浅析群体性矛盾成因及其处置对策.docx

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1、第 1 页 浅析群体性矛盾成因及其处置对策 特征码 PLukOmHoCBcCpKmoqmiU 群体性矛盾是相对于民间传统性邻里间的矛盾而言，一般个案 人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广， 对地方社会稳定有一定的影响，化解时有较大难度的矛盾。近 年来，随着我县旧城改造和新城建设的步伐进一步加快，新老 体制的转轨、生活水平的不断提高，新的一轮大开放、大开发 的跨越式发展的崛起等，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩 大，范围越来越广，加上国家为减轻农民负担，免征农业税、 种粮实行补贴政策的出台，围绕土地征用、土地流转产生的纠 纷也越来越多，在农村表现为土地征用、拆迁拆队、土地租赁

2、流转，在城区表现为城市拆迁，下岗职工的经济补偿以及再就 业生活保障等问题，而无论是土地征用、租赁、拆迁、拆队， 下岗职工的安置等都涉及到保护当事人合法权益，对当事人进 行合理补偿的问题。下岗职工、拆迁劳动力、安置房屋和土地 是城乡居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，原有企业改 制的遗留问题也因政策的日益透明化凸现了出来，处置不慎重 就会产生群体性上访，影响社会稳定和发展的大局。 一、群体性矛盾的现状及其特点。 第 2 页 近年来，在我镇群体性矛盾主要表现在以下几方面：一是 农村在二轮土地承包后，国家和省为减轻农民负担，增加农民 收入，实行了减免农业税和种粮实行货币补贴的优惠政策，农 户在利益

3、推动下，原来不愿种田，现在要求种田，原本个人相 互流转的土地在没有办理任何协议的情况下，要求收回经营权， 尤其在城郊结合部，因征用土地有货币补偿，要求收回承包权 的矛盾普遍增多。征用土地青苗费补贴分配的矛盾也在加剧。 对一些近城区租赁土地搞经济作物种植的也因粮油价格上涨， 生活费用的增加，要求在原订协议的基础上，提高租赁费用等。 有的农户在收不回经营权后，就向所在的村提出要经营权的问 题。另外，队组与村之间、村与农户之间出现了土地借 用、集体土地划拔使用期限未达到 20 年的土地权属、界限 等群体性纠纷。二是新的一轮土地开发涉及到土地征用和土地 预征所带来的矛盾。一方面是土地预征。预征的费用是

4、按照土 地级差以货币支付的方式进行租用，这主要涉及到土地预征后 未开发，对照当前政策仍由农户耕作，这就涉及到青苗费的补 偿和土地荒废后的复垦费的支付，如果不能及时到位就会出现 集体上访。另一方面，原打算开发，现实也已丈量登记，由于 征用拆迁补偿价格只有少数人接受并已拆迁，现在对照政策已 开发不起来，这部分人的安置问题也随之凸现出来，在处置上， 稍有偏差，就会出现政策性上访。另外，在土地征用过程中， 还涉及到农村土地中的虚报土地面积和隐瞒不报土地面积的问 第 3 页 题，在征用土地时就会出现实际丈量面积与上报面积不相符的 矛盾，引发群体上访。三是土地征用拆队，农户已由农村居民 转为城市居民，劳动

5、力安置后，由于农民在城市打工无技术特 长，无法落实就业而带来的生活保障问题引发的群体性纠纷， 这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾已有明 显的敲诈成份。四是企业改制后，原来大集体职工的养老费要 求提高的政策性上访，以及乡办企业改制后，部分老职工要求 退休工资。部分乡办企业改制时，因建企业的土地是从农村队 组采取集体土地划拨新建的，现在因不动产改制，土地原属的 村组主张权利而导致的波及面较大的群体性纠纷。五是农作物 因天灾导致的减产要求政策性补贴的纠纷以及企业对环境污染 引发的群体性矛盾。所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的一 个重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影 响

6、。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重 视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，重复上 访，在社会上造成较大的负面影响。二是行为容易偏激，容易 冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路、堵门、阻碍施工，造 成社会人员围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有 一定的人为操纵和组织倾向。从我镇近年来发生的几次较大规 模群体性事件来看，绝大多数属于有组织的人为操纵。有些人 为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动胁迫群 众盲目参与。四是农户的小农思想比较严重，很少从大局出发 第 4 页 考虑利益的得失，往往出现政府依照法律政策给农户已补偿， 但由于村组内部因分配不公，方法

