行政立法过程参与机制论文.docx

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1、第 1 页 行政立法过程参与机制论文 特征码 iVqCwEInFKMlySxltDsx 一、行政立法过程的参与理念一般情况下，政策的形成都需 要经历一个过程，即始于法案的制作，终于对法案的通过。在 近代自由主义的法治国家， “依法律行政”一直是支配性行政原 理。根据三权分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于 行政机关，裁判于司法机关。在这种意义上，行政的作用仅仅 体现为“执行” 。然而，随着国家职能的转变以及行政的内涵和 外延的扩展，在整个国家政策形成过程中，行政机关所发挥的 作用已经远远超出了狭义的“执行” 。 在现代福利国家，伴随着行政介入领域的显著扩大，行政 内容发生了重大变化，从前

2、的行政原理需要重新架构。特别是 在城市规划、土地利用规划等计划行政领域，基本上采取了如 下构造：法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供 利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。这 样，委任立法不断增加，行政权力迅速扩展，各国普遍出现了 第 2 页 从“依法律行政”向“依计划行政”乃至“依程序行政”的原 理转换。人们对福利的不断追求，导致行政权力运作的专业化、 技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域，决定了 传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力，这就相 应削弱了代议机关通过法律对行政权力进行支配的力度。于是， 寻找和确认替代性或者弥补性的规范、制约机制便成为

3、必然和 必须的了。 首先，在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过 程中，无论是实行典型的三权分立制的美国，还是一直延续议 会至上主义的英国，乃至德国、法国、日本等大陆法系国家， 大多数法律案都是由行政机关提出的，整个立法准备阶段基本 上都是由行政机关来左右和操作的。所谓代议机关制定法律， 只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。例如在日本， 内阁提出的法案占国会制定法律的法案的大半，且其运作过程 几乎是纯行政性的：首先是各省、厅将政策立案，然后经行政 机关之间以及行政机关和议员之间协商、执政党审查等，最后 由内阁将法案提交国会，在委员会及全体会议上进行审议和通 过。从国民主权、主权在民

4、或者人民主权的观点来看，这种 权力运作模式并不是没有问题的。民主主义原理要求行政权力 的运作必须在“全体国民总体意思表示”的范围内、以民主的 方式、以尊重国民权利的手段来进行。 第 3 页 其次，在行政机关具体实施行政管理的过程中， “行政”的 “决策”过程或者阶段往往被定位为专属于行政裁量的领域， 形成了较为独特的行政运作机制。其最为突出的特征就是排除 外界参与，甚至排斥法治主义的适用，使得本来应该以实现国 家或者公共利益为目标，以保护公民、法人和其他组织的合法 权益为己任的行政机关与广大民众的沟通渠道越来越狭窄，也 成为滋生官僚主义和许多官僚走向贪污腐败的重要原因。在这 种背景下，有关立法

5、过程乃至其他行政过程中的公开、参与机 制也就逐渐显示出必要性和重要性。 再次，民主主义原理的普及和完善，促进了行政过程中的 各种参与机制不断建立和完善。在现代行 zd 学原理下，民主主 义原理得以在各个行政领域贯彻，相对人、利害关系人乃至一 般民众参与行政管理政策形成过程，成为民主主义的基本要求 之一。现代国家为行政权力的运作设置了种种民主参与机制， 包括行政政策形成过程的参与机制、行政计划编制过程的参与 机制、行政立法过程的参与机制、行政执法过程的参与机制、 行政监督和救济过程的参与机制乃至整个行政过程的参与机制。 于是，行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样 的制度得以确立，并不

