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1、第 1 页 浅析我国反腐倡廉体制机制存在的主要问题 特征码 QjtGgVHBdMCRLCxJCqtR 浅析我国反腐倡廉体制机制存在的主要问题 我国当前的反腐倡廉工作，一方面成绩显著，另一方面形 势严峻，呈现出成效明显与问题突出并存的复杂局面。反腐败 斗争在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利， 腐败易发多发态势还没有从根本上得到遏制，归根结底还是体 制机制上的问题。 一、反腐倡廉体制机制不够科学 1反腐体系独立性弱，惩治不力。一是反腐倡廉机构独立 性缺失。受限于中国共产党党章等规定，我国的反腐体系 实为同体监督。纪检、监察、反贪等反腐倡廉机构缺乏独立的 法律地位，没有在体制上实现垂
2、直领导，上下不能自成体系， 人、财、物等都要受到同级党委或政府的制约，自身运转缺乏 应有的独立性，不能真正独立行使监督权，致使反腐倡廉建设 的实效大打折扣，有些腐败案件难以坚决查办。比如， “双重领 第 2 页 导”的纪检监察体制，使得纪检监察机构缺乏监督的独立性， 对同级党委政府及其主要领导无法实施有效监督，对其他党员 干部能否实施有效监督也取决于同级党委主要领导的态度。二 是反腐倡廉机构权威性不足。反腐倡廉机构查处的对象往往都 是拥有一定公共权力、掌控一定社会资源、具有一定社会地位 的领导干部，监督对象层次较高，监督工作范围较广，监督内 容隐蔽性较强。如果反腐倡廉机构缺乏足够的权威，就无法
3、真 正有效发挥其应有的监督作用。然而，目前我国的宪法和法律 并没有对以纪委为主导的反腐倡廉机构予以充分授权，对反腐 倡廉机构的具体职能、工作权限、工作程序等缺乏全面而明确 的规定，特别是没有在法律法规层面赋予这些反腐机构足够的 查办案件必要的特殊权利。致使反腐倡廉机构行使职权、履行 义务受到一定的制约，无法在社会中产生较高的政治威信，以 赢得社会公众的广泛信任。 2反腐机构职能分散，合力不强。一是反腐机构职能分散， 条块分割。党的各级纪律检查委员会是党的专门监督机关，负 责党内的执纪监督问责；人民检察院作为司法检察机关，负责 预防职务犯罪，侦查国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权职务犯 罪等职能；政
4、府监察机关负责对国家行政机关及其工作人员进 行廉政监察；审计机关负责对各级国家机关和部门单位开展审 计监督；预防腐败局则是负责统筹预防腐败各项工作。同时， 第 3 页 公安、法院、金融等其他有关部门和机构也在自身职责范围内 依法承担反腐倡廉的相关工作。二是联合反腐缺乏机制，合力 不强。按照职责分工，各个反腐机构在反腐倡廉各项工作中既 相对独立、各司其职，又相互协调、互相配合。然而，在实际 工作中，这些机构职能重叠、边界不清，难以形成反腐倡廉的 合力。比如，各个反腐机构都同时承担有预防腐败的职能，职 责重叠、职能交叉；腐败案件往往同时涉及违法违规违纪内容， 需要各个部门协同配合，特别是纪委和检察
5、院的共同参与，虽 然我国出台了很多关于反腐部门协调机制的规章和制度，但是 相互之间仍然存在很多问题，影响了反腐倡廉的整体合力；对 于同一个案件，纪委和检察院办案方式方法和程序有很多不同， 不能有效衔接，需要分别进行调查取证、立案惩处，大量工作 产生重复，影响腐败案件的查处效能。 3廉政建设权责脱节，追责不够。一是思想认识不到位。 有的地方和部门对党风廉政建设的重要性、必要性缺乏正确的 认识。有的领导认为党风廉政教育年年抓，腐败现象却还是时 时有，疑虑党风廉政建设的真实功效；有的领导不想抓，认为 经济和业务工作是显绩，党风廉政建设是潜绩，只愿务实捞政 绩不想务虚打基础；有的领导不真抓，认为廉政工
