村委会选举制度的特点.docx

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1、第 1 页 村委会选举制度的特点 特征码 TBgVtevEaIXLilSgnBlu 20 年来村委会选举制度的演进，始终不渝地遵循着一 个鲜明的价值主题：保障与扩大选民权利，推进选举的民主化。 在这一价值理念的导向下，村委会选举制度既对其他可借鉴的 制度资源有所继承10，又尊重农民群众的首创精神，在实践 的基础上不断创新，逐步形成自己的特色，成为目前我国民主 程度最高的选举制度。 （一）选择性 选择性是指根据村委会选举制度的安排，选民作为权利的 主体，享有比较充分的选择权，从而能够自主地、不受干涉地 实现自己的意志。选民的选择权贯穿于选举的全过程，包括选 民对选举主持机关的选择权，对初步候选人

2、、正式候选人的选 择权、对监票人、唱票人、计票人的选择权，对最后当选者的 选择权，对任期内村委会成员的重新选择权等等。比较有特色 的制度设计有以下几项： （一）推选产生选举主持机关。作为选举的具体主持机关， 村民选举委员会虽然是临时的，但在选举的组织与实施中扮演 第 2 页 着重要角色。其重要性体现在以下几个方面： 1、选举主持机关是选举活动得以进行的前提条件。根据 地方选举办法对村民选举委员会职责的规定，从有关法律、法 规的宣传、制定选举工作实施方案、确定和培训选举工作人员， 到选民登记、组织提名确定候选人，再到确定选举的具体时间 地点、组织投票选举、公布选举结果，总结和上报选举工作情 况，

3、建立选举工作档案等每一个环节，都离不开选举主持机关。 2、选举主持机关的性质影响选举的性质。选举是由一系 列环节组成的统一体，这个统一体的每个环节都离不开选举主 持机关的组织与管理，如果选举主持机关是由特定的利益集团 所任命或操纵，选举就会偏离选民的意志，成为为特定利益集 团服务的工具。 3、选举主持机关的活动影响着公民选举权利的实现。法 律所规定的静态的公民选举权利，必须依靠选举主持机关发动 起来，才能成为现实。在有的选举中，选举主持机关是任命的， 或由某些人挑选的，不利于保持中立性。在村委会选举中，为 使选举主持机关只对选民的意志负责，选举制度对其产生、人 数、回避做了如下规定：一选举委员

4、会成员是由村民会议或各 第 3 页 村民小组推选产生，防止它被某一组织或利益集团所操纵控制； 二是组成人数为单数，一般不超过十一人，便于意见发生分歧 时，能根据少数服从多数的原则，通过投票表决做出决定；三 是一旦选举委员会成员成为正式候选人，就要退出选举委员会。 这是为了避免候选人利用在选举委员会中的地位为个人的当选 谋取私利。 在 1999 年陕西省的村委会选举中，全省的村民选举委员 会基本由选民推选产生，县、乡两级政府和村党支部做到不委 派、不指定、不授意，受到村民的欢迎。11 （二）直接提名初步候选人。提名权同投票权一样是选民 选举权利的重要组成部分。如果选民不能控制提名，候选人是 内定

5、的，或是由某个组织、单位挑选的，选民的选举权利就是 残缺的。按照村委会组织法第十四条规定，候选人由本村有选 举权的村民直接提名产生。可以 1 个选民单独提名（包括自荐） ， 也可以若干个选民联合提名。村民直接提名是唯一合法的提名 方式， “协商” 、 “上级指定” 、 “组织提名”等都被排除在外。 这条规定实行后，乡镇政府、村党支部在候选人提名的问 题上，不再定调子、划框框，而是把提名权彻底放手交给了选 民，实现了村民个人自由提名，打破了候选人提名中特定组织 第 4 页 的权力垄断，使提名权真正成为每个村民个人的自由权。实行 直接提名后，在各地的选举中，普遍出现了参与提名的选民多， 被提名的选

6、民多的“二多”现象。在实行选民个人自由提名的 吉林省梨树县北老壕村，主任、副主任、委员的应选人数与提 名人数之间的比例分别是 1:25，1:29，1:19。12如此广泛而 自由的提名，使候选人有了广泛的群众基础，村民有了更充分 的挑选权，增强了村民对选举的信任感和参与感，有助于选举 活动顺利进行。 （三）预选确定正式候选人。如何从众多的初步候选人中， 按照差额的原则，筛选出适当数量的正式候选人，这在任何选 举中都是一个重要问题。在有的选举中，法律规定由选举主持 机关组织选民反复酝酿、讨论、协商，按照多数选民的意见确 定候选人。但是， “酝酿、讨论、协商”不是一种程序化的方式， 容易受人为因素的