6、断得以推进，人民在行政立法乃至一般 的行政政策形成过程中的作用受到空前的重视。 第 4 页 最后，运用传统的手法对行政权进行统制的局限性也佐证 了参与机制的重要性。在近、现代国家的宪法中，大多都规定 了主权在民或者人民主权的原理。然而，由于间接民主制或者 代议制的发展，使得国家权力的行使往往并不能正确表达甚至 脱离人民的意思表示。尤其是伴随着国家行政权力渗透到各行 各业乃至人们生活的方方面面，对行政权进行统制的传统手法， 即立法统制、司法统制和行政的自我拘束等手法都呈现出局限 性。尤其是代议机关对行政权进行统制的局限性，凸现了行政 过程的参与机制对于行政权力的制约和规范作用，也佐证了对 于实现

7、 sss 民主的重要意义。我国 1982 年通过的中华人民共 和国宪法 （以下简称宪法 ）也明确规定了人民主权的原理。 宪法第 2 条规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定， 通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务。行政过程的参与机制便是对这种宪法原理的制 度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通 过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率和服务能力的目 的。 二、行政立法过程参与机制的设置 行政过程的参与机制对于行政方面和民众方面都是必要的。 第 5 页 对于行政方面来说，通过推进参与机制，可以在更加全面、客 观、公正地把握民意的基础上，确认事实、

8、适用法律规范并作 出相应的行政决定。这不仅利于推进依法行政，而且利于实现 合理行政，建设法治政府、责任政府和服务政府。对于民众方 面来说，它不仅可以实现前述 sss 意义上的参政权，而且可以 通过直接参与行政过程的方式来表达自己的利益，避免或减少 行政权力对其合法权益的侵扰。 在行政参与机制的建设方面，不仅各个国家不同，而且同 一个国家的不同领域、同一领域的不同阶段也不相同。从行政 立法过程的参与机制来看，参与的目的及参与的形态亦因阶段 乃至领域的不同而各异。在有些阶段，可能是合作型的参与， 在另外一些阶段可能是监督型的参与，还有些阶段可能是请求 型的、提意见型的参与。必须注意的是，并不是任何

9、阶段、任 何领域都适合于全面的、深入的民众参与，也不能否认有些阶 段或者领域根本不适合民众参与。因此，行政立法过程参与机 制的设置亦必须根据阶段和立法事项的不同而分别作出架构。 首先，立法者必须明确正当程序与程序是关系密切但并不 相同的一组概念。只有正当行政程序，才是行政机关在行政过 程中所必须遵循的准则，是为规范行政权力的运行，保障公民 权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序。正当程序的 第 6 页 内容非常丰富，如前所述，其主旨在于强调告知和听取意见。 而告知包括事前告知、事后告知和救济途径告知；听取意见包 括非正式听证的陈述和申辩以及正式听证的公听会等形式。行 政机关正当作为是正当程序

10、的逻辑起点和价值归宿，因此，除 上述内容外，还应该包括如下保障机制-回避制度、禁止单方面 接触和说明理由的制度。在这种保障机制下的行政立法行为， 应该是在最大限度地考虑最广泛意义上的民意和行政需要的基 础上，对各种利益予以合乎比例原则的吸纳或者取舍，因而理 论上应该是公正的、合理的。当然，正当程序还应该包括及时 作为，正所谓“迟到的正义等于非正义” 。然而，从目标的可实 现性的角度来看，在实际立法过程中，根据实际情况和不同领 域的特点，适当缩小正当程序原则适用范围的做法也是可以理 解的，有时甚至是必须进行的。因为行政立法毕竟不同于其他 行政行为，由于其所涉及利益的广泛性和繁杂性，更由于其所 规

11、范对象的发展变化性，决定了对其“及时作为”的要求应当 有独特的理解。我们知道，越是追求正当程序的价值，其效率 性有时越难以保障；越是追求各种利益的均衡，投入的成本有 时就会越高。这种利益均衡机制之确保本身就是正当程序原 理的反映，我们必须确立对其进行科学把握的评价机制。 其次，立法者必须注重创设职能的分离和协调机制。我们 知道，在美国历史上的几个重要关口，独立规制委员会发挥了 第 7 页 非常巨大的作用。这种独立规制委员会的最大特点就是集传统 的行政权和准立法权、准司法权于一身。经验提示我们：只有 给行政机关以充足的权力，才会有利于行政目标的顺利和全面 实现，可是权力的膨胀往往又会导致腐败。关

