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1、浅谈建立森林生态效益补偿基金制度方正县林业局 裴挺国 摘 要 总结分析了黑龙江省哈尔滨市方正县森林生态效益补偿基金制度工作存在的问题，积极探索建立森林生态效益补偿基金制度，努力形成“谁受益、谁补偿，全社会受益，政府统筹、社会投入”的新型机制，真正使森林生态建设有一个可靠的资金来源保障。 关键词 林业 生态效益 补偿基金制度 方正县位于黑龙江省中南部，松花江中游南岸，地处长白山脉，张广才岭西坡，老爷岭北麓的低山丘陵地带。属于丘陵低山区地形，是个“八山半水分半田”的山区县份。我县地方林业总经营面积1295430亩，其中林业用地面积1138920亩，重点公益林区划界定面积411345亩，占林业用地面
2、积的36.1%，一般公益林区划界定面积402345亩，占林业用地面积的35.3%。森林覆盖率为83.4%。我县国家重点生态公益林，主要是分布在松花江干流及其一级支流蚂蜒河汇水区周围的水源涵养林。认定补偿的重点生态公益林面积为282885亩，按每亩 5 元的标准，每年享受 140多万元中央财政补偿资金。所谓森林生态效益的补偿，即为了保护和改善生态环境，提高林业生产的积极性，凡纳入公益林管理的森林资源，政府以多种方式对投资者和生产经营者给予合理的经济补偿。本文试从我县森林生态效益补偿基金制度工作入手，谈谈探索建立森林生态效益补偿基金制度的思路和建议。一、建立森林生态效益补偿基金制度具有重要的理论意
3、义和现实意义 从理论意义上看，森林是人类社会赖以生存和发展的基础，森林具有经济、社会、生态三大效益。森林的生态环境功能具有明显的外在性和公共产品的特征，其生态成本不可能由林业生产者所能承担，其生态效益也不应当由受益者无偿使用。建立森林生态效益补偿基金制度，不仅可以解决“公众受益，由少数人负担”的问题，也会改变“公益林受益对象不明确，无人投资，建设缓慢”的状况，有利于形成“谁受益、谁补偿，全社会受益，政府统筹、社会投入”的新型机制，从而也会使林业生态建设资金有一个较为可靠的来源保障。 从现实意义上看，林业是生态环境建设的主体。我县提出建设山水园林化生态县，其主要就是要通过生态公益林等重点领域的建
4、设，来构筑山川秀美的生态环境体系。只有加快建立森林生态效益补偿基金制度，才能真正调动各方面的积极性，从而把生态县建设的相关任务落到实处。二、建立森林生态效益补偿基金制度的思路和建议 建立森林生态效益补偿基金制度，应立足于当前我县经济社会发展的现实基础，纳入我县生态县建设的重要内容里，树立和落实科学发展观，以公益林管理为主体，以森林生态效益补偿基金制度工作为基础，循序渐进地加以推进，实施可持续发展战略具体行动之中。（一）树立生态林业观念，切实做好分类经营管理工作。 森林生态效益补偿基金制度，有偿使用森林生态效益是新思维、新概念，需要人们重新认识林业。我们应减少对林业的索取，增强生态效益优先观念，
5、努力从主观上解决制约建立森林生态效益补偿基金制度的思想问题。分类经营是森林生态效益补偿基金制度建立的前提条件。从当前工作情况看，最重要的是要完善分类区划界定工作。必须严格按国家制订的标准，划定公益林地与商品林地，做到两种林地地类、权属清楚，经营主体明确，并分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。要遵循“尊重自愿、不求一致”的原则，尊重职工自愿，不搞行政强制，不求形式类同，但要服从大局，统一管护。同时， 要抓紧制订公益林经营管理办法，用制度去管理人和事，强化政府责任制，将公益林管理落实到政府肩上。 （二） 加强森林生态效益补偿基金管理，规范和完善补偿资金会计核算办法。 要进一步做好资金补助政
6、策和规划、区划界定等资源保护政策间的衔接工作，正确处理好保护与利用的关系，长远目标与当前任务的关系，正确处理好集体护林和林木个体所有的关系，确保林木所有者或经营者及时获得补偿资金，确保集体护林组织有合理合法的资金来源。要严格执行资金管理制度，规范报账凭证，统一会计核算方法， 强化补偿资金专款专用手段，建立健全有效的内部控制制度，充分发挥补偿资金的使用效益。同时，要建立激励机制，完善奖惩办法， 对公益林管护和补助资金使用、管理较好的单位，可采取“以奖代补”的形式给予奖励；对违反规定冒领、截留、挤占、挪用的部门和单位采取必要的惩罚措施，直至追究有关人员行政、法律责任。 （三）坚持以政府为主导，建立
7、多层次多渠道的生态补偿机制。 森林生态效益补偿基金制度需要有资金作保障。森林生态效益的公益性质决定了其补偿资金的社会公益性，因此在其构成上，主要应由政府承担。一方面，建立森林生态效益补偿基金制度 必须多层次。公益林建设投资和森林生态效益补偿资金，按照事权、财权划分原则，分别由中央政府和地方各级政府承担，把公益林建设、管理纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划的区域性生态工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关工程的总体预算。对重点地区速生丰产用材林基地建设和珍贵树种用材林建设中的森林防火、病虫害
8、防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设，由国家安排部分投资。 在此基础上 逐步建立和完善“中央、省、市、县”四级森林生态效益补偿机制。 另一方面，建立森林生态效益补偿基金制度必须多渠道。补偿资金应以政府财政为主导，社会征收、经营主体投资为辅助。吸引社会闲散资金用于林业生态建设，是一种不可忽视的力量。当前在国家承担生态环境体系建设资金面临困难，林业生态建设资金短缺，供求矛盾突出的情况下，可采取国家投入一些，地方财政拨一些，银行贷一些，引进外资筹一些，社会征集一些的多渠道、多层次、多方位筹集林业生态建设资金，建立多元化投资体系。政府应根据具体情况制定相应优惠政策，积极吸取社会资金投向林业，鼓
9、励各种不同类型的投资主体参与生态建设，并引导群众利用社会资金大办股份制林业。股份制林业不仅具有产权明晰、利益直接、联股联心的优点，而且还会使分散的生产要素得到优化组合、合理配置。 （四）建立森林产权制度，完善森林资产管理。 要完善森林法中有关森林使用权有偿使用、转让入股、合资合作的相关条款，规范产权制度中森林资产处置、股权管理、评估管理等有关问题。要制订详细的森林资源价值补偿办法，使价值评估、价值补偿范围、内容、标准、方式等有操作性强的法律依据。对不同产权的公益林，应实行一视同仁、同等对待的补偿政策。要制定统一的森林资源资产会计核算制度，全面真实地反映其资产、负债和所有者权益状况，明晰产权，维护所有者和经营者的合法利益，把有偿使用森林资源生态效益建立在真实的有历史数据可依的基础上。 森林法关于“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”的规定。 因此，要从根本上解决上述问题，持续地调动林业生产的积极性，不断推进生态环境建设，必须加快建立森林生态效益补偿基金制度。通过对国家重点公益林保护、经营和管理，为有计划、有步骤地全面推进国家重点公益林管护经营，逐步探索和建立与其相适应的管理体制、森林资源保护和培育方式、组织形式、投资体制与经营机制奠定基础。