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1、第 1 页 浅谈当前工程招投标中存在问题 特征码 MgkiWLPDVtwWHXtMSRzl * 工程建设投入资金大，是社会关心的热点。改革开放 二十多年以来，建筑市场工程承发包从政府建设行政主管部门 指令性计划分配任务到施工企业自己上市场揽取业务，再发展 到今天在有形建筑市场参加竞标。由于建筑市场僧多粥少、市 场竞争激烈，各施工企业或其代理人为了获取承包合同和利润， 采用了许多不正当的竞争手段。建筑市场违法违规现象时有发 生，引起了社会各界广泛关注，从近几年查处的大要案情况分 析，工程建设领域仍然是腐败的高发区，成为了反腐败工作中 的热点问题，给整个建筑行业的健康发展蒙上了阴影。 20XX 年
2、以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩 序的重点，各地投入了大量人力物力，展开了声势浩大的整顿 活动，也查处了一些典型案件，然而并没有从根本上扭转较为 混乱的市场秩序。建筑市场整顿从 1986 年以来几乎年年进行， 但没有起到治本的效果，只不过不同阶段发生在不同类别的人 群中。建筑市场存在的问题积重颇深，不是靠权宜之计和“运 动战”所能解决的，必须从目前社会大背景及建筑市场运作的 制度设计中寻找原因，只有对症下药，才能达到有效规范市场 的目的。 第 2 页 目前，建筑市场招投标活动中存在问题的焦点在政府投资 工程上，特别是这些工程在招投标阶段“暗箱操作” 、 “违规操 作” ，剥夺了潜在
3、投标人公平竞争的机会，同时给一些腐败分子 提供了“寻租”沃土。目前工程招投标中“违规操作”已经漫 延到招投标活动的各个环节，且单个环节行为执纪执法部门取 证难，较难认定为违法违规。建筑市场经过多次整顿取得了一 定成效，但违规行为从公开到隐蔽，从个别人“一锤定音”到 整个招投标过程不正当的“系列操作” ，形成了程序上的合法而 实质上渗透着腐败。这种状况不予以整治危害性更大，将使建 筑市场处于非良性竞争状态，危害行业的健康发展，且毒害党 风和社会风气。针对当前建筑市场招投标活动中存在的问题， 我认为有以下特点： 1、现有法规体系存在人为弹性空间 目前，建筑工程招投标依据的法规主要是中华人民共和 国
4、招投标法 、 中华人民共和国建筑法及有关部令和地方法 规， 招投标法有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性 空间，如第十二条赋于项目业主办理招标事宜的权力;第十八条 第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定;第四十 条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。对这些条 款的把握从某种意义上而言，对当事者的道德约束高于法律约 束。目前，招投标竞争非常激烈，竞争对手得分（综合评审法） 差距非常微弱，法律提供的微小弹性空间都直接影响评标结果。 第 3 页 招投标法作为指导我国招投标活动的法律，它应当给各方 主体追求效率的空间，但作为政府投资工程，应有更严厉的规 章，确保招标工作的公平性，
5、最大限度的减少弹性空间。 2、体制现状提供“操作”可能 现阶段我国的建设体制基本上还是条、块分割，各个法人 单位承担项目业主，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监 督。为了解决各项目法人单位的专业素养问题，在招投标阶段 引入了招标代理制，施工阶段聘请社会监理，并强制性地接受 政府监督。从实践来看，建设市场存在的问题大部分都是萌芽 于招投标阶段，招标代理制引入并没有实现工程招投标过程的 贯彻“三公”原则。究其原因，是体制问题。现有的建设体制， 项目法人都不是本质意义上的法人，它是各级政府的委托代理 人，他们有法律上提供的弹性空间，这些代理人在选择招标代 理、资格审查、评标、定标时，仅有道德的约束