12、于这一点不必引 用孟德斯鸠“万古不易的经验” ，仅从我们身边许多人的“经 验”就可以予以验证。不过，在立法政策学的层面，应该通盘 考虑各种权能的整合效应，更加注重监督制约机制的建立，而 不是将注意力过度倾注在对必要的权力进行拆分或者上收上。 这种通盘考虑就是一种重要的参与机制。当我们已经为行政机 关行使行政权设定了一系列程序，明确了相应的标准之后，就 不应该拘泥于行政“小三分”或者“小四分” ，并且，根据分权 制衡的原理，仅有职能的分离是不够的， 还需要有职能的协调。这种协调机制的创设要求在立法过 程中确保各方参与渠道畅通。最后，行政立法本身应该注重各 种权力的协调和整合，在广泛发扬民主、尽量

13、广泛地听取各界 意见尤其是专家学者意见的基础上，突出各级政府法制工作机 构的地位和作用，强调和保障立法主体的主导地位和协调作用。 此外，行政立法必须充分尊重各部门各领域行政权运作的客观 规律，因而要求有关立法的起草和制定者应具备扎实的专业知 识，同时，还必须提高利用“外脑”的意识和能力。 第 8 页 三、行政立法过程的利益表达 （一）赋予并切实保障公众参与行政立法的程序权利 为推进行政立法过程的参与机制，有必要使公民、法人或 者其他组织（公众）参与行政立法的相应规则和基准制度化。 首先，公众应当享有行 zd 规或者规章乃至其他规范性文件 的制定、修改和废除的知情权。现代行 zd 的一个突出特点

14、就 是成文法性。它是一种要求社会普遍遵循的规范，不仅在其制 定后应当予以公布，而且在其制定的过程中亦必须公开有关情 况，让公众知悉，以便公众对其制定、修改和废除等作出评价。 其次，公众应当享有行 zd 规或者规章乃至其他规范性文件 的制定、修改和废除的建议权。在我国长期的行政立法实践中， 启动行政立法程序基本上属于行政机关的裁量权，公众没有要 求制定、修改或者废除行 zd 规范的法定的程序权利。发达国家 的行政程序法规范大多规定了公众的建议权，而且在我国现实 生活中公众要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。 因此应当赋予公众要求发布、修改或废除行 zd 规或规章乃至其 他规范性文件的程

15、序权利。为了使此项权利得到充分实现，可 第 9 页 以由公众创建相应的组织，直接与政治家、行政机关乃至大众 媒体沟通，提出政策建议。 再次，公众应当享有行政立法的实际参与权。为此，除非 有法定的例外情况；否则，行政机关应当公开发表法规或规章 乃至其他规范性文件的草案，让公众通过向制定机关提交书面 材料，或者发送电子邮件、参加网上投票等方式，参与制定机 关举行的有关调查，出席有关的座谈会、论证会或者听证会等 方式，及时而充分地表达自己的意愿和诉求。 最后，公众应当享有请求审查、变更或者撤销行 zd 规、规 章以及其他规范性文件的程序权利。这一参与机制亦是行政立 法监督机制的一个重要内容。 （二）

16、重视专家的作用 行政立法过程中的利益表达机制，应当强调对包括行 zd 专 家在内的法律专家以及各个领域专家的重视。行政立法是一项 技术性很强的专业工作，包括行 zd 专家在内的法律专家参与行 zd 规、规章及其他规范性文件的制定无疑具有特别重要的意义。 同样，其他各个领域的专家参与相关领域的行政立法，亦是不 可或缺的。专家学者的视野比较宽广，立场比较客观中立，在 第 10 页 各自的专业领域比较有发言权。就行政立法的起草而言，政府 法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律 专家乃至各个领域的专家，这才是最佳的组合。由这样的群体 从事行政立法起草工作，不仅能降低立法成本，取得事半功

