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1、第 1 页 深化农村财政制度改革 特征码 UuPRzJhgAyPBrAgboMPn 我国 20 多年的改革给农村带来了翻天覆地的变化，农 民生活水平有了很大改善。但是，新形势下也出现了不少新情 况、新问题。为从根本上解决农村发展中出现的新问题、新矛 盾，江苏省从 20XX 年开始在全省按照“旨在减负、重在兼顾、 成在配套”的思路全面推行农村税费改革，改革后全省农民的 减负率平均达到 42。但是，改革中碰到的问题很多，巩固改 革成果、防止农民负担反弹的任务相当艰巨。两年多的农村税 费改革和实践证明，农村税费制度的改革，实质上是农村财政 制度改革的重要组成部分，我们一定要从总体上研究农村财政 制度
2、改革问题，把它作为一个系统工程通盘考虑，分步实施。 具体说，江苏农村财政制度改革可以分三步走： 第一步：税费改革 我国农村财政制度包括支出制度和收入制度。我国对农村 的财政支出制度就目前来讲主要是粮食收购保护价补贴。从 1998 年到 20XX 年，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销 企业给予了大量利息和费用补贴，每年花去几百亿元资金。这 种支出制度效率低下，而且不符合世贸组织的农业补贴原则。 世贸组织农业协议允许对农业补贴分为三类：即“绿箱” 第 2 页 政策， “蓝箱”政策和“黄箱”政策。 “绿箱”政策是成员国必 须承担削减任务的，共有 12 项，我国只用了 6 项。对鼓励使用 的“蓝箱
3、”政策（直接补贴农民属于这类政策）因我国财力有 限，完全没有使用。而“黄箱”政策是成员国必须承诺要削减 的补贴政策，我们的粮食保护价补贴就属于要削减的“黄箱” 政策。因此，改革这种财政支出制度已刻不容缓。 我国农村财政收入制度长期以农业税为主，但从上世纪 80 年代后期开始，各种行政性收费、集资、 “三提五统”等五花八 门的收费项目开始出台，大大超过了农业税规模，形成了“费 大于 税”的收入格局。各种收费项目的恶性膨胀，给农民造成 了难以承受的沉重负担。目前正在进行的税费改革，是党中央 国务院在我国农业发展的关键时刻作出的重大战略决策。这项 改革对于减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，增加农
4、民 收入，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。但是这本文 来自*之音，更多精品免费请登陆 查看次农村税费改革 有一定的局限性。第一，这次税费改革只是农村财政收入制度 的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出 制度的改革配套。第二，从目前农村税费改革的方案来看，是 将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。 “费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的有些负担还 不是合理的负担。第三，中央要求农村税费改革后农民负担不 反弹，目前还没有形成一个有效控制农民负担反弹的管理和监 第 3 页 督机制。第四，把正常税费之外的乱收费、乱集资、乱摊派等 负担减下来，只是治标。只
5、有缩小农业和城市工业的税赋差距， 才能成为真正意义上的改革，真正体现社会公平。 因此，财政分配政策应逐步向基层、向农村倾斜，适当增 加对基层运转经费的转移支付，加大对农村公益设施和公共事 业的投入力度。一是加大对基层的转移支付，为其正常运转提 供基本的财力保障，确保农民负担不反弹。二是加大对农业的 投入，包括对农村公益设施建设和公共事业的投入。三是对现 行政策规定的农村收费进行适当调整。可以考虑在适当的时候 取消公平负担收费、 “两工”和以资代劳，公共服务建设和农田 水利建设应由政策承担。四是防止地区差距扩大。要研究各地 区之间农村税费负担不公平的问题，特别是农民收入水平与税 费负担水平逆向运
6、行的问题，应采取必要的措施，实现地区间 税费的公平，为实现城乡税负公平目标创造条件。 第二步：免征农业税 全国农村税费改革完成之后，国家和农民之间的分配关系 主要是以征收农业税（部分产品征收特产税）的形式体现。通 过法律形式规范了农村财政制度，取消了一切收费，大大减轻 了农民负担，这是税费改革的重大成果。但是，税费改革后的 税收制度并不是理想的制度，必须深化改革。 发达国家为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力， 对农产品的生产不仅不征税，还按世贸组织的规则，对农民补 第 4 页 贴。我国由于受水源和土地资源的制约，农产品在国际市场上 处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必
7、然削弱农产品在国际市场上的竞争力。这正好为国际市场上低 价农产品进入我国市场提供了方便。征收农业税还有征收成本 高，农民负担易反弹等弊端，因此，免征农业税势在必行。 农业是关系国计民生的产业，且为弱质产业，在实行免征 农业税时，首先要建立规范透明公正的财政转移支付制度，划 分各级政府的事权，保障对不同地区的乡村最低限度的基础义 务教育、卫生、社会治安、水利交通、社会保障等基础性公共 产品的供给，要尽快研究制定农村社会养老保险，农村医疗保 险制度，并逐步实现城乡公共服务的相对均等化，以改变城乡 二元经济结构带来的差别，实现城乡统筹，满足社会公平。其 次，村级组织不能再变相行使政府职能，与此相适应
