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1、第 1 页 浅议房产行政登记案件的审理内容与判决形式 特征码 VXIENJDEzCBbGXmRefgz 房产行政登记引发的行政诉讼案件，因大多牵涉到当事 人对民事权益的处理，审理过程中，容易发生偏离合法性审查 重心的问题，做出错误的判决。笔者认为，对此类案件的审理 应严格把握好形式合法性审查的原则，针对不同案情，可分别 适用驳回诉讼请求，履行注销登记法定职责，撤销登记三种不 同形式的判决。 一、房产行政登记的性质及对当事人权利的影响决定司法 审查的范围 要正确处理房产行政登记案件，首先必须正确理解房产行 政登记的性质。房产行政登记是县级以上人民政府房产管理部 门应当事人的申请，对符合法定条件的
2、房屋权属予以书面记载 的具体行政行为。这种记载并不产生和赋予申请人任何新的权 利，它的作用只是认可和证明当事人申请登记的事项，使当事 人所登记的房屋权属的状况对社会产生一种公信力，以便于当 事人根据需要向社会公示自己的权利，行使自己的权利，同时 第 2 页 便于社会公众查询当事人的房产权状况，以进行有关交易。房 产管理部门在做出行政登记行为时，只是依据当事人提供的申 请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进 行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质 上的确认，至于当事人与他人之间的纠纷，房产管理部门更无 权进行裁决。 针对房产行政登记行为的以上性质，在审理此类案件时
3、， 必须把握好审查的范围。因为法律只要求房产登记机关对申请 人的申请材料进行形式审查，所以，房产登记行为被提起诉讼 后，司法审查也不应超过形式审查的范围，司法审查的重心只 限于对房产登记机关是否依照法定的条件进行登记进行形式上 的合法性审查。具体来说，就是按照要件合法原则、依据合法 原则、程序合法原则，从三个方面进行形式合法性审查。 二、对申请登记发证的法定要件的合法性审查和判决形式 办理房产登记，申请人应当依照法律法规的规定提供申请 材料，申请人没有按法定条件提供申请材料，或提供的申请材 料不完备，或提供的材料明显虚假的，房产管理行政机关不应 为其办理房产登记，如若办理了房产登记，则属于违法
4、行政。 对于此类房产登记行政违法，如何进行纠正，众说不一。一种 第 3 页 意见认为应当判决撤销登记，另有一种意见认为应当判决确认 登记无效。这两种意见都没有考虑到有关法律法规的具体规定， 难以对造成房产登记违法的各方追究其应承担的法律责任。笔 者认为，法院不应直接判决撤销登记或判决确认登记无效，而 应判决房产登记机关履行注销登记的法定职责。理由如下： 此类房屋权属登记违法的主要原因，或是申请人申报材料 不实，或是登记机关的工作人员工作失误。无论属于哪种情形， 登记机关都应当依照城市房屋权属登记管理办法第二十五 条的规定注销房屋权属证书。该条不仅规定了登记机关注销违 法登记的法定职责，而且还规
5、定了注销的相应程序。该条规定， “注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事 人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作 废。 ”城市房屋权属登记管理办法第四章还专门规定了法律 责任，对申请人以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获取房 屋权属证书的，登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋 权属证书作废的同时，还可以对当事人进行罚款；对登记机关 工作人员工作失误，以及玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的， 滥用职权、超越管辖范围颁发房屋权属证书的，要依法给予行 政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 对上述原因导致房产登记违法的，如果判决登记机关履行 第 4 页 注销有关房屋权属
6、证书的法定职责，登记机关不仅应当依照法 定程序收回原发放的权属证书或公告原权属证书作废，而且还 应当依法追究有关当事人或登记机关工作人员的法律责任。如 此，不仅使错误登记发证的违法行为得到全面合理的纠正，同 时也使有关责任人不能从违法行为中得到任何好处，并受到应 有的处罚和处分。这样才可以维护法律的严肃性，既可以保护 公民、法人和其他组织的合法权益，也可以支持行政机关依法 行政，促进行政机关依法行政，而不是单纯地就错纠错。 行政诉讼的本质在于对行政行为的合法性进行审查，以实 现司法权对行政权的监督，而不是代替行政权，所以，我们在 审理行政案件时，一是要行使司法审查的职能，二是要区分司 法权与行