7、不当，部分群众村民自治意 识不强，依法办事、依法自治程度不高，导致一部分人为多争 得一些利益而引发上访。五是思想重视不够，解决问题的办法 不多。有的同志过多地强调经济发展的重要性，对维护社会稳 定的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，对做好二轮 土地承包经营权证发放对象，被征地、拆迁、拆队对象，城市 的下岗职工、特困群体的思想政治工作研究不够，思考不深， 工作不细，忽略了超前做好社会稳定工作，办法简单，工作质 量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，对社会 稳定动态信息把握不准，在事件初露端倪时缺乏政治敏感性， 得过且过，或大而话之一推了之，导致矛盾激化。因企业改制、 环境污染、征

8、地拆迁等遗留问题引发信访重复率高，老信访户 缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权 益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五 次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。 二、导致群体性矛盾因素的成因分析。 1.法律滞后。随着近年来城市建设的迅速发展，各级政府 对推进城市化、工业化工作力度逐年加大，新城建设、旧城改 造、交通道路、工业用地的规模急剧扩张，围绕的土地占用产 生的矛盾也越来越多，由此而带来一系列法律问题，但我国目 第 5 页 前还没有拆迁法，国务院在 20XX 年 6 月 6 日第 40 次常务会议 上通过了城市房屋拆迁管理条例 ，并于 2

9、0XX 年 11 月 1 日正 式实施，20XX 年 12 月，南京市依据国务院和省城市房屋拆 迁管理条例 ，遵循“等价有偿”的原则，制定了南京市城市 房地产拆迁管理办法 ，即市政府 203 号令，对拆迁程序、评估、 补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国 务院和省条例又作了修订，而南京市未作相应修订，使 203 号 令存在着与国务院和省条例不相衔接的地方。 “三农”问题，国 家和省相当的关注，但有些地方在落实相关的法律、法规和政 策时，偏差较大，如土地承包法的制定和落实都滞后，对土地 承包过程出现的一些具体问题，司法解释也滞后，跟不上形势 的需要。 2.政策法规与现实脱节。在

10、征地拆迁上主要表现为：一是 拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节，一方面拆迁总量 大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨。另一方面政 策法规未能依据市场情况进行及时调整，导致补偿标准和实际 的房地产市场价格标准差距不断扩大。二是补偿政策与现实问 题脱节，对历史遗留的无证照房屋的补偿，因没有政策依据， 拆迁主管部门不能视为有证房补偿，实际其补偿与有证房屋差 距较大。三是货币补偿与弱势群体无钱购房的现实脱节。四是 劳动力就业、学生入学政策与现实脱节。现行政策是征地拆迁 农民转为居民，领取了劳动安置费，就视同安置就业，因而领 第 6 页 不到待业证，无法进入劳动市场，由于这部分人文化、技能等

11、方面的弱势，在外打工、找工作难。企业下岗职工因领取了经 济补偿和失业就济金就视同安置就业，给一些中年人再就业增 加了困难。在入学上由于住与择校的不一致，导致了入学难费 用的增加。在企业不动产的改制上，由于乡办企业是集体土地 划拨建办的，土地的权属不明，改制后由集体土地转为征用， 土地征用费的归宿而引发的争议。五是劳动力安置与就业培训、 市场用工的需求相脱节。劳动力的就业率的高低是保障社会稳 定的重要方面之一，而就业一方面出现招工难的问题，另一方 面政府在劳力安置、下岗职工再就业培训上做的不足，与市场 需求的熟练的技术劳动力有相当大的差距。 3.政府的职能转变滞后。政府直接组织土地征用、房屋拆

12、迁、企业改制、土地流转，利用行政手段调节当事人的民事关 系，已不适应依法治国，转变政府职能和市场经济的客观要求。 对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关 系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来。政府及征地 拆迁、企业改制、土地流转主管部门主要职责应该是制定评估 规则，公布市场信息，调解纠纷等。如拆迁征用补偿价格的确 定，本属于拆迁人或征用人与被拆迁人或被征用人之间的民事 行为，政府一旦介入如遇到被征用和拆迁人不满意时，所有的 责任都推到政府身上，造成政府与群众的矛盾。 4.行政行为不规范。主要在征地拆迁上表现尤为突出：一 第 7 页 是强制征用拆迁没有法律依据。我国立法法规

