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1、第 1 页 我县工商系统法制建设中存在的主要问题及对策 特征码 tmcvfmDhaTwmGLbNlujO 我县工商系统法制建设中存在的主 要问题及对策 -*县工商 行政管理局 全面推行依法行政 ,建设法制政府是落实党依法治国基本方略 的根本目标。工商行政管理机关作为市场监管和行政执法的职 能部门,在维护市场经济秩序,保障行政管理相对人的合法权益 方面有着十分重要的作用。行政执法是工商行政管理机关的职 能所在,目前工商行政管理机关在行政执法过程中,遇到了许多 问题和困难,执法的环境也在发生着变化。一方面党中央、国务 院对依法执政提出了更高的要求,国家逐步走向法制化的轨道。 另一方面执法的矛盾加剧
2、、困难增多、难度加大 ,行政执法面 临新的环境和形势。近期，*县工商局组织专人专班，由分管 局长带队，在全县范围内进行了一周的调研，发现我县在法制 建设中总体上是好的，但也还存在有许多不容忽视的问题。 工商系统法制建设中存在的主要问题： 一、 行政执法的社会环境令人担忧。 第 2 页 我县行政执法的社会环境总体上看还是比较好的，但也存 在有一些不可忽视的问题。 一是发展与执法的矛盾。目前各级政府把发展作为第一要 务,一心一意谋发展,采取各种措施,制定优惠政策,改善投资环 境,吸引外来技资。但是在具体操作过程中,不少地方把支持发 展和工商执法对立起来,认为工商行政管理机关对企业进行检查,对 一些
3、违法企业实施行政处罚,影响了投资人的积极性,破坏了投 资环境。因此有的地方不分情况一律要求对企业或个人的违法 行为首犯不罚,未经当地政府批准一律不得到企业进行检查和实 施处罚,企业违法一般不罚或按下限处罚,有的在软环境治理中 不适当地干预工商执法。有的甚至认为工商行政管理是地方经 济发展的阻碍,工商机关撤销了，环境就改善了。如：我县在查 处药品回扣调查终结后，县政府一位领导说，处罚未经法院审 查，处罚无效。经他这一折腾，而我们虽然在这方面做了大量 的协调工作，仍导致五个药品回扣案、行文处罚金额 14.5 万元 流产。 二是管理者与被管理对象的矛盾。在执法过程中，管理对 象往往采取的是不配合的态
4、度，导致工商部门在行政执法中遇 到威胁、暴力抗法现象时有发生。我局整顿规范市场秩序时， 付某长期无照经营，经多次发放预警通知书，劝其办照，付某 拒不办理，在这种情况下，我工商部门对其经营的商品进行了 扣押，在实施扣押的过程中，遭到付某的强行阻挠，并咬伤我 第 3 页 执法人员宋、周二人，并将周某右手无名指咬伤，经治疗后呈 弯曲状，撕破执法人员周某上装外套，付某还耍泼放骗，后经 110 出警后才平息事态。 二、 法律、法规实施中存在着矛盾 目前我国存在着法规滞后的问题,一些法律、法规、规章已 不适应市场经济发展需要了，对法规滞后的问题,不少地方不是 按法定程序解决,而是要求执法部门要解放思想,要
5、敢于突破法 律、法规。因此,有的地方出现了的文件代替法规,领导的讲话、 会议纪要、政府的文件效力高于法规的现象。不少地方要求执 法机关以党委、政府的文件和领导的讲话为执法依据,把突破法 律、法规作为衡量执法机关是否思想解放、开拓创新的标准之 一,造成了执法机关根据自己的判断来决定法规的取舍的现象, 使法律的权威和尊严受到了破坏。 （一）工商部门在流通领域对商品质量上就存在着法律、 法规适用的相互矛盾。如在对烟花爆竹监管上，国务院办公厅 20XX57 号文将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品 质量监督管理的职能划归国家工商行政管理总局。 产品质量法 也赋予工商部门的监管权，我们也多次查处这
6、方面的案件。 20XX 年 1 月 21 日，国务院第 455 号令发布施行烟花爆竹安 全管理条例 ，该条例第四条规定：“安全生产监督管理部 门负责烟花爆竹的安全生产监督；公安部门负责烟花爆竹的公 共安全管理；质量监督检验部门负责烟花爆竹的质量监督和进 第 4 页 出口检验“。 条例的发布施行，我们在查处流通领域烟花爆 竹商品质量案时，技术监督局站出来说，烟花爆竹的商品质量 案按条例规定，应由他们查处，安全监督也是这样认识的， 甚至县政府个别领导默认这一观点。我们出面协调，从条例 立法本意上解释， 烟花爆竹安全管理条例强调的安全，尽管 条例才发布施行，但条例与产品质量法不属同一 位阶，其效力产
7、品质量法更高于条例 。 （二）立法滞后，影响工商部门职能的发挥 在食品安全监管方面，我们查处一批卤菜、凉菜、豆制品 卫生标准不合格案，在调查终结适用法律时，它属于卫生标准 不合格，显然不能适用产品质量法 ， 产品质量法调整的 范围是工业品的质量，适用食品卫生法 ，其执法主体是卫生 行政主管部门，从两法的关系上看，都是法律效力相等，但在 食品卫生方面， 食品卫生法属专项法， 产品质量法属普 通法，在适用上专项法优于普通法。国务院将流域食品监督职 责赋予工商部门，立法的滞后给我们的监管工作带来一定的难 度。 （三）存在职能与监管手段的矛盾 在商品质量及食品安全的监管上，要确定其商品质量是否 合格，