7、政权的界限，不能越俎代庖。因此，如果行政机关具 有法定职责而不履行，我们应当判决其履行，而不应直接代行 其行政职能。从这一原则出发，笔者认为，对上述此类房产登 记行政行为违法案件，我们宜判决登记机关履行注销登记的法 定职责。如果判决撤销登记或判决确认登记无效，一方面，在 实际上代行了登记机关注销登记的行政职责，一方面将导致违 法行为得不到全面的纠正。原权属证书仍有可能保留在当事人 的手里，仍有可能导致其他违法行为的发生，同时，也使当事 人违法行为得不到相应的处罚，登记机关工作人员的责任难以 追究。 第 5 页 综上，对此类房产错误登记行为，登记机关应当承担主动 注销有关登记的责任。如果登记机关
8、不履行主动注销的责任， 那么与该登记行政行为有法律上的利害关系的人可以依法提起 行政诉讼，请求登记机关履行注销该登记的法定职责，法院应 当依法判决登记机关履行注销该登记的法定职责。 三、对登记发证依据和程序的合法性审查和判决形式 房屋权属登记的主要法律依据是中华人民共和国城市房 地产管理法和城市房屋权属登记管理办法 ，房屋权属登记 管理部门进行房屋权属行政登记，应当严格依照法定的程序进 行。 城市房屋权属登记管理办法第十条明确规定了相关程 序：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告； （四）核准登记，颁发房屋权属证书。如何理解以上程序规定， 笔者认为，应当联系每个程序性规定的作用进行把
9、握。如，受 理登记申请的程序必须把握好申请人的资格。申请人为法人的、 其他组织的，应当使用其法定名称，由其法定代表人申请；申 请人为自然人的，应当使用其身份证上的姓名；共有的房屋， 由共有人共同申请；房屋他项权利登记，由权利人和他项权利 第 6 页 人共同申请；房地产行政主管部门直管的公房由登记权关直接 代为申请。如果不符合以上规定的要求的，即为不符合法定程 序。其他不符合法定程序的情形还有，未对权属证明材料进行 形式上的审核，依照规定应当公告的没有公告，未按登记机关 内部规定进行核准等等。 以上这些违反法定程序的问题是由于房产登记管理机关行 政执法不严造成的，因这些问题而导致与房产登记行政行
10、为有 法律上利害关系的人的合法权益受到损害的，有法律上利害关 系的第三人可以提起行政诉讼，要求撤销房产登记行政行为。 依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（二） 项第 3 目的规定，具体行政行为违反法定程序的，可以判决撤 销或者部分撤销。针对以上房产行政登记程序违法的问题，判 决撤销房产行政登记是符合法律规定的。审判实践中，有一种 意见认为，对房产登记行政行为违反法定程序的，可以适用确 认登记无效的判决，笔者认为，这是不符合中华人民共和国 行政诉讼法以及最高人民法院关于执行中华人民共和国 行政诉讼法若干问题的解释 （以下简称解释 ）的规定的。 由于房产登记行政行为的性质实际上是一种行政证明
11、行为，房 产登记行政行为一经作出，其登记发证的行为即产生法律效力， 不具有解释第五十七条第二款第（三）项规定的“被诉具 第 7 页 体行政行为依法不成立或者无效的”的特征，因此，适用该项 条文作出确认无效的判决明显与该项规定不符。因此，对上述 违反程序的房产登记行政行为只能作出撤销登记的判决，而不 宜作出确认无效的判决。判决撤销房产登记后，房产登记申请 人可以依法重新申请登记，登记机关可以对房产行政登记程序 违法的问题进行纠正。从另一个角度来说，如果判决确认无效， 既不利于申请人依法重新申请登记，也不利于登记机关进行登 记管理工作，尽管原登记行政行为被确认为无效，但一旦原申 请人重新申请登记，
12、登记机关依法核准登记，实际上可能造成 两个登记并存的混乱情况。 原告因房产登记行政行为提起行政诉讼后，人民法院经审 理后，如果登记机关在事实、程序、依据方面没有以上违反法 律规定的情形，则应当判决驳回原告的诉讼请求，而不宜作出 维持登记行政行为的判决。因为人民法院只对房产登记行政行 为的合法性进行形式审查，所以就存在从形式上看，登记机关 的房产登记行政行为是合法的，但不能排除实质上存在登记错 误的情形，如果就此作出维持登记行政行为的判决，明显不利 于保护与登记行政行为有法律上利害关系的人的合法权益。如 果原告在法院作出判决后，找到有关证据，能够证明房产登记 行政行为的要件不存在，当事人有虚报、瞒报等情形，或登记 机关工作人员有工作失误、徇私舞弊等情形，并再次提起行政 第 8 页 诉讼，法院就势必要作出一个新的与前一个判决相反的判决， 这将严重影响到法律的严肃性。而作出驳回诉讼请求的判决， 则排除了这种情况的发生。 总之，在行政诉讼案件中，应当针对不同的案件采用不同 的判决形式，不能单纯地孤立地适用行政诉讼法方面的规定， 还应考虑到具体的行 zd 律法规的规定，进行综合的分析和研究， 这样才能作出正确的选择。