6、作得罪人， 出力反而不讨好，只下文件喊口号，挂帅不出征，把工作全推 给纪委，被动应付了事；有的领导不会抓，对党风廉政建设责 第 4 页 任制不学习、不宣传，对如何抓、怎么抓不思考、不推进，将 落实责任制与中心工作、具体工作割裂开来，没有真正融入到 日常各项工作中去。二是职责分工不明确。一些地方和单位没 有紧密结合自身实际，根据不同岗位、不同部门、不同特点来 制定责任制，上行下效、照搬照抄、千篇一律，样式貌似规整 齐全，实则是在走形式，缺乏可操作性。有的责任内容模板化、 宽泛化、形式化，缺乏可行性。条款过于笼统，没有量化和细 化，没有明确每个人、每个岗位应该履行什么具体职责、哪些 问题应该承担责
7、任、承担什么样的责任后果等，虽然做到层层 签订，但对推进党风廉政建设责任制的落实没有实际作用。有 的责任分工不科学、不规范、不严密，缺乏权威性。没有立足 单位、岗位实际进行责任分工，责任主体不明确，有的忽略责 任目标和责任追究的详细规定，有的存在具体责任交叉和责任 空挡现象。三是责任追究不到位。责任追究执行主体不明确， 在出现党风廉政问题时，对责任追究案件具体由哪个层级作出 决定，由哪个部门负责查处，没有具体明确规定，实际工作中 常常出现责任追究案件无人管的被动局面。责任追究的范围不 明确，重责任事故追究、轻廉政建设失责追究，把廉政建设责 任追究等同于对违法违纪当事人的追究，根本没有对失职、失
8、 察、失管的领导干部进行责任追究，责任追究内容窄、职级低。 责任追究的程度不明确，对查出的问题应该追查几级，追究到 什么程度没有具体规定，责任追究往往取决于主要领导的态度 第 5 页 和决心，往往以对事不对人为借口，常常以集体责任为掩盖， 大事化小、小事化了。 二、反腐倡廉体制机制不够健全 1法律法规多有漏洞，腐败多发。一是反腐倡廉的综合性 法律缺失。在我国现有的宪法、刑法等法律中存在着有关反腐 败的各种规定，但有关反腐败的基本法律尚未制定，还没有制 定出一部国家级的反腐倡廉专门法律，作为当前反腐倡廉建设 的根本大法。致使对反腐倡廉的原则、体制、机构设置和程序 等根本问题，对腐败在法律上的定义
9、、腐败的主体和客体、腐 败的范围、腐败认定的标准等基本问题，对腐败的查处和对腐 败者的责任追究以及预防腐败、查处腐败的程序等具体问题缺 乏明确详尽的法律规定。二是反腐倡廉的具体性法律不足。具 体性法律是对基本法律制度的进一步细化，内容丰富而具体， 有较强的针对性和可操作性。我国目前有关反腐败的规定主要 散见于刑法、公务员法等法律之中，但公职人员财产申报、政 务公开法等与反腐败相关的专门单行性法律尚未制定。在预防 腐败立法方面缺乏行政组织法、行政程序法、国家公务员从政 道德法等，在惩治腐败立法方面缺乏反贪污贿赂法、反挥霍浪 费法、司法责任法等，在廉政监察立法方面缺乏监督法、举报 法和申诉法等。三
10、是反腐倡廉的保障性法律欠缺。法律既有规 第 6 页 范和制裁的功能，也有保护合法权益的功能，二者不可或缺。 然而，当前在我国反腐倡廉法律法规建设中，规范性、制裁性 的法律法规多，相关保障性的法律法规欠缺，重惩处、轻保障 的反腐倡廉法律制度结构必然会制约法律法规体系整体效能的 发挥。应当完善与国家机关活动相关的监督和救济法律，对现 有行政诉讼法 、 行政复议法 、 国家赔偿法中行政复议、 行政诉讼、国家赔偿等救济途径，通过法律修改的方式进一步 予以完善。 2权力制约多有盲点，腐败高发。一是权力配置不科学、 不合理。科学配置权力，实现权力体制的科学化是现代政治发 展的必然趋势，也是权力制约的根本。
11、长期以来我国实行的是 议行合一的党委领导体制，各级党委既是决策机关，又是执行 机关，决策权与执行权合一，决策机关与执行机关混为一体， 打破了相互制约的关系，造成权力配置失衡。党委既管决策， 又管执行，从政策的出台，到政策的执行一竿子插到底。而作 为党委一把手的书记，权力过于集中，没有相互制衡，权责便 不能统一，行使权力无所顾忌，容易导致权力失控，行为失范。 同时，权力配置不科学、不合理还体现在政府职能部门行政审 批项目和审批权力太多、太集中、太具体，有关执法部门自由 裁量权过多、过大、过杂，给权力寻租以可乘之机，也造成行 贿和腐败多发高发。二是权力运行不规范、不透明。目前权力 第 7 页 运行