8、必须抽样送检，而抽样送检，需付检验费，监管成本增 加，增加的成本无处列支。目前，凭感观只能对过期及腐烂变 质的商品给予认定，显然，其监管手段落后，与肩负的职责不 第 5 页 符。 四、基层法制建设有待加强 县级工商部门由于严重缺编，法制机构的力量配备较为弱 化。县局一般只配备专职 1 人，而基层分局则为兼职，在现有 人员素质、数量与监管任务相矛盾的情况，要全面履行工商部 门的职责，作为基层领导，在力量配备上首先保证其重要部位， 一般部位就应付。我县基层分局的法制副局长，既管法制，又 管公交，既是办案人员，又是核审人员，还有的分管一个乡镇 的监管任务，只能应付上级交办的各项任务，根本无精力来履
9、行法制副局长的职责。这反映的不仅仅是个领导认识和重视的 问题，而是个很具体的实际问题。 问题产生的原因： 工商行政管理执法环境问题所产生的原因 ,一方面是由于 工商行政管理机关内部执法行为不规范造成的，另一方面是工 商行政管理机关外部利益调整带来的矛盾。加之我国的法制还 不健全,党和政府依法执政的能力还有待提高。 一是观念上的原因。党的十六届四中全会提出:“全党同志 特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围 内活动 , 带头维护宪法和法律的权威。“但是有些地方和部门 的领导并没有牢固树立法制观念,不懂得依法执政是新的历史条 件下党执政的一个基本方式,不懂得法律、法规是党的主张成为
10、 国家意志的表现, 执行法律、法规就是执行党的路线方针政策, 第 6 页 不懂得任何组织和个人都不能超越宪法和法律,都必须在宪法和 法律范围内活动。因此,在思想观念上没有树立依法执政的理念,对 党提出的依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略理解不 深,对全面推行依法行政,建设法制政府的要求把握不够,对坚持 党的领导,人民当家作主和依法治国三者的关系处理不好。 二是立法上的原因。由于我国立法工作还存在一些不完善 的地方,一些法律法规滞后, 法一方面不可能把所有的情况都覆 盖住, 另一方面不可能把未来的事情都预料在内。我国的立法 机关没有能够按照立法法的要求及时改变或撤销不合法的 立法,也没有能
11、够及时修改和废止不适应的法律、法规、规章, 对行 zd 规、规章修改和废止制度, 规章、规范性文件定期清理 和定期评价制度没有得到落实。使一些已经不适应市场经济发 展需要的法律、法规仍在适用。对一些不适应的法律、法规由 于地方政府无权修改和废止,报请立法机关进行修改或废止需要 的周期较长。因此,许多地方政府通过制定规范性文件来代替法 律、法规的执行。 三是体制上的原因。工商行政管理机关的经费保障体制 , 垂直管理体制和交叉执法体制造成了与地方政府矛盾的增加。 工商行政管理机关的经费保障，虽然国务院多次发文要求财政 予以保障 ,但是由于工商行政管理机关原来由财政拨付的经费 较少,主要是依靠收取规
12、费、管理费和罚没收入来保障机关的正 常运转。虽然已经实行了收支两条线管理,但是工商行政管理机 第 7 页 关的经费预算,仍以收费和罚款为基础,收费和罚款收入纳入了 财政收入预算。收费和罚款作为预算收入任务下达给各级工商 行政管理机关,基层工商部门组织收入的任务繁重,影响了基层 工商执法,损害了工商执法形象。自 98 年工商行政管理机关实 行省以下垂直管理以来,增加了与地方政府工作协调的难度,一 些地方政府对垂直管理体制不理解、不支持。交叉执法体制造 成对企业的重复检查,多头管理,有的事情几个部门争着管,有的 事情无人管。职责交叉加大了工商部门与其他执法部门的矛盾。 体制上的障碍，使乱收费、乱罚
13、款、乱摊派的“三乱“现象屡禁 不止。 四是监督上的原因。国家虽然对行政机关的行政执法行为 的监督建立了一整套制度,如听证制度、复议制度、诉讼制度、 赔偿制度等, 也明确了行政上下级监督、行政专门监督、司法 监督、社会监督的监督体系。但对行政执法机关的监督仍不到 位,有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生。因此,有的 地方为了解决这一问题,不是从完善行政监督制度和机制的角度 去考虑问题,而是要求执法机关少执法，甚至不执法,将行政执 法机关的检查权、处罚权上收, 给执法机关的行政执法设置了 不必要的门槛。 解决问题的对策： 党中央、国务院提出建设法治政府必须建立和完善两个体 制:一是建立行为规范
