与现行的法律 法规相吻合，另一方面，在操作上可确保土地统一规划及其分 层次合理利用。 值得注意的是，对于同一块土地的使用者而言，其对土地 的使用本身即包括了对地表上下一定空间的使用，也就是所谓 的“土地对空间的吸附” 。国家对地下空间的分层次

16、利用不能妨 碍原土地使用人依法定用途而对地下一定程度空间进行的合理 利用，如打地桩、建地下车库等。因此，立法上应明确土地使 用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围，即，将地下空 间利用权的标的限定为土地使用人依法定或约定而为合理使用 的地下空间之外的三维空间。 （二）关于地下空间权的登记 笔者以为，地下空间权本质上属于不动产用益物权，其权 属确认、变更、消灭等皆须遵从房地产法等相关法律法规关于 不动产物权变动的规定。有学者认为，地下空间是一种特殊物 第 11 页 质，难以从法律登记上确定其范围（包括深度、宽度和长度） 。 事实上，只要明确土地使用权吸附地下空间的范围，地下空间 利用权的范围即

17、可确定。而这种产权划定在目前的建筑技术支 持下是完全可行的。我认为，可借鉴深圳市城市地下空间使 用条例（送审稿） 的做法，认定：地表土地使用权已出让或划 拨的，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取 得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下 空间权；除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用 人要取得一定的地下空间，必须交纳一定数额的出让金，并进 行登记，领取地下空间利用权证书 ，其对地下空间的利用不 得超出登记范围，也不得妨碍土地使用权人行使其权利。 （三）关于地下空间开发利用的管理部门 在如何确定地下空间开发利用的管理部门的问题上，存在 如下几种不同主张： 1、

18、在成立统一的不动产登记机构的基础上，由省、自治区、 直辖市（以下统称“省” ）规划局管理地下空间规划，省建委管 地下工程的建设与管理，省民防办管民防工程的规划、建设和 管理。 第 12 页 这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划， 地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有 所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政 府职能转变。这种方案的缺点是牵涉的范围比较广，难以在较 短时间内完成。 2、授权省民防办作为地下空间的主管部门，扩充省民防办 的管理范围，使省民防办作为地下空间权的登记、发证机关、 地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工 程管理

19、的主管部门。 这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人 民防空的需要。但是，省民防办对民防工程的专业管理与对所 有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，某些省级 政府（如上海）颁布的城市规划条例（如上海市城市规划条 例 ）也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下 空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了省规划局， 因而，授权省民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上 的障碍。 3、在将地下工程区分为民防工程和一般地下工程的情况下， 由省规划局负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地 第 13 页 下工程的详细规划管理，省建委负责一般地下工程的建设、管 理，省

20、房地局负责一般地下工程的登记、发证管理，省民防办 负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证 管理。 这种方案的优点本身就是其缺点，即迁就现有管理体制、 调整幅度不大，易为各方面接受。 笔者认为，从操作性上讲，第三种方案更具科学性。 （四）关于土地使用权人开发地下空间的优先权问题 土地使用权人开发其土地下的空间，与其他申请开发这一 地下空间的人相比，是否具有优先权？一种观点认为应当具有 优先权，其理由是空间权是土地权的延伸，且这样容易处理相 邻权问题，或者说是容易处理相邻关系问题；另一种认为不应 当具有优先权，其理由是地下空间权是一种有别于土地权的物 权，对地下空间的开发利用在存在

21、多个申请人的情况下应当通 过招投标方式解决。我们认为，原则上土地使用权人对其地下 空间的开发、利用并不具有优先权。因为土地使用权的行使有 其特定的空间范围，亦即规划批准的建筑范围（包括地面使用 面积、底下使用深度和地面建筑高度） ，除了这一特定的空间范 第 14 页 围，都与土地使用权没有法律上的所有与使用关系。因而，作 为一种有别于土地使用权的地下空间权，土地使用权人对其地 下空间的开发并不具有优先权。但应当根据具体的情况作出具 体分析，如果房地产权人建设地上地下连体建筑或者房地产权 人在已建地下工程的情况下再开发地下空间，显然以优先考虑 房地产权人为宜。 日本民法典第 269 条之 2 第 1 项的地上权实质是指 区分地上权，而非真正意义上的地下空间权。 参考文献： 1 王卫国、王广华主编。中国土地权利的法制建设，中 国 zd 大学出版社，20XX 年 6 月第 1 版，149. 2 温丰文。空间权之法理，法令月刊，第 39 卷第 3 期。 3 Steven Emanuel，Torts，Emanul La