13、定，涉及民 事基本权利只能由基本法律调整，而基本法律只能由全国人大 及其常务委员会制定。 合同法规定，任何民事活动的订立， 都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合 同的一致意见，任何组织和个人不得干预和强迫他人制定合同。 但目前的情况是，当被征用拆迁人与征用拆迁人不能达成协议 时，交由政府裁决，裁决结果往往是强制执行，这种做法明显 违反合同法的立法精神。二是程序的公正性不能得到维护。 在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了在程序上的操作的 严密性、绝对公正性，程序不够公开透明，甚至将市政建设的 规划用作商业开发，使群众感到有猫腻。三是标准不能统一， 在拆迁上表现为奖励标准不一，

14、不同项目、不同户籍性等补偿 标准参差不齐，有的差距大，造成群众互相攀比。在征地上， 同样是交通道路建设用地，省、市、县三级交通用地征用标准 不一，执行起来相当困难。四是征用拆迁管理人员依照政策法 律做思想工作简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问 题复杂化，激化矛盾。在企业改制、二轮土地承包上也存在着 类似的问题，如改制任务下达的计划、指标的考核、二轮土地 承包上有政策下有对策、工作不扎实、不细致等。 5.公民的合法权益得不到充分的体现。城市建设、企业改 制等，群众参与的少，在一些重大决策上没有知情权、参与权， 因为规划决策是政府直接办理而具体操作是开发商和企业主管 第 8 页 部门，导致

15、群众自认为有猫腻，甚至出现政府未经住地居民的 同意就将土地使用权转让给开发商，在拆迁征地时再告知居民， 并由政府单方面确定拆迁征地标准，群众对自己的财产权没有 自主权。这还包括土地的租用、预征和土地划拨的地价级差评 估等。 6.少数群众依法维权意识淡薄。在征地、拆迁、拆队企业 改制、土地流转、环境污染治理中遇到利益冲突时，不是通过 法律途径解决，而是通过群体、越级上访，采取堵门、堵路、 围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加 压力。也有极少数人凭藉工作人员在操作中不当或失误，漫天 要价，更有甚者，炒作历史遗留问题，尽量使矛盾复杂化，给 处置增加难度。 三、做好群体性矛盾处置的对

16、策建议。 群体性矛盾的处置是一项法律性、政策性、群众性都很强 的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人 民群众的根本利益作为处置工作的出发点和归宿，坚持依法行 政，坚持执法为民，坚持用发展的办法解决问题，以科学的发 展观推进群体性矛盾处置迈上法制化、规范化的轨道。 深化依法治理，依法处置征地拆迁群体性矛盾。 1.修改完善拆迁政策法规，建立和完善拆迁监督评估体式。 群体性矛盾绝大部分是因土地征用拆迁而引起的，这是城 第 9 页 市化、工业化过程中的必然规律。而要妥善预防和处置这方面 的群体性矛盾，必须从源头上抓起，首先应依据国家和省相关 法律、法规，结合地方实际，立即修订房屋拆迁土

17、地征用等管 理办法，为房屋拆迁、土地征用提供更科学的依据，使拆迁、 征用做到有法可依，有章可循，为拆迁管理工作的顺利开展， 依法实施打下坚实基础。其次，建立和完善拆迁征用监管体系， 划清政策的制定者、监管者，以及征用拆迁人的职能，明确政 府及拆迁主管部门的主要职责是制定评估规划、公布市场信息、 调解征用拆迁纠纷等，对可以通过市场调节、社会中介服务机 构解决以及民事法律关系调整的事项，政府不再参与，严格依 法行政，实现征用拆迁管理方式从注重依靠行政手段管理向注 重依靠法律手段管理的根本性转变，推进征地拆迁管理工作的 法制化。再次，建立和完善征地拆迁补偿评估体系，按照市场 价值规律，依据市场估价的

18、原则，根据被征用拆迁的土地、房 屋的区位、用途、建筑结构、附着物等因素进行公开评定估算， 将评估结果作为土地征用、房屋拆迁补偿金额的依据。 2.调整工作方法，规范执法行为。 首先，随着社会主义市场经济体制的不断完善，城市住房 制度改革的不断深化，社会化、商品化、市场化已经成为城镇 住房供应的主导方式，城市建设已由追求建设速度和效率转向 以环境、生态建设与速度并重的发展阶段，房屋拆迁已由拆除 公有房产、单位房产为主转向拆除私有房产为主，拆迁补偿由 第 10 页 实物补偿为主转向货币补偿为主，拆迁的补偿标准由房屋安置 价结合成新补偿向以房地产市场评估价进行补偿为主。所有这 些变化，都要求政府管理部

