民主与权力监督制约机制论文.docx

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1、第 1 页 民主与权力监督制约机制论文 特征码 UjhCtZPQXtgtmOMXadfy 摘要： 发展党内民主涉及的内容是多层次和多方面的，在当前 最为重要和根本的是构建党内权力监督制约体系，建立健全各 种相关制度，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康 发展。本文探讨了有效加强党内权力监督制约机制的主要对策， 对于新时期推进党内民主建设、巩固党执政的基础具有特别重 要的意义。 关键词：党内民主；权力监督；制度创新 党内民主建设一直是我们党各项建设中备受关注和重视的 课题。在当前，发展党内民主的关键是合理构建党内权力监督 制约体系，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发 展，这对我们

2、准确理解和把握党内民主建设的基本规律，有效 推进党内民主建设，提高党的执政能力、全面推进党的建设新 的伟大工程具有重要的理论意义和现实意义。 第 2 页 一、党内民主的实质 党内民主，是共产党的政治本质规定性之一。党内是否实 行民主及实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机与 活力的问题。我们虽然经常强调发扬党内民主，但对党内民主 的实质问题缺乏深入而系统的研究。根据列宁的意思，党内民 主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处 理党内一切事务，即党员是党组织的“主人” ，党内事务归根到 底由党员当家作主。他指出：“现在整个党组织是按民主原则 建立的。这就是说，全体党员选举负责

3、人即委员会的委员等等， 全体党员讨论和决定无产阶段政治运动的问题，全体党员确定 党组织的策略方针。 ”1他又进一步指出， “俄国社会民主党是 民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员 直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并 且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产 生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”2。 从列宁的论述中可以看出，党内民主，从根本上来说，是 党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体 党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发 展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活 中的平等的主体、 “主人”

4、地位，使党章规定的党员权利得到充 第 3 页 分实现和确实保障，如果离开了这一点就不可能有真正的党内 民主。 二、真实有效的党内权力监督制约体系是发展党内民主的 重要保障 中共党内民主监督，是中共党组织（特别是党的纪检部门） 和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织 民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、 领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促的活动。党内 权力监督制约机制则是指由党内权力监督的主体、对象、内容、 程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制 约和相互作用的关系。中共早在执政之初就对党内权力监督问 题予以重视。1949 年 11 月成

5、立了中共各级党的纪律检查委员 会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、 邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织 就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众 的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督 方面取得了明显的进步，主要表现是：（1）全党对于党内监督 的重要性的认识更加深刻；（2）建立健全了纪检监督机构，扩 大了党的代表大会的职权；（3）党内监督制度趋于完备，修改 和制定了系列党规党法；（4）狠抓党风廉政建设，清除了一些 第 4 页 腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为等等。 可见，改革和完善党内权力监督制度，强化党内权力

6、监督 制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一， 加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我 国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、 利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化。在这种情况下， 建立结构合理、配置科学、程序严密、真实有效的权力监督制 约机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，对推动新 时期党内民主建设具有特别重要的战略意义。 三、合理构建权力监督制约机制，推动党内民主建设 根据当前发展党内民主面临的问题，如何从体制和机制两 方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督， 是摆在我们党面前的一项重要任务。从目前情况来看，笔者认

7、 为主要从以下几个方面合理构建党内权力监督制约机制。 1发展党内民主是构建党内权力监督制约机制的基本前提 党的十六大报告指出， “党内民主是党的生命，对人民民主 具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础， 以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体 制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主 制度”3。党的十六大报告关于发展党内民主的决定，把党内 第 5 页 民主建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度发 展党内民主，这既是对党的建设长期历史经验的深刻总结，又 是对新的历史条件下强化执政党监督制约机制的基本前提。在 全面建设小康社会、加快推进社会主义

8、现代化的新的发展阶段， 如何强化执政党监督制约机制，把我们的党建设好，这是我们 在新的世纪面临的最重大的课题。 中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各 级领导机关、领导干部实行批评监督。因此，要加强党内监督 制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设， 科学地配置党内的权力，要把本应属于党员的权力归还给党员， 由党员直接或间接地决定党内各种事务。发展党内民主使得民 主权利得到保障，法制法规更加健全，党自我更新和执政能力 更强，这一切既是党执政的价值目标所在，又将有力地促进党 的执政方式的法治化、民主化和科学化的现代转型。 2健全法律法规是构建党内权力监督制约机制的重要基

9、础 法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制 约权力异化，消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实 践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。 建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普 遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开 放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日 益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善 第 6 页 的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会 发展的稳定器，实现整个国家政权运作的制度化和法律化。 在目前，要加强对执政党的监督制约机制，在健全法制方 面，首先是要完善党内制度法规。制度

10、法规既是党内生活的规 矩，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是 组织制度，如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、 岗位轮换制度、亲属回避制度等；二是领导制度，如集体决策 制度、分工负责制度等；三是工作制度，如请示汇报制度、办 事公开制度、职务开销制度等；四是生活制度，如权利保障制 度、民主生活制度等；五是监督制度，如干部考核制度、民主 评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记 制度、家庭重大事项报告制度等。目前制度法规还不够完善， 我们还要结合社会的现实情况进一步完善党内制度法规，使它 从内涵和外延方面建立起比较完备的法规体系，同时，我们还 要充分发挥制度法规

11、的作用，必须力求实现制度法规的完整性、 统一性和可操作性，从制度法规上保证有法必依，违法必究， 确保制度法规的权威性和有效性。 3改革监督体制是构建党内权力监督制约机制的治本之策 中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对 保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党 的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是， 从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在的 第 7 页 一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央 以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。4党内 监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的 党内监督领导体制，

