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1、第 1 页 我国国库集中支付制度改革中的问题及对策 特征码 mBeTSEKqqJaOomRIRDFH 九届全国人大四次会议提出，要改革国库制度，建立 以国库单一账户体系为基础的现代化国库集中收付制度。20XX 年 7 月，中央选择了水利部、科技部等 6 个中央部门作为试点。 这一年，按新的运行模式和管理办法，拨付 8859 笔财政资金， 共计 114 亿元。20XX 年，试点部门增加到 23 个，共有 612 个 基层预算单位，486 亿元资金纳入国库集中支付范围。20XX 年， 实行国库集中支付的部门有 82 个，20XX 年扩大到 100 多个， 20XX 年中央级部门将有可能全部实现国库
2、集中支付。地方国库 集中支付改革试点工作也在同步进行，北京、上海、广东、江 苏等省份相继在各个层次的财政部门推行了国库集中支付改革。 集中支付制度改革试点工作取得了显著成绩，不仅改变了资金 拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很大程 度上提高了我国宏观调控能力。同时，在集中支付改革试点工 作中，也出现了一些突出的问题。 一、国库集中支付改革推进中存在的问题 (一)预算管理体制本身还不够完善 1预算科目设置不甚合理。预算管理包括预算的编制、 第 2 页 审批、执行、决策与评估，预算科目的设置是这些内容的基础。 我国现行预算科目的设置，尚没有和国际通行的“政府财政统 计账户”接轨，不适
3、应市场经济下公共财政框架的要求。在中 国政府预算的 27 个科目中，约有三分之一涉及经济建设(基本 建设、科技三项资金、挖改资金、支农支出等)，文教、科学、 卫生等公共事业归入了一个科目。而在联合国政府功能分类以 及国际货币基金组织建立的政府财政统计(GFS)分类中，应该由 政府做的经济建设项目很少，公共事业才是政府日常工作中最 应该做的。另外我国部门预算还没有完全铺开，多数单位和地 区在其预算项目中，往往只填“类” 、 “款” 、 “项” ，即便填到 “目级” ，很多子项和子目都没有填报，使得财政部门在具体操 作中仍然不能对每一笔资金的流向实行有效监控。 2预算准备时间不够，预算审批质量不高
4、，流于形式。 预算准备过程应该致力于：(1)确保预算适合宏观经济政策和资 源约束的要求；(2)资源分配遵循政府政策；(3)创造一个良好 的营运管理条件；(4)对财政风险予以明确的考虑。这一过程需 要预算与政策的联结、依据宏观经济筹划构造预算、建立严格 的预算限额制度、界定主要参与者的职责。这是一个庞大而系 统的工程，在我国现行预算管理体制下，从开始预算草案到最 终编制只有大概半年的时间，比较仓促。目前，全国人民代表 大会审查和批准政府预算草案一般在当年的 3 月份，实际上在 此之前的预算执行活动不具有法律依据。政府预算报经人大审 第 3 页 批只有十几天时间，而政府给人大的预算太粗。人大代表中
5、很 多不是财政专家，特别是在复式预算及部门预算的编制条件下， 对预算审查的技术要求很高，人大代表对财政预算难免会审批 不当，这就使中国的预算审批不可避免地流于形式。 (二)财政资金支付信息不对称，集中支付存在潜在风险 1我国国库自身的信息化程度不高。沟通国库部门、预 算单位、收缴支付执行机构和代理银行间电子化信息系统不完 善，没有实现联网；应用软件不一致，存在大量重复劳动；处 理的数据口径不统一，无法实现共享；预算部门上下级单位之 间的网络不发达，加大了汇总的工作量，降低了实效性。 2市场信息不充分。我国市场经济还不完善，无法准确 得到全国的市场行情和价目，国库很难准确地对用款单位的付 款申请