19、门切实转变工作思路，改进工作作 风，调整工作方法，以便更好地适应新形势对拆迁工作的要求。 其次，征地拆迁管理是一项非常严肃的行政执行为，必须做到 有法必依，执法必严，违法必究。征地拆迁管理工作要在健全 完善各项法规政策的基础上，坚持依法行政、严格管理，使执 法的每一个环节包括执法主体、执法程序、执法文书、行政处 罚等都完全合法。要公开征地拆迁许可证审批程序，拆迁管理 收费标准以及投诉渠道、建立动态档案，加强执法检查，对在 检查中发现的问题，严格依法处理，维护司法的公正性，合法 性。 坚持法制宣传为先导，妥善处置工作中的群体性矛盾。 群体性矛盾的产生，一般是在正在进行的工作中出现的， 要妥善处置

20、好这一类矛盾法制宣传必须走在前头。这一类矛盾 的出现一般都是群众对法制政策的一知半解而引起，因此，使 群众知法懂法是处置群体性矛盾的关键。所以，在开展与群众 利益相关任何一项工作，都要把法律、政策规定向群众进行反 复宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到 位，使群众主动配合工作，对群众反映的困难要尽最大努力帮 助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但 不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况，在说服教 第 11 页 育的基础上给予妥善处理，尽量减少强制性。要通过扎实的思 想政治工作，说服教育群众，争取大多数群众的支持，使得干 群之间、党群之间少一点误会，多一些理

21、解，少一点隔阂，多 一点融洽，少一点矛盾，多一些团结，努力营造一个良好的工 作氛围，要进一步强化对工作人员或执法主体的法律知识培训， 进行职业道德和行业纪律教育，着力提高他们的业务能力和思 想素质。 发挥司法行政职能优势，为避免群体性矛盾的产生提供 法律服务。 首先，要进一步发挥政府的法律顾问的作用。在一些重大 问题的决策时，凡涉及到法律问题以及与法律有关的行政文件、 文书，提供相应的法律咨询、建议并起草、审查有关文件、文 书等法律服务。其次，要求各房地产开发部门，各企事业单位 配备专职法律顾问，要求他们参与生产、生活、建设、经济往 来过程中各种协议、合同的订立，协调各种法律关系，排除各 种纠

22、纷。再次，设立专项法律顾问，为各类补偿的谈判、协商、 签约、履行的过程中的具体事务提供法律服务。第四，积极开 展公证法律服务和维护弱势群体的利益。 严格执行纠纷排查责任制，积极化解群体性矛盾。 及时发现并化解群体性矛盾是维护地区稳定的关键。首先 是将群体性矛盾的化解处置引入预警机制，构建这种预警机制 应与当前的社会矛盾纠纷的调处中心结合起来，建立信息网络， 第 12 页 每月进行两次排查，重点应放在征地拆迁开发项目，历史遗留 问题上，力争以最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题 和隐患，做到情况明、底数清，对排查出的问题和隐患，处分 不同情况，责成相应的部门限期处置，尽量避免群体性矛盾的 出

23、现。其次，对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，按照 “属地管理” 、 “谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排 出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部， 解决萌芽状态，要切实履行“分级负责、归口管理”的工作责 任制，强化对群体性盾调处矛的工作跟踪，明确专人负责，一 级抓一级，层层抓落实，对于影响面大的群体性矛盾，有关单 位、部门“一把手”亲自负责，亲自到场，进行协调、处置和 督查，对群体性纠纷处置不力的，实行综治一票否决，对于重 大疑难问题纠纷，协调相关部门，引入听证、质证程序，给予 咨询、解答、处置，对涉及到行政执法的，以行政诉讼法进行 行政裁决，对涉及到民事关系调整的，由调委会进行调处，调 处不成的，告之当事人，到法院进行诉讼。必要时，在诉前， 由基层配合法院进行现场调解。在群体性矛盾化解后，对一些 单位或部门，要建议从中汲取教训，本着类似案例不能出现二 次的原则进行整改。再次，要努力提高调解员的素质。一是加 强学习，定期组织调解人员学习党的各项方针政策，学习相关 的法律、法规及业务知识，提高他们的思想素质和业务能力。 二是进行典型案例剖析，从中把握经验教训，学会用正确的方 第 13 页 法调处矛盾纠纷。三是开展交流讨论，积极探索解决各类新情 况新问题的办法。四是积极当好领导的参谋助手作用，为领导 的决策提供司法建议。