6、，来指导他们 为所服务的机构决策。经济学上有个理性人的假设，当他们能 以极小的风险获得个人利益较大的回报时，道德约束力就显得 脆弱。实践中存在领导不干预，经办人员干预;项目业主不干预， 招标代理人干预的状况，现实地说明了一切。 。3、诚信经营社会基础尚显薄弱 我国处于建设社会主义市场经济的初步阶段，虽然市场经 济已在整个社会生活中占主导地位，但由于长期计划经济作用 的结果及传统文化影响，人们在日常活动中仍衷情于“权力” 。 第 4 页 建筑产品虽然牵涉到每一位民众，但它不像家电产品，民众可 以自主行使购买和监督的权力，致使家电业必须以诚信经营为 本，取信于民，才能获得市场份额。现实中建筑产品采
7、购权集 中在招标人、代理人、评标专家委员会手中。由于建筑产品招 投标的某些内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监 督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。还有， 一个企业由于虚假信息在一个项目投标失败，并不至于遭到像 在西方发达市场经济国家那样受到市场驱逐，所以，投标人提 供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。依托有形建筑市场，利 用现有信息技术完全可以对投标人信息进行准确、全面的核审， 但由于地方保护主义，全国统一信息平台整合工作滞后于现实 监管需要，也给“暗箱操作”者提供了机会。 4、交易各方主体尚未成为实质上独立运作的市场主体 上面已分析现有体制下项目业主仅是法律意义上的主体，
8、 实质上仅是各级政府的代理人。项目业主的价值取向与掌握的 权力，决定着招标代理人不能纯粹从公平与效率角度进行招标 运作，否则招标代理有可能失去市场。在这种体制约束下，招 标代理人从某种意义上，仅是按照业主的意愿帮助业主完成符 合法规程序的招投标运作，有的招标代理机构看业主眼色行事， 使业主倾向的中标人合法化。 建筑市场交易各方中重要的主体承包商，在我国就更具特 殊性。目前，在建筑市场中存在一些个体“包工头” ，以法人名 第 5 页 义参加工程招投标，这也是中国特有的承包商体制所决定。建 筑施工业作为完全竞争性行业，行业门槛并不高，但进入该行 业有政策壁垒资质管理。由于历史原因，我国施工企业尤其
9、是 高等级资质的施工企业仍是国有和集体占主导地位，这些国有 企业通过多年改革仍未形成企业发展的动力机制。由于建筑行 业政策壁垒的存在，行业内企业处于只进不出的状态，令行业 内竞争日趋残酷，为了生存不得不采用许多不当方式。作为目 前国有（集体）企业管理者，他们对现有市场竞争态势必然作 出有利于自身生存的理性选择选择对自身风险较小的经营 思路。企业自主投标投入大，且有许多公关费用，这对国企来 说，无疑是心头的痛，若多标未中，经营者自身就要面对许多 公关费用而束手无策，同时令企业陷于困境;反之，通过投标代 理人，企业开具介绍信，就有一笔收入，中标后还能收取管理 费用，将投标风险转移给“挂靠者” 。这
10、样企业可以在举步维艰 中生存，而企业管理者不承担个人风险，甚至还可以有隐性收 入存在。对“挂靠者”而言，他们不一定具有能力（包括人力、 物力）维持一家企业运作；即使有能力，他们也较难在起步阶 段就创办一家高等级资质的施工企业;再有，即使创办成一家高 等级施工企业，维持企业运转所需的管理费用，也令他们承担 很大的风险。正是这种思维定势，造成了现在建筑市场中挂靠 盛行，甚至出现专以投标谋利的个体。总之，现在建筑市场招 投标活动中各方交易主体由于体制、机制上的原因，从某种意 第 6 页 义上都被“挂靠者”操纵着。 5、行政主管部门监管招投标工作存在难点 从法规上说，行政主管部门目前主要依靠招标投标法