6、实施事前的监督和审核。这种信息不对称可能诱发寻租 行为。国库集中支付的风险主要表现在：预算单位或其有关人 员伪造虚假收款人、虚假合同、虚假用款申请，提供虚假收款 人账户；预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员 合谋骗取或转移财政性资金；基层代理银行及其有关人员违规 转移财政资金。 二、进一步推进国库集中支付改革的设想 （一）全面规范政府预算管理 1规范预算准备环节和预算审批环节。第一，提前预算 编制时间，提高预算编制水平。财政部门应尽早进行预算准备 第 4 页 工作，以便各事业单位能根据本部门的实际情况进行比较周密 的收支预测，并提出预算建议数。同时，财政部门也可以更加 深入仔细地核查
7、预算单位上报数的科学性，做出有针对性的修 正意见。要以反映财政的功能和资金的最终用途、去向为标准 改进预算科目设置，并且在此基础上全面铺开部门预算。报送 人民代表大会的预算草案一定要科学、完整。第二，将预算审 批时间提前并延长，建立专业论证和公众听证制度。政府预算 草案经人民代表大会审批成为具有法律效力的政府预算，这一 过程应在执行年度开始之前完成，人大代表应可以委托社会经 济学家组成的专家小组对政府预算的审批进行协助，并建立公 众听证和询问制度，将其论证的结果形成意见书交给人民代表 大会以供参考，确保审批的科学性和严肃性。 2规范预算执行环节。第一，进一步完善政府采购制度。 目前，我国政府采
8、购的管理体制和运行体制已初步形成，但与 规范的采购制度还有较大差距，需要进一步完善。首先，政府 采购的项目和方式要多样化和全面化。其次，政府部门的工作 重点应该放在制定采购政策和采购管理办法上，监督采购政策、 管理办法的落实，处理采购工作中的纠纷，并负责对采购管理 人员的培训等。第二，建立发达的电子信息网络系统。为确保 国库集中支付体系的高效率、高速度、低成本，财政国库部门、 政府支出部门和银行部门之间必须建立协调的信息管理系统， 保证财政部门能及时获得有关财政支出的信息和资料，并对每 第 5 页 笔财政资金的运行进行有效的控制和监督。在澳大利亚，根据 国库单一账户核算、信息分类管理及资金结算
9、划转的要求，财 政部设有财务信息资源管理系统，各财政支出部门设有 EPIC 信 息输入控制系统，各支出机构设有 AGECIES 管理信息系统，联 邦储备银行设有 RBA 银行会计核算信息系统。四大信息系统互 相补充和协调，共同构成反映和管理政府财政资金支出运作的 完整的信息网络体系。这些很值得我们借鉴。 3加强政府预算监督。有效的预算监督制度需要发挥预 算监督体系不同层次的作用。我国建立有效的预算监督体系需 要做到以下几点：完善中国的人民代表大会制度，加强预算监 督立法；发挥财政、审计部门以及社会中介机构在预算监督中 的积极作用；提高公民公共决策的参与热情，强化舆论在预算 监督中的重要作用，增
10、强中国预算监督体系的有效性。 （二）健全有关的法律法规 随着中国大刀阔斧进行国库管理制度的改革，我们主观上对于 预算理念及其相应规则的认识发生了变化，与国库集中支付相 关的法律也应随之调整。 1修订与国库改革不相适应的法律法规，使之符合实际 需要。一是修改那些与在国库试点中行之有效的做法相冲突的 法规；二是按照建立现代国库制度的要求，根据改革发展方向， 对相关工作做一些具有前瞻性的规定，使之在相当长的时间内 能指导规范实际工作，保持法律法规的相对稳定性。全国人大 第 6 页 常委会预算工作委员会已于 20XX 年 3 月 22 日对外发布了预 算法修订工作正式启动的消息。财政预算管理相关法律法规 修订工作已经拉开帷幕，需要修订的还有预算法实施条例、 财政总预算会计制度 、 国库会计核算办法 、 中华人民共 和国国家金库条例及其实施细则、 行政单位财务规则 、 事 业单位会计制度等。 2制订相关法规，使国库改革工作有法可依。结合试点 的情况，将一些措施以法规的形式固定下来，并根据现代国库 的要求，借鉴国外经验，制定中华人民共和国国库法 、 国 库法实施细则以及国库集中支付管理办法等。