7、干扰，在这一过程中，选民的意志往往得不 到尊重，选举主持机关则有可能利用这一机会，按自己的意志 确定正式候选人，造成事实上的“指驯、 “派驯。即使选举主持 机关没有违法，有的初步候选人或选民也可能因为不知道自己 或自己挑选的候选人为什么没成为正式候选人，从而怀疑筛选 过程的公正性。 为解决这一问题，在初步候选人的基础上，按照多数人的 第 5 页 意愿，公正、公平地确定正式候选人，各地的村委会选举办法 做出了以下类似的规定：如果提名的初步候选人人数多于差额 人数，就要组织预选产生正式候选人。预选时，由村民选举委 员会设立投票站和秘密写票处，并推选出监票人、计票人，在 规定的时限内组织选民进行无记

8、名投票。选民在选票上填写的 候选人名额不得超过应选名额。投票结束后，公开唱票和计票， 根据得票多少的顺序，确定候选人名单。候选人的名额应当多 于应选名额一至若干人。 程序化的预选，使每个初步候选人都处于平等的竞争地位， 无论是当选者还是落选者，都觉得公平合理。当选者认为自己 赢得光荣，落选者觉得自己输得服气。选民因为自己掌握了确 定正式候选人的权利，对预选结果也不再心存疑虑。 （四）罢免权使选民享有重新选择的权利。村民的罢免权 是其选民权利的重要组成部分。如果没有罢免权，村民的选举 权就是不彻底的、不完整的。罢免权体现了村民对当选人始终 保持着重新选择的权利。这种随时撤换的权利，是选民对当选

9、人监督、制约权利的体现，对当选人的行为取向与行为方式产 生了强有力的影响。为了保障村民罢免权的顺利实施，各地的 选举办法在村委会组织法有关罢免规定的基础上，加强了对罢 免的程序保障，如“罢免要求应当以书面形式向村民委员会和 第 6 页 所在乡镇人民政府提出，并写明罢免理由。村民委员会应当在 接到罢免要求一个月内召开村民会议，进行投票表决。村民委 员会拒绝召开村民会议表决罢免要求的，可以由乡镇人民政府 召集村民会议，由村民会议进行投票表决。 ” 在村委会组织法正式实行不到一年的时间里，据不完全统 计，全国至少发生了近百起村民自发罢免村委会主任或整个村 委会班子的事例。罢免的启动与成功，使村民参与

10、的深度和有 效性得到很大提高，保障了选民选择权利的完整性与连贯性。 黑龙江省哈尔滨市集乐村村委会主任于 1996 年由镇里“指驯产 生，村民对此很有意见。1998 年，该主任利用灾后重建的机会， 以权谋私，更加重了村民的不满，开始向上级反映情况，但问 题没有得到解决。1998 年 11 月 4 日，村民从电视中得知村 委会组织法正式实行后，立即买书学习，随后决定按照法律 规定的程序联名提名罢免该主任。1999 年 3 月 6 日，村里召开 了全体村民大会，严格按照程序罢免了该村委会主任。通过上 面这个案例，我们可以看出，罢免权对选民至关重要，甚至能 够使选民由弱势变得相对强势，在一定程度上改变

11、选民由于不 能充分行使自己的选举权造成的无力感。据预测，在今后一段 时间内，村民罢免村委会干部的案例数量将会有较大增长。 （二）竞争性 第 7 页 村委会选举制度的竞争性体现为两点，一是差额原则，二 是关于竞选的规定。 村委会组织法规定：候选人的名额应当多于应选名额。地 方的村委会选举办法将差额的原则具体化，一般是主任、副主 任候选人名额比应选名额多 1 人，委员候选人名额比应选名额 多 1 至 2 人或 3 人。这表明，村委会成员的全部职位都实行差 额选举。这已经成为村委会选举中普遍遵守的规则。在湖南省 1999 年的村委会选举中，全省 100的村都实行了差额选举。 13 在差额的基础上，为