12、存在的突出问题是不规范、不透明，缺乏清晰、严密的程 序性规定，权力运行的决策、执行、监督等环节在时间和功能 上没有相互衔接、环环相扣。有的虽然规定了权力运行的程序， 却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行 不透明，以至产生腐败机会。由于我国目前还缺乏权力运作过 程公开的机制，权力的公开运行没有硬性的规定，政府在行使 权力的过程中对外透明度不足，仅仅停留于表面作秀，在一些 人事安排、项目审批等环节上，常采取暗箱操作，进行许多非 正规交易，滋生出了大量权钱交易、政府寻租等违法违纪现象。 3监督机制多有缺位，腐败易发。绝对的权力必然产生腐 败，失去监督的权力必然导致腐败。从体制上讲，
13、我国对权力 的监督系统不可谓不大，党内监督、人大监督、政协民主监督、 政府专门机构监督、司法监督、公众监督和舆论监督等形成一 个庞大的监督体系。然而，这个庞大的监督系统缺乏统一协调、 有效运转的机制，致使监督力量分散，腐败行为易发。在党内 监督方面，由于权力高度集中，权力结构不平衡，使党内监督 显得十分弱化、虚化，特别是对一把手的监督，基本上是上级 监督太远、同级监督太软、下级监督太难。在人大监督方面， 由于监督立法滞后，监督机制不健全，导致监督方式软弱，监 督执行不彻底，监督的权威性不高，主动性不强，实效性不足。 第 8 页 在政协民主监督方面，由于政协监督的权利没有得到有效的保 障，致使民
14、主监督常常处于被动状态，监督的约束力发挥不足， 监督流于形式，监督的质量不高。在政府的审计监督方面，审 计反腐的意识淡薄，常就审计而审计，没有将防治腐败视为职 责范围、自觉行为，审计监督失去应有的反腐效力。在司法监 督方面，存在一定的选择性和被动性监督，对许多已经存在的 腐败现象无能为力，只有当问题被揭露出来时才履行监督职能， 进入惩处程序。在公众监督方面，公民的权力监督意识还没有 完全觉醒，浓厚的监督氛围还没有形成，监督的方式和渠道有 限，监督的领域多局限在与己利益冲突的事项上，公共监督的 应有局面没有形成。在媒体监督方面，现行体制下，媒体的监 督缺乏全面的法律保障，常常受制于行政权力，形同
15、虚设，无 法与权力抗衡充分行使监督功能。 三、反腐倡廉体制机制不够配套 1制度反腐缺少管控，执行困难。一是缺乏制度执行的落 实监督机制。人的因素是影响反腐倡廉制度执行的决定性因素， 因为制度要由人执行、靠人遵守、需人监督。在反腐倡廉制度 执行中不熟悉制度、不自觉执行制度的问题不同程度地存在， 这势必影响制度的执行，影响制度效能的发挥。有的地方和部 门制度宣传教育的环境缺失，对反腐倡廉制度重视不够，对制 第 9 页 度的宣传不到位，制度没能真正深入到领导干部的思想里，不 少领导干部对反腐倡廉制度知之肤浅、知之甚少，甚至对有的 制度规定是一无所知。有的领导干部制度意识淡薄，缺乏制度 权威意识，缺乏
16、按制度用权的观念，缺乏用制度预防的理念， 导致制度执行不自觉、不主动、不全面，没能很好地发挥领导 干部在反腐倡廉制度执行中的示范和榜样作用。而对反腐倡廉 制度执行的监督主要是各级纪委在唱独角戏，其他的监督不是 太远、太软，就是太难、太晚，不同程度存在着监督缺位或流 于形式的现象，制度执行的监督明显存在乏力的缺陷。二是缺 乏制度执行的考核奖惩机制。没有制定制度执行的考核机制， 缺乏一套科学合理的考核流程和办法，反腐倡廉制度执行常被 弹性操作。有的地方、部门及领导干部在制度的执行上不敢动 真碰硬，回避矛盾、掩盖问题，使制度变得灵活有余、刚性不 足。对容易遵守的执行紧，对难以遵守的执行松；对有利于自