17、倍 的效果，而且能确保立法的科学性，实现立法民主化与决策科 学化的统一。因此，在行政立法的过程中，法律专家和各个领 域专家参与起草或接受咨询，应当作为强制性的程序规则并有 相应的制度保障。 （三）警惕行政立法中的“民主政治原则腐化” 在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现 以人民主权为核心的民主主义原理，必须强调民主参与的原则， 积极推进参与型行政，同时也必须注意防止民主政治原则腐化。 当“民主政治原则腐化的时候，人们不但丧失平等的精神，而 且产生极端平等的精神，每个人都要同他们所选举的领导他们 的人平等。这时候，人们甚至不能容忍他们所委托给人的权力。 无论什么事情他们都想自己去做

18、，要替元老院审议问题，替官 吏们执行职务，替法官们判决案件” 。 行政立法过程中涉及部门利益的行 zd 规、规章和规范性文 件草案应由本级人民政府法制工作机构负责起草，并积极尝试 第 11 页 委托专家学者起草的做法，在很大程度上类似于孟德斯鸠所指 出的民主政治原则腐化的现象，我们应该努力避免。 1.本级人民政府法制工作机构的立法任务应该是明确的、 有限度的。首先，我们必须正确认识本级人民政府法制工作机 构的定位、任务和承受能力。从经验论的角度来看，不涉及部 门利益的行 zd 规、规章和规范性文件几乎是不存在的。换言之， 几乎所有的行 zd 规、规章和规范性文件都应由本级人民政府法 制工作机构

19、负责起草。虽然这里说的是“负责起草”而不是 “亲自起草”或者“直接起草” ，在解释论上存在一定的回旋余 地，但是，如果我们从法律论上来理解“权责统一”的话，那 么就不能允许徒有虚名的“负责”现象普遍存在。这样，大量 的起草工作将使本级人民政府法制工作机构难负其责，势必导 致大量的立法不作为或者立法滞后现象。另外，由于本级人民 政府法制工作机构的人员并不熟悉各专业领域，或者熟悉专业 的人员较少，过分强调由其“负责起草” ，对于确保立法质量并 不会有多大的帮助。其次，我们必须充分认识各部委乃至地 方各级人民政府职能部门的法制工作机构的职责，不宜轻易地 将本属于它们的职责上收。其实，近些年来，在我国

20、行政立法 过程中一直存在这样一种观点：为了克服立法中的部门利益、 地方保护主义之类的弊端，应当尽量将规范设定权上收。这种 迹象在中华人民共和国行政处罚法 、 中华人民共和国立法 第 12 页 法和中华人民共和国行政许可法中得到了较明显的体现， 进而在中华人民共和国行政强制法等法律规范的制定过程 中也较为明显地凸现出来。我一贯认为，这种倾向不仅不符合 世界性的分权潮流，而且与分权制衡的 sss 和法治原理在本质 上是不一致的。虽然在强调“应由本级人民政府法制工作机构 负责起草”的情况下，有关具体的起草工作实际上也只能依靠 各部门的法制机构乃至其他专业人士来完成，但是，将起草的 职责上收，不利于调

21、动有关人员的积极性和创造性，也不利于 整个行政系统的协调和整合。我们应该在下放起草权限和责任 的基础上，强化和完善对行政立法的有关审查和监督工作。 2.正确理解并在行政立法中科学反映“部门利益”和“地 方利益” 。我们还需要认真研究所谓“部门利益”或者“地方利 益” ，将立法政策层次的利益反映、利益表达和行政执法过程中 的自私自利区分开来。立法既然是一种“公共产品” ，当然应该 具备广泛的民主性和公益代表性。正是基于这种民主政治原理， 现代国家都倡导并且积极推进广泛吸纳民意的所谓“开门立法” ， 并确立了一系列相互配套的制度。其中，听证会、座谈会、专 家论证会乃至草案的公布和公众评议等，都被认