12、了自己当选，村委会选举制度允许候 选人之间展开公平、公开的竞争。地方的村委会选举办法一般 都规定：在投票日前，选举委员会按照公开、公正、公平的原 则，向选民介绍正式候选人，也可以组织候选人进行竞选演说， 并回答选民和其他候选人的提问，但内容不得违背国家的法律、 法规和政策。竞选的合法化，对于村委会选举有重要意义。有 的观察者认为：“村委会选举的一个重大成就是不但公开打出 了竞询的旗帜，并且越来越具有竞选的实质内容。 ”14更有 人将之称为“整个中国农村选举中最大胆、最重要的突破。 ” 15 透过这项规定，可以看出这种竞选与西方国家竞选的不同 之外：第一，竞选由选举委员会组织，候选人不得自行开展

13、竞 第 8 页 选活动。所以，竞选活动是激烈的，同时也是有计划、有秩序 的。第二，竞选是个人之间的竞争，无党派背景。在西方社会 的选举中，政党与选举的关系非常紧密， “若无强大的政党为后 盾，公民是难以被提名为候选人或当选的，因此，只有政党提 出的候选人才会有极大的当选机会，才会有实际意义。 ”16在 我国村一级，合法的民主党派没有基层组织，就谈不到提名候 选人。根据新的村委会组织法关于村民直接提名的规定，村党 支部也没有提名权。所以，候选人之间的竞争是个人道德感召 力与才能的竞争，每个人都声明自己的治村方案有利于全体村 民。第三，公费竞眩西方的竞选需要花费巨额经费，限制了大 多数选民的选举权

14、和被选举权。而在村委会选举中，根据法规 规定，村级选举费用包括竞选费用都从集体收益中支出，候选 人不必为竞选支付费用，这有利于大多数选民参与。 竞选的一般程序是：在选举日前，由选举委员会组织，各 位候选人在全体村民面前，发表治村演说，主要内容有个人简 历、竞选条件、任期目标、工作措施以及对村民的承诺，号召 大家投自己一票。候选人之间可以互相提问，还要回答选民提 出的各种问题，接受选民的检验。为了让选民充分了解候选人， 有的村将候选人的竞选演讲录音，在村广播站反复播放。有的 村还通过录像，在闭路电视上反复播放，让选民坐在家中就能 品头论足，进行比较。也有的组织候选人走家入户宣传自己。 第 9 页

15、 把竞争机制引入选举，打破了以往选举死气沉沉的局面， 使选举变得有声有色，候选人和选民都处于主动参与、积极竞 争的状态，二者的直接互动又活跃了整个村庄的气氛。竞选为 候选人展示自己的能力，争取当选提供了均等的机会，有利于 吸引优秀人才参与选举，并使他们脱颖而出；也有利于选民对 候选人做出正确判断，在比较中做出理性的选择，使更有民意 基础，更有能力的人进入村委会；竞选演说也同时增强了选举 工作的透明度，有利于防止“地下”竞选活动，克服家族、派 性带来的消极影响。 竞选对选民和候选人的影响是直接而迅速的，可以改变候 选人在选民心目中的形象，使选民重新做出选择。例如，吉林 省梨树县王家园子村村委会主

16、任候选人有刘、王二人。预选时， 刘得了 550 票，王得了 464 票。经过竞选演讲，王以懂经济、 办实事的形象给选民留下深刻印象。投票后，王以高出刘 200 多票的 751 票击败了刘，当选为村主任。在选举结束后的采访 中，一位选民表示， “竞选不竞选大不一样。我在预选时投了刘 的票，因为他原来就是村党支部副书记，一般来说有工作经验。 可后来听了王和刘的竞选演说后，我改变了主意，觉得王讲实 话、办实事，比较务实，懂经济、能干。所以，正式选举时我 投了他的票。 ”另外一位青年农民也谈到， “正式选举前，我都 投了自己的票，听了竞选演说后，觉得王更好，他提的治村方 第 10 页 案、办法，更实际

17、、更可行，给人的印象是一个懂经济、有实 干能力的人。所以，最后我投了他的票。我觉得竞选演讲对人 有很大影响。 ”17通过这一案例，可以看出竞选为中国最普通 的农民搭建了一个自我表现的舞台，使几千年来一直沉默、压 抑、被“面子”文化束缚的农民焕发了生机和活力,从而敢于、 乐于在竞争中挑选别人与被人挑选，塑造着一种新型的社会人 格。 竞选目前又有了新发展。一是出现了报名竞选制。自 1998 年后，吉林省梨树县制定了梨树县村委会选举办法 ， 规定在村委会选举中实行报名竞眩凡愿意参加竞选的选民，可 自愿参加竞选演讲，演讲者必须在演讲正式开始三日前向选举 领导小组报名、填写登记表、上交一份演讲材料，及对