17、 己的执行紧，对无利于自己的执行松；要求下级、基层的执行 紧，上级、机关的执行松；检查时、出了问题时执行紧，平时 执行松。同时，在现行的反腐倡廉制度规范中，缺乏问责与激 励的良性奖惩导向。对于有的领导干部将自己游离于制度之外、 凌驾于制度之上，言在法中、行在法外，随意变通、绕开制度 等不执行、乱执行的问题缺乏严格的追究机制；对一些能够认 真履行职责、维护并落实反腐倡廉制度、严格遵守制度办事的 单位和个人，缺乏必要的正面激励机制。 第 10 页 2德育反腐缺乏创新，功能弱化。一是缺乏有力的领导机 制。当前各级党委政府对反腐倡廉教育的重要性还缺乏足够的 认识，反腐倡廉教育多处于被动应付状态。一些党
18、委、政府还 没有真正将廉政文化建设纳入工作议事日程，开展与否、层次 高低、力度大小基本取决于党委、政府以及纪委领导的认识和 重视程度，组织化程度偏低；一些领导干部把反腐倡廉教育工 作当作软任务、软指标，认为廉政文化建设是务虚功、做潜绩， 耗时长、费力大，很难产生看得见、摸得着的效果，因而未能 真正引起重视。二是缺乏有序的工作机制。目前反腐倡廉教育 主要以纪检监察部门为主，各有关部门齐抓共管的分工合作责 任机制尚不完善。有些部门把反腐倡廉教育理解为是纪检监察 部门的事，认为与己无关不乐意配合，不主动参与，致使德育 反腐难以整合社会资源、实现优势互补，难以形成工作合力， 实现齐抓共管；有些单位把反
19、腐倡廉教育孤立于党的建设、地 方和行业文化特色、精神文明建设之外，就廉政教育抓廉政教 育，思路老套，内容空泛，形式单调，方法刻板，成效甚微。 三是缺乏有效的保障机制。德育反腐具有投资大、周期长、见 效慢等特点，需要人力、物力特别是财力的充裕保障。由于缺 乏明确规定，反腐倡廉教育经费基本没有列入各级财政预算支 出，大多单位没有反腐倡廉宣传教育专项经费，需要纪检部门 从其他预算中挤占或另外筹措，投入资金不足；反腐倡廉教育 第 11 页 设施简陋、配套落后，与现代宣传教育手段和传媒要求不相适 应，宣教硬件不足；基层专职宣教干部缺乏，宣教干部队伍能 力素质参差不齐，缺少统一的培训，人才保障不足。 3公
20、众反腐缺失机制，成效不足。一是主体地位不突出。 人民群众是反腐倡廉的主体，积极倡导群众参与，紧紧依靠群 众监督，是我国反腐倡廉建设取得成效的重要工作机制。然而， 在现实生活中，群众在反腐倡廉斗争中的主体地位还没有完全 被确立。主要是公众监督体系不健全，监督对象不全面，监督 方式不宽泛，监督成效受质疑；国家中心主义的反腐理念根深 蒂固，多数人潜意识中错以为监督权只属于国家机关，公众的 监督理念不强。群众监督权低于行政权与司法权，有效运行无 法律及制度保障。二是参与氛围不浓厚。在现实中，大部分群 众对不涉及自身利益的腐败行为熟视无睹，对长期存在的腐败 现象视而不见，积极主动参与反腐败斗争的意识淡薄
21、、氛围不 浓。主要是由于公众参与反腐败斗争的主体地位无法在制度上 得到切实保障、在现实中得到有效落实；反腐倡廉教育方式滞 后、成效不足，廉洁文化建设力度不大、进程受阻；信访举报 运行机制不健全，保护奖惩机制不完善，公众顾虑打击报复不 敢不愿参与。三是监督渠道不顺畅。一直以来，公众参与反腐 败的途径，主要是通过信访举报这种形式进行，受理举报渠道 不顺畅直接影响了公众参与反腐败斗争的成效。主要是受理机 第 12 页 构不统一、不明确，信访举报受理散见于多个部门，公众难以 对口信访举报，受理机构也常因分工不明确而互相推诿蛇皮， 影响举报案件的及时依法查处。举报程序不规范、不严密，一 些部门受理程序不规范，出现推诿举报、堵截举报、有报不立 等现象，有的地方管理不善，层层批转直到被举报人所在单位， 进而出现举报件落入举报人手中的现象。受理反馈不及时、不 透明，个别地方和部门压案拖案现象严重，受而不理，压案不 办，调查不力，久拖不决，对处理意见长期不予落实。