14、、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政 第 8 页 管理体制。二是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有 力的行政执法体制。要改善工商行政管理执法环境 ,必须从工 商行政管理机关外部和内部两个方面入手,做到三个规范。 一是规范立法行为。重点要解决法规滞后和法规矛盾问题, 要随着情况的变化,抓好立法的“立、改、废“工作。现在政策与 法规的矛盾、交叉执法的矛盾，多数是由立法造成的,因此,要 规范立法。首先要严格立法备案制度,做到有件必备、有备必审、 有错必纠。其次,要建立异议处理机制,对公民、法人和其他组 织对立法提出异议的,要依法做出裁决。第二,要实施定期评价 制度,对现行的法律、法规、规章的实
15、施情况定期进行评估,及 时提出“立、改、废“的意见。第四,要落实定期清理制度,对已 颁布实施的法律、法规、规章定期清理,及时修改或废止不适应 的法规或条文。工商行政管理机关虽然不是立法机关,但承担着 市场监管和行政执法的重要任务,对在执法过程中反映出的立法 问题要及时向有关立法机关反映，对涉及工商行政管理的法律、 法规、规章的实施情况要定期提出评估意见,报告制定机关。 二是规范政府行为。工商行政管理执法环境的好坏与各级 党委和政府的支持理解是分不开的。因此,从政府层面,应该对 各级政府依法行政提出明确的要求,当前要着重落实好国务院关 于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发20XX10 号）
16、 和国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实 施意见（国办发 20XX24 号） 。为了保证这两个文件落到实处， 第 9 页 首先,要调整充实各级领导班子。各级党委和政府领导班子成员 中法律专业毕业的应该占有一定的比例。凡进入各级党委和政 府领导班 子的成员,都要进行法律知识任前考试,以保证各级领 导都具有一定的法律知识。其次，要明确各级政府的责任。要 把维护市场秩序和经费保障的责任落实到相关政府。凡是财政 能够保障工商行政管理各项经费的地方,应该停止收取管理费。 执法机关的罚没收入不能列入财政预算, 其办案经费由财政保 障。第三,要改革政府政绩评价体系。要把依法行政和营造公平 竞
17、争的市场环境作为地方政府考核指标,公正评价政府的工作政 绩,对不依法办事,只顾眼前利益,忽视长远利益,以破坏资源、 破坏环境, 损害群众利益为代价取得的发展，不仅不能作为政 绩，还应该追究其有关人员的责任。 三是规范部门行为。工商行政管理机关要按照转变政府职 能,建立服务型工商的要求,进一步规范执法行为。要通过自身 行为的规范,来赢得政府对执法工作的支持和理解。首先,要牢 固树立服务观念,支持地方经济发展。要充分利用工商行政管理 的各项职能,促进地方经济的发展。在市场准入方面要做到优质 高效,在市场监管方面要做到分类监管。一方面要提高工作效率,提 高服务质量、改进工作作风,另一方面要严格执法、
18、公正执法、 文明执法,树立工商行政管理机关的良好形象。其次,要依法行 政,坚决制止“三乱“行为。当前工商行政管理机关仍存在乱收费、 乱罚款、乱摊派的“三乱“行为,如果不加以认真的清理,就会引 第 10 页 起社会的不满,就不可能有良好的执法环境, 因此,制止“三乱“ 是当务之急，要从体制上解决工商行政管理机关的经费保障问 题,扭转目前基层工商部门重收费、轻管理,重罚款、轻教育的 现象。要把基层工作的重点转到对市场主体的监管上来。第三, 要建立完善各项制度,提高执法水平。有权必有责、用权受监督、 侵权须赔偿，要做到权力与责任挂钩,权力与利益脱钩。要建立 行政许可、行政处罚、行政强制案卷评查制、行
19、政执法责任制、 过错责任追究制、绩效奖惩考核制等。第四,要合理划分事权、 集中执法权。要整合工商行政管理内部的执法力量,避免多头执 法、职责交叉。可以先从理顺职责入手,按职能进行力量重组, 相对集中行政许可权、相对集中监督检查权、相对集中处罚权。 将市场主体的登记注册适当归并,把“经济户口“的管理和有形市 场的巡查有机的结合起来,增强监督检查的有效性,克服盲目性 和重复检查,集中办案力量，实行扎口办案,加强办案指导,提高 办案质量。 改善工商行政管理的执法环境,需要从观念上、体制上、立 法、执法上多个层面认真加以研究,环境改善也是个循序渐进的 过程,是一个矛盾调和的过程。只要各级工商行政管理机关能够 处理好全局与局部、长远与眼前、条条与块块各方面的矛盾,始 终把发展作为工商行政管理工作的第一要务,把营造公平竞争的 市场环境作为工商行政管理的目标,就能够得到政府的支持,企 业的支持,群众的支持,就会营造出良好的执法环境。 第 11 页