8、，村级组 织不再是公共产品的提供者，也不能再收取以提供公共产品为 目的的规费。要进一步完善村民自治制度，对承包土地的农民 收取相当于农业税附加和“一事一议”筹资大约同等数额的土 地承包金，以保障村级运转和公益事业的资金。这是缩小城乡 差距，公平城乡公共服务的前提。第三，财政体制调整时要充 分考虑基层政府提供公共服务产品的财力需求，要重新确定农 业的基础地位在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村 纳入公共财政框架之内，实现社会公平。 我省农业税改革的思路是将农产品生产经营作为企业生产 第 5 页 经营的一种模式，按照现行有关税制征税，实行统一的城乡税 制。改革的原则有如下几点：一是建立以流转
9、税为主体或以行 为税为主体的复合税制。二是税负从轻，农产品税率应低于其 他产品，主征时要考虑到农业生产的特点。同时，对除主体税 种外的其他税收予以免征。三是普遍征收。按照国外对农产品 征税的通行做法，设定一个起征点，除法定减免以外的都必须 照章纳税。四是方便征管。必须建立面向农村千家万户的有效 征管制度。 我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式 作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂， 征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税， 农产品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课 税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他 制成品的部分（
10、自食部分不征税） 。在改革的初期按农民生产的 产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税， 待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值本文来 自*之音，更多精品免费请登陆 查看税，考虑对农产品 实行低增值税税率，农产品税率以 10左右为宜，当然税率的 确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政 分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公 共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征 收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的 第 6 页 原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡 镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。
11、 第三步：对农民直接补贴 直接补贴主要是发达国家的做法，缘于价格补贴的失败， 目的是为了提高农民收入和保护环境等。对农民直接补贴虽然 是我们设想的第三步改革内容，但目前已经很现实地摆在了我 们面前。 第一，我们已经加入世贸组织，我们的农产品将进入国际 市场。目前，发达国家的农产品的成本比我们低，具有明显的 竞争优势，主要原因之一是他们在不违背世贸组织规则的前提 下，对农民实行直接补贴。世贸组织农业协议中，把直接 补贴列为不受限制的“绿箱”政策或“蓝箱”政策，我们完全 可以充分地予以运用。 第二，我国的粮食保护价收购政策仍存在弊端。一是价格 补贴扭曲了市场价格信号，造成市场竞争的不公平。二是效率
12、 低，国家巨额的补贴款只有一小部分真正落到了农民手中。直 接补贴是把钱直接发给农民，不经过流通过程，没有中间环节 的流失。 第三，对农民实行直接补贴的资金于过去的粮食价格补贴、 政府财政预算安排、财政支农资金。这样“合三为一”用于对 农民的直接补贴，切实可行、效果理想，符合中国国情。 直接补贴的方法可以采用税费改革中稳定农业税的办法， 第 7 页 以土地面积和常年产量之税作为基础，同时要考虑到保护农民 种粮积极性的因素。所不同的是税费改革是以此为依据向农民 征收农业税，直接补贴是以此为依据向农民补贴。基期（一般 为前五年）面积和产量核定后就固定下来了，可签 10?15 年的 长期合同。美国的“
13、脱钩补贴”大体就是这样操作的。补贴的 比例额度考虑到农业生产的复杂性，应由相关部门综合测定， 按地区确定统一标准，特种经营生产可不包括在内。在实施这 一改革步骤时，可以首先取消价格支持补贴，把价格补贴的钱 用于直接补贴，使之转为“绿箱”政策范围的支出，然后根据 财力的可能逐步扩大直接补贴范围。 农村财政制度三步改革的核心内容可概括为“一步减，二 步免，三步补” ，这是一个渐进的系统工程。第一步改革为第二 步改革打下基础。第二、三步的改革可以同步进行，甚至第三 步可以在第二步改革之前在部分地区试行。农村财政制度的变 革将有力推动农业产业结构的调整和生产力的进一步提高，农 民的积极性、创造性将得到充分发挥，中国农业的发展将步入 快车道，一直困扰我们的“三农”问题将成为历史。