11、 、 建筑法及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实 际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把 握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也 给招标人（招标代理人） “暗箱操作”提供可乘之机。就组织机 构而言，随着政府机构改革深入，政府机关越发精简，配置人 员更少。目前，我国处于建设高峰期，项目规模大、数量多， 分布广，许多建设项目法人作为一次性业主缺乏工程项目经验， 建筑市场必然产生大量问题。面对此种状况，建设行政主管部 门成立的招标办及有形建筑市场，又人为割裂，导致人力资源 浪费，监管力量更趋削弱。从行政手段看，建设行政主管部门 管理建筑市场，特别是规范业主行为
12、缺乏有效手段，而仅有的 手段是惩罚性的消极手段，从理论上说，过多使用消极手段会 伤及自身，最终会影响事业的繁荣。 6、评标专家委员会未能实现既定功能 招标投标法的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委 员会的地位进行了界定，减少了项目业主对项目定标的行政人 为因素干扰，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而， 在实际运作中评标委员会并没有很好实现其预定功能。具体原 因如:按照招标投标法对评标专家资格的界定，只有在大、 第 7 页 中城市方才有条件建立具有一定容量的评标专家库，合乎条件 的评标专家在数量上显得不足；评标专家从社会各行各业产 生，评标专家的思想道德素质及专业素养较难把握，特别在库
13、 容不足的情况下，合乎法律硬件规定的专家基本都入库，致使 专家质量参差不齐；社会化选拔评标专家的方式，对专家仅 有法律的约束，行政上对其约束不力。但由于工作特殊性，即 使触犯法律，取证也较为困难，法律约束也不硬。对评标质量 而言，主要依靠评标专家对自身的道德约束，道德约束对环境 的依赖性很强，在目前复杂环境下，道德约束往往显得苍白； 现在招标项目众多，项目规模专业差异很大。对大部分项目 而言，代理机构从压缩招标成本考虑，评标时间仅仅有几个小 时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量评标成果不现实， 往往仅是履行法律上的程序而已。基于以上分析，我们对现有 评标委员会充当招投标活动中“橡皮图章”的
14、功能，或评标专 家参与“暗箱操作” ，针对特定问题作出特定评判的现象就会有 客观的认识。 建筑工程正是存在以上诸多法规、体制、社会环境、机制 及建筑产品本身特性等原因，导致了建筑工程招投标活动中产 生了一系列“暗箱操作” 。其操作行为具体体现在招标“游戏规 则”的制定，这些规则从发布公告、接受报名、资格预审到投 标文件都作出了一系列有倾向性的安排，并且发展到监管部门 根据现有法规很难从书面材料上认定其违规行为。各地监管部 第 8 页 门等针对这些问题虽然制定了很多规范性文件予以纠正，然而， 由于以上深层次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈” 。 市场状况仍然不容乐观，建筑市场招投标活动仍然
15、未能实现完 全按照承包商实力或项目管理班子实力进行竞争。 建筑工程招投标行为成为社会热点，各级领导部门，特别 是建设行政主管部门和行政监察部门都投入了大量精力，取得 了一定成绩。领导指定承包商、明目张胆“违规操作”现象得 到扼制，但“违规操作”行为从公开到隐避仍然肆虐于招投标 活动中并被披上“合法”的外衣，这些现象启发我们思考现有 招投标制度的设计。笔者认为，由于建筑产品特性及招投标活 动中人的因素较为活跃，要想从根本上扼制招投标活动中违法 违规行为，必须减少活动中人为的干预，这必然会牺牲一些效 率。从目前及发展来看，国有投资占整个社会固定资产投资的 比重将逐渐降低，政府完全可以将建筑业发展的效率问题交给 市场，政府投资一般项目招投标在“三公”原则基础上，强调 公平优先兼顾效率的原则，在具体运作上对跨入门槛的承包商 一视同仁，招投标“游戏规则”增加随机性，保证公平性。这 样有利于提升政府形象，使政府投资项目利益最大化。 *