12、这些监督制度就不能充分发挥作用。党内 监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。 党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党 内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制， 为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此， 中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定明确要求要 改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级 党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和 上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪 委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中， 使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能

13、的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约， 因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同 级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性， 决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位， 因此，就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思 想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对它负责，而且 改革受同级党委领导为同级党的代表大会领导，对党的全国代 表大会负责。确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机 第 8 页 关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执 行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以 保证执行机关与检查机关能

14、够协调一致地围绕党的中心任务开 展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再 受同级党委领导，各级纪委经费、干部配备使用和待遇等都由 纪委系统统一管理，以保持相对独立性，这样纪委的权力也加 大了，地位也提高了。纪委的主要工作人员一律实行任期制， 任期未满一般不得调离现任工作岗位，从根本上保证纪委能够 独立地行使检查权。 这个体制变化的核心就是把党委领导具体化和制度化为党 的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须 有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制 度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；二是在不属一 级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。

15、这样， 纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空 间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的 发展。 4完善监督机制是构建党内权力监督制约机制的重要任务 要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制 约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。江 泽民指出：“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机 制。 ”5为此，笔者认为应做到以下几点： 第 9 页 第一，充分发挥舆论监督的作用。 “所谓舆论监督，就是社 会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助 舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和 决策人物的言行予以道义上的审视、评

16、价和督促，尤其包括对 官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。 ”6从 20 世 纪 90 年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政 务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越 来越受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到 “十七大”报告，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监 督在反对专制作风、遏制腐败、推动民主和法治、保持党和国 家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆 论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督， 我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党 员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权 利等

17、等。 第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导 机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表 大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导 成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合 选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托 取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举 的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举， 第 10 页 没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越， 最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分 行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。 此外，还要真正实行竞争机

18、制。建立和完善公平、公开、 公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当 选代表在竞选过程中对选民和选举单位所作的承诺和保证，将 成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。实行差额选举 在客观上为代表候选人的竞选活动提供了依据和可能，使我们 党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度，从而 为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出 开辟新政治渠道。 第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党和党 内其他法规形式确认党员应享有的权力和利益，它是党内民主 的基础，尊重和保障党员民主权利的目的在于使每个党员都能 关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的

19、 事业的发展。坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和 义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务 发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击；对于在党 的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批 评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党 纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监 督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党 第 11 页 员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、 检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁， 使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰，从而调动 广大党员参与监督的积

20、极性和主动性。 第四，有效开展民主评议活动。在党内，党员是党的主人， 是党的决策主体。党内民主的本质就是由党员决定党内重大问 题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力 求客观公正地对干部作出评价。对违法乱纪、严重失职的领导 干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明， 党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中 都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量 来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责， 监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。 此外，加强党内监督，还要强化领导集体内部的监督作用。 各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和

21、自我批评，及 时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员 干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经 常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行 为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大 执纪执法力度的同时，要拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的 监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的 意见和批评。 第 12 页 5加强党派监督是构建党内权力监督制约机制的外在条件 “共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政” ， 这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一 个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督” ， “互相

22、监 督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中， 民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软监” 、 “虚监” 、 “空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民 主党派的监督。 要提高民主党派的监督的力度，必须加强民主党派的自身 建设。一方面，需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。 因为作为参政党的民主党派，其主要职能是参政议政和进行民 主监督。目前，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政 和民主监督的专门工作机构，这与民主党派参政党的地位是不 相称的，实际上已影响了民主党派监督作用的发挥。与建立专 门的监督机构相适应的一个问题是必须加强民主党派的机关建 设。民主党

23、派机关作为各民主党派的工作机构，是民主党派联 系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，是发 挥民主党派作用的组织保证，同时机关也是实现多党合作、政 党监督的枢纽。民主党派机关工作搞的如何，直接关系到民主 党派监督职能的实现。另一方面，造就一批专门从事参政议政 和善于进行民主监督的政治家队伍。造就这样一批政治家，必 须加强民主党派领导班子建设。民主党派领导班子建设，重在 第 13 页 建设、重在落实、重在真抓实干。要贯彻民主集中制的组织原 则，建立、健全领导机制和工作制度，发挥集体领导作用；要 牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，维护和增强领导班 子的团结，这是做好领导工作的重要保证

24、。因此，加强民主党 派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对 强化中国政党的监督制约机制至关重要。 6完善监督体系是构建党内权力监督制约机制的根本保证 构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重 要的。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也 是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分 权力的基础上形成有效的相互制衡机制。建立和完善监督制约 的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰 监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限， 加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增 大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、

25、政协尤其 是人大对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依 法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督， 制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强 化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各种形式的监督有 机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督 制约的整体效能。 从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关 第 14 页 系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监 督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督 和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制 约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪 法

26、和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生 长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的 权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过 程的发展,它首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正 常，民主集中制得不到很好的贯彻落实，那就根本谈不上人大、 政府之间的权力制约的问题。 总之，党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能 否实现决策的科学化和民主化，能否克服官僚主义、形式主义 和腐败现象等工作中的缺点和错误，关系到国家的民主政治建 设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认 真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监 督向更广阔的前景发展。 注释： 1列宁全集C.北京:人民出版社，1986（13）：191-192. 2列宁全集C.北京:人民出版社，1986（14）：249. 3在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告R .北 第 15 页 京：人民出版社，20XX，52. 4宫杰、于贤成.新时期的党内监督M.北京：中央党校 出版社，1992，196. 5江泽民.为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而 斗争R.人民日报,1990.7.1,(1). 6尤光付.中外监督制度比较M.北京:商务印书馆, 20XX，410.