22、为是现代行政 程序法上的重要程序和制度。同时，无论是权力机关的立法过 程还是行政机关的立法过程，立法的过程都是分配利益和资源 的过程。那么，所谓“部门利益”或者“地方利益”的主张， 第 13 页 是否可以作为一种利益或者某阶层利益的反映？回答当然是肯 定的。也许有人会担心，这样制定出来的法律规范还能够确保 其公正性、合理性吗？会不会蜕变为服务于少数利益集团的 “私人产品”？我认为，对这个问题的回答，关键要看我们能 否建立和健全 相关制约机制，尤其是能否真正实行“开门立法”并完善 有关审查机制。按照我国人民主权原理，立法必须追求国家或 者社会公共利益，必须保障公民、法人或者其他组织的合法权 益，

23、似乎不能允许为立法部门或者地方牟取利益，更不能允许 参与立法者在立法过程中牟取自己的私利。不过，公共选择理 论告诉我们，任何组织、任何部门乃至任何人都有自己的利益， 都将为追求其利益最大化而努力。如果我们在有关立法中采取 忽略相关地方或者领域利益的态度，只追求形式上的所谓国家、 社会公共利益的话，那么，它们只能通过非正式的渠道来实现 其自身的利益。这样就会出现所谓立法的地方利益化或者部门 利益化。当我们义愤填膺地批驳、谴责地方保护主义、部门保 护主义立法之际，应该首先检讨一下，看各种各样的利益是否 在相关的立法、决策和执行过程中得到相应的考量。只有依法 且科学地制定行 zd 规、规章和规范性文

24、件，才能为社会提供公 正、科学的行为规则，也为有关地方和部门提供正当程序和权 力配置的制约规范。 第 14 页 在价值多元化的现代社会，只有客观地承认各个部门、各 个领域都有其自身利益，并且其自身利益亦应该在立法中得以 反映和实现，在此基础上，才能探索其如何坚持公共利益优先、 整体利益优先乃至根据怎样的标准和程序、通过何种手段和形 式来实现真正意义上的国家利益和社会利益。首先，在政策选 择阶段，即对实现怎样的政策目标进行选择的阶段，应当承认 部门、地方乃至公务员有选择的空间。其次，在处理个体利益、 局部利益和整体利益的措施选择阶段，面对其所选择的政策与 人民的根本利益之间存在冲突这种情况，应该

25、为其提供衡量和 取舍各种利益的价值标准和公正合理的取舍程序。换言之，在 各部门、各领域乃至公务员进行政策选择的过程中，建立相应 的监督制约机制，是防止不正当的所谓“部门利益” 、 “地方利 益”损害整体利益乃至国家利益的重要途径。而这种监督制约 机制要正常运作并健康发展，建立明确的价值取舍标准和程序 便是其不可或缺的前提。 3.“学者起草”不是行政立法的发展方向。 “专家立法”是 近年来我国立法的一种新趋势，某些知名的法学教授在立法活 动中颇为活跃，俨然成为立法机关的常客。其实，所谓专家不 只是指学识渊博的学术型专家（法学家） ，也包括具有丰富司法 实践经验的法官、律师等实务型专家（法律家）

26、，更不能忘记了 第 15 页 其主要力量是行政机关的公务员。在这种意义上，我们说提倡 和推进专家立法不仅是必要的，而且也是确保立法的民主性、 科学性乃至权威性的内在要求。很显然，这种专家立法是必须 长期坚持的。然而，当我们将“专家立法”狭义地理解为“学 者起草”或者“律师起草”立法文本的时候，问题就不一样了。 我认为，在某个领域、某个具体的阶段，以学者起草或者律师 起草乃至其他行业的人员起草有关立法文本，以补充法定的立 法机关在有关领域或者阶段立法资源的不足是可取的，但是， 若将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方 式的话，则是值得商榷的。概言之， “学者起草”不是行政立法 的发