18、村民的 承诺。没按规定报名登记者，视为放弃竞选机会。二是竞选程 序日益规范化。河北省迁西县以县政府文件的形式在全国第一 个制定了治村演说规则 ，对演说的组织、形式、时间、地点、 内容，及村民提问的范围、顺序、方法等作出了具体规定。由 于村委会选举制度一向善于吸收实践经验，地方的创新必将为 有关法律、法规规范竞选提供基矗 （三）秘密性 所谓秘密性，是指采取不为他人所知投票指向的方式进行 第 11 页 选举。也就说，选民投了谁的票，不投谁的票，投的是赞成票， 还是反对票，弃权票，只有他本人知道，这可以免除选民产生 顾虑，把自己的真实意愿表现出来。为了保证选民选择意愿的 秘密性，我国的选举制度基本都

19、规定无记名投票，村委会选举 制度也不例外。但是，村委会选举制度与人大代表选举制度或 党的选举制度不同的一点，就是规定在选举时，设立秘密写票 处，进一步发展和完善了无记名投票原则。村委会组织法第十 四条规定：选举时，设立秘密写票处。这一规定充分体现了无 记名投票的原则，保护了选民自由选择的权利。由于村落是个 “熟人社会” ，人际关系错综复杂，如果公开写票，选民的意愿 容易受到干扰，宗族、家族等势力可能借机监督、干涉选民， 以求达到自己的目的。这会使选民感到无形的压力，难以真正 表达自己的意志。也可能造成选举的混乱。秘密写票处的设立 与使用，可以有效地防止家族势力和不同派性势力的干扰，减 少选民的

20、担心与顾虑，表达自己的真实意愿。写票形式的创新， 是唯有村委会选举具备的一个特色。选举日当天，无论是在选 举大会会场，还是投票站，到处都可以见到村民因地制宜建成 的秘密写票处，有的是学校的教室、有的是剧场两边的小化妆 间、有的有屏风、纸箱、木板临时搭建。吴毅考察了 1999 年四 川 T 市肖村村委会选举投票日的秘密划票过程：“选民们最看 重的是秘密划票。他们认为，秘密划票能够充分保护选民的自 主性。 想写谁就写谁，不会得罪人 。秘密划票处设在教室外 第 12 页 面的露天走道旁。四个教室外，十几张课桌一字排列，桌子上 放好了圆珠笔，以供划票使用。为了确保划票的隐密性，每张 桌子之间都相隔了一

21、定的距离。此外，各组的监、计票员守在 教室门口，每个选民只有在听到工作人员喊自己的名字时，才 能走出教室领取选票，然后到课桌前划票。每一次，课桌旁只 能有一位选民划票。划票之后，选民再把选票投进票箱。 ”18 随着村委会组织法的正式实施，秘密写票处已经成为农民自由 行使选举权的制度化保障。在 1999 年湖南省的村委会选举中， 设立秘密写票处的比例已经达到 90以上。 （四）公开性 公开是公正的保障。公开性保证了选民的知情权，有利于 选民监督选举。公开性贯穿于村委会选举的全过程：公开选举 程序和具体规定，使选民了解什么是合法的选举，清楚自己的 权利与义务；公开选民名单，防止选民登记中出现“错登

22、” 、 “漏登” 、 “重登” ，保证每个选民的选举权利；公开应选名额和 候选人条件，引导选民的选择意向；公开候选人名单及其基本 情况，防止内定、指派候选人；公开计票、当场公布选举结果， 防止“黑箱”操作等等。 这其中比较有村委会选举特色的，是村委会组织法第十四 条规定的“选举实行公开计票的方法，选举结果应当当场公布。 第 13 页 ”与此相反，在其他类型的选举中，计票过程一般不对全体选 民公开，选举结果在选举日后公布。 在村委会选举中，实行公开计票，当场公布选举结果对于 选民的心理和选举结果的公正有很大影响。对选民而言，在自 己的亲自监督下，公开计票、当场公布结果这一程序的合法性 使他们对选

23、举的信任感大为增强。在每一个选举会场，公开计 票都是吸引选民注意力的高潮事件，他们热烈地关注着计票过 程，期待着选举结果，对民主产生了一种精神上的关切。当通 过一张张选票的统计，选举结果终于产生时，特别是候选人竞 争激烈，当选人票数相同或以微弱多数险胜，选民就会感到自 己的一票不是无足轻重的，而是能够影响选举结果的，觉得 “如果我改投他人，选举结果就会不同了” ，这会使选民更加珍 视自己的一票，改变选民的政治无力感，增加政治功效感和自 信心。*材料，尽在*知音网。另外，计票与选举结果的公开性、 及时性，有助于杜绝因秘密计票产生的营私舞弊、弄虚作假、 篡改选举结果等行为。公开计票时，由于整个过程