27、展方向。其理由如下： 第一，行政立法主体是特定的行政主体而不是学者。这一 点，真正研究行 zd 的人都非常清楚，在这里就不赘述了。值得 强调的是，现代国家的立法过程普遍呈现出广泛吸纳民意的倾 向，但是，这并不意味着立法权主体多元化了。虽然不能说只 有国家机关才能代表公共利益，但可以肯定的是，立法权当然 只能由国家机关来行使。众所周知，美国的协商制定规章制度 乃至行政规章通告、评论制度，都是为了保障和促进私人在规 章制定中扮演更加积极的角色。协商规章程序适于解决多方及 多元利益争议，可以增进行政机关与其他当事人的合作关系， 强化不同主体对行政规章正当性的共识程度，但是，是否采纳 第 16 页 的

28、问题取决于行政主体。因此，专家 在立法中不应该处于主体的地位，而应该定位在“辅助机 关”的层面。 第二，学者起草同样具有诸多局限性。从比较法的角度看， 各发达国家在迈向法治的初期，有关法制的建设几乎毫无例外 地借助了学者的积极参与。只要稍作历史回顾就会发现，在新 中国行政立法过程中，学者发挥了巨大的作用，这是有目共睹 的、不可抹煞的。但是，立法是利益的表达、协调和分配机制， 要求起草人员对相关部门和领域的实践状况有深刻而全面的把 握，需要高度负责地一字一句地进行推敲。而学者所从事的学 术研究，与立法政策和技术所要求的往往是不同层次的，容易 表现为深奥性、超前性、理想化或者简单化。 “大多数生命

29、力较 强的法律制度的形成和语言、风俗等具有某种相似之处，即在 相当程度上都是人类社会经由博弈、演化的方式发展而成的， 而不单纯是依凭人类理性预先设计而成的。 ”也就是说，最佳 的立法政策、法律原则和制度， “也许只能是由实践本身来选择 的，而学者的预设都只是对问题的众多理解中的一个理解 而已” 。 第三，委托学者起草，在组织法上存在重大的难题需要探 第 17 页 讨。按照行政组织法的原则和具体规则，行政机关应当实行定 编、定员、定岗、定责，法制工作机构也不例外。既然根据有 关法律规范设置了有关机构来具体负责有关行政立法的起草工 作，并根据其工作难易程度和工作量确立了薪金制度，那么， 他们就有义

30、务保质、保量地完成法定的工作量。而委托学者起 草，且不说其在委托程序上及其他操作层面存在诸多弊端难以 克服，仅就其酬金支付这件事来说，或者是不予支付，那就等 于剥削学者，表明对知识的不尊重；或者是予以支付，那就等 于在预算之外又有预算。如果将这部分经费纳入财政收支之中， 问题可能又会转到设置有关机构的科学性和合理性的问题上了。 第四，学者的使命在于对有关领域的理论进行深入探索， 以便为有关立法和制度建设提供理论支撑。舍弃自己的专长， 从事非自己专长的立法起草工作，不能说是明智的选择。 第五，学者参与立法，关键在于论证，为有关部门提供参 考。虽然具体起草也可以作为一种参考，但是具体起草条文需 要

31、相当程度的经验积累和技术训练，而这一块正是有关部门、 领域的法制工作机构的人员所擅长。权衡利弊，学者应该专心 搞研究，以为有关部门提供咨询，而具体起草工作应该由有关 部门来完成。第六，学者参与立法的分析和论证同样应该接受 第 18 页 监督。实行专家审议会制度，这是值得充分肯定并全力推行的。 但是， “从专家库中随机抽取产生”的这种审议会，虽然在机会 均等方面是可取的，但在论证质量的可信赖度方面也许会相应 降低。在学术规范乃至学术界的人事制度尚存在诸多问题以至 于鱼目混珠的现象在所难免的情况下，确保专家审议会的审议 不至于流于形式的途径有二：（1）在建立专家库阶段把好关， 使有关标准明确化，使