24、都在村民的 高度关注下进行，无论是乡镇政府、选举委员会还是其他人， 都不太可能找到机会或有足够的胆量对选举结果施加不正当的 影响，从而保证了选举结果的公正性。 公开计票与当场公布选举结果的规定已经普遍实行，得到 第 14 页 了村民的积极支持。在 1999 年广西的村委会选举中，全区 87的村做到了公开唱票、计票、当场公布选举结果。19据 人民日报1999 年 3 月 18 日报道，广东省化州市林尘镇令 村，在 1 月 17 日村委会选举投票结束后，检票、唱票、计票用 了近 3 个小时，村民们一直都不离开现场，大家宁可饿着肚子 等待选举结果。在有的地方，村民还请来公证人员监督选举过 程，最后当

25、众宣布选举结果的真伪。上面这个案例所描述的场 景，在笔者自己观察的选举中也普遍存在，这是村民在以自己 的实际行动表达对公正、公平选举的渴望与支持。 形成目前这套村委会选举制度，用了近 16 年时间，可谓 来之不易。当然，这套选举制度不是完美无缺的，仍处于发展 之中，特别是在制度规定与实际运行之间还存在一定差距。但 客观地讲，在我国目前的各种选举制度中，村委会选举制度的 民主含量是最高的。它从制度安排的角度，为公民参与提供了 必要的渠道与空间，激发了亿万农民的参与热情，避免了形式 主义的选举。同时，它的程序公正性得到了各方认同，引导人 们在选举中追求程序的合法化，保障了选举的规范与秩序。这 套独

26、具特色的选举制度的实施，不仅对村委会选举实践产生积 极影响，也是进一步推进政治民主化可资借鉴的宝贵资源。 - - 第 15 页 1参见江泽民：全面推进农村改革，开创我国农业和农 村工作新局面 。 2参见中共中央文献研究室编三中全会以来重要文献选 编（下） ，人民出版社 1982 年版，第 1061 页。 3参见米有录：静悄悄的革命从这里开始寻访全国 第一个村委会 ，载于乡镇论坛1998 年第 12 期，第 6 至 8 页。 4关于权力下放是最大的民主等论述参见邓小平文逊第 3 卷,人民出版社 1993 年版，第 252 页等。 5参见中共中央文件选编 ，中共中央党校出版社 1994 年，第 3

27、90 页。 6较早提出“乡政村治”并论述较多的是张厚安等人。参 见中国农村基层政治建设 ，四川人民出版社 1982 年。 7参见彭真：通过群众自治实行基层直接民主 ，载于 彭真文逊，人民出版社 1991 年版，第 608 页。 8参见十三大以来重要文献选编 （中） ，人民出版社 1991 年版，第 1338 页。 9参见中国基层政权建设研究会中国村民自治制度研究课 题组著：中国农村村民委员会换届选举制度 ，中国社会出版 社 1994 年版，第 8183 页。 10对村委会选举制度最有借鉴意义的是中华人民共和 国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法及各地 第 16 页 制定的县乡两级人大

28、代表选举实施办法。 11参见陕西省民政厅：陕西省第四次村委会选举工作 进展情况汇报 ，载于1999 年农村基层民主政治建设资料汇 编 （内部刊物） ，第 601 页。 12参见王仲田：乡村政治中国村民自治的调查与思 考 ，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 146 页。 13参见湖南省民政厅：湖南省第四次村委会选举工作 总结 ，载于1999 年农村基层民主政治建设资料汇编 （内部 刊物） ，第 567 页。 14参见史卫民等：直接选举：制度与过程 ，中国社会 科学出版社 1999 年 11 月版，第 228 页。 15参见王仲田：乡村政治中国村民自治的调查与思 考 ，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 149 页。 16参见王玉明：选举论，中国 zd 大学出版社 1992 年 9 月版 ，第 182 页。 17参见王仲田：乡村政治中国村民自治的调查与思 考 ，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 150151 页。 18参见吴毅：新规则是如何演绎的一个村庄村委 会换届选举的解读 ，载于中国社会科学季刊1999 年冬季 号，第 201 页。 19参见广西壮族自治区民政厅：广西壮族自治区第二 届村委会选举工作总结 ，载于1999 年农村基层民主政治建 第 17 页 设资料汇编 （内部刊物） ，第 539 页。