32、有关权利义务确定化；（2）公开专家论 证的过程，最起码应该公开专家的基本观点。在整个行政过程 强调公开、透明、公正、公平的大环境中，单单主张“参与论 证的专家姓名以及论证过程应当保密”的观点，一般来说是没 有道理的，因此，这种主张必须坚决予以摒弃。当然，如果所 讨论的内容涉及国家秘密、法律保护的商业秘密或者个人隐私， 则另当别论。 四、结语 民主主义的基本内涵在于直接参政，可是，随着社会规模 的不断扩大，社会成员全部参加决策形成过程已经成为不可能， 于是，将主权委托给代理人的所谓间接民主政治制度也就成为 现代各国普遍采用的政治模式。然而，伴随着因特网的迅速发 展和普及，在现代国家政治中推行直接

33、政治和间接政治相结合 的双轨制将成为可能。行政立法过程的民主参与和利益表达， 第 19 页 必须建立在多维视野之上，必须从观念上和体制上承认利益的 多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。从观念上和制度上 承认和保护合理的部门利益、地方利益和个体利益，是行政立 法过程的民主参与和利益表达的重要价值目标。而要达到这一 目标，尚需要建立相应的评价标准和程序，需要确立国家和社 会公共利益的基本评价坐标体系。 注释： 关于日本的立法过程，参见杨建顺编著：日本国会 ， 华夏出版社 20XX 年版，第 187 页以下。 关于程序和正当程序的有关问题，参见杨建顺：行政 程序立法的构想及反思 ， 法学论坛20X

34、X 年第 6 期。 关于这个问题，我们可以看看新近颁布的两部重要法律 的制定过程：一部是中华人民共和国行政许可法 。该法从 1996 年开始着手研究起草到 20XX 年 8 月通过，历时 7 年，经 历了全国人大法工委行政立法研究组起草和国务院法制办起草 两个不同的阶段，进行了多次国内调研、研讨、座谈和论证， 亦进行了多次出国考察、国际研讨，是第八届、第九届和第十 届全国人大共同努力的结果。另一部是中华人民共和国道路 第 20 页 交通安全法 。该法从 1993 年公安部着手研究起草开始到 20XX 年 10 月正式获得通过，历时 10 年之久，经历了公安部调研、 国务院法制办调研、专题论证、

35、出国考察、征求意见等过程， 反复斟酌，数易其稿。对于此类“马拉松式”的立法过程，就 不应该单纯地强调其应“及时作为” 。此类情形或许可以成为授 权立法的一个很好的论据。 法孟德斯鸠：论法的精神 ，张雁深译，商务印书 馆 1997 年版，第 154 页，第 112 页。 关于行政立法的范围，目前比较一致的观点是按照中 华人民共和国立法法的规定，将其限定在行 zd 规和规章这一 层次。这里所阐述的行政立法过程的参与机制，基于现代行政 程序法原理，试图将民主参与和利益表达渗透于行政决策形成 的整个过程。更何况，所谓其他规范性文件本身不能一概划归 “具体行政行为”之列，其中有相当一部分是要求普遍遵循的 所谓“抽象行政行为” 。因此，本文所阐述的行政立法过程，亦 包括其他规范性文件的制定。当然，与行 zd 规和规章的参与机 制相比，其他规范性文件制定过程中的民主参与性可能要低许 多。尽管如此，我亦主张应当尽量将其纳入民主参与的视野， 同样应当确立相应的利益表达机制。 第 21 页 当然，若能采取增加人员配备的对策，使有关工作有足 够的人员来分担，则这里所谈的问题也就不成其为问题了。 刘武俊：中国立法观念检讨 ， 法制日报2000 年 5 月 7 日。 舒国滢：从“司法的广场化”到“司法的剧场化”-一个符 号学的视角 ， zd 论坛1999 年第 3 期。