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1、第 1 页 科学理解推进乡村振兴的重大战略导向 特征码 KFZAgTIGXRixoFMbEvuw 科学理解推进乡村振兴的重大战略导向 在党的十九大报告中，习近平总书记提出了实施乡村振兴 战略的重大任务。20XX 年中央农村工作会议和 2018 年中央一 号文件为我们勾画了实施乡村振兴战略的宏伟蓝图，并专门进 行了重大决策部署。20XX 年中央经济工作会议将实施乡村振兴 战略作为围绕推动高质量发展需要做好的 8 项重点工作之一。 2018 年 1 月 30 日，习近平总书记在主持中央政治局第三次集 体学习时，明确提出“乡村振兴是一盘大棋，要把这盘大棋走 好” 。在此背景下，科学理解推进乡村振兴的
2、重大战略导向，对 于更好地实施乡村振兴战略具有重要意义。自党的十九大以来， 关于实施乡村振兴战略的研究很多，但多为解读性或表态性。 最近一段时间以来，相关的研究性色彩迅速增加，如韩俊 （2018） 、张晓山（2018） 、叶兴庆（2018） 、张天佐（2018） 、 姜长云（2018）等。有些开始关注推进乡村振兴的战略导向， 如张合成（20XX） 。但就总体而言，相关研究仍然亟待加强。本 文认为，推进乡村振兴的重大战略导向，主要包括 3 个方面， 即坚持高质量发展、坚持农业农村优先发展、坚持城乡融合发 第 2 页 展。 一、坚持高质量发展 习近平总书记在党的十九大报告（以下简称“十九大报告”
3、） 中提出， “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段” ； “必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线， 推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革” 。20XX 年中央 经济工作会议提出“推动高质量发展是当前和今后一个时期确 定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求” 。实施 乡村振兴战略是建设现代化经济体系的 6 项主要任务之一，尽 管实施乡村振兴战略涉及的范围实际上超出经济工作，但推动 乡村振兴高质量发展应该是实施乡村振兴战略的基本要求和重 大导向之一。仔细研读十九大报告中关于新时代中国特色社会 主义思想和基本方略的内容，不难发现这实际上也是指导中国 特色社会主义
4、高质量发展的思想。在实施乡村振兴战略的过程 中，坚持高质量发展的战略导向，需要弄清楚什么是乡村振兴 的高质量发展，怎样实现乡村振兴的高质量发展？ 第一，乡村振兴的高质量发展，体现在顺应社会主要矛盾 的变化，突出抓重点、补短板、强弱项的要求。随着中国特色 社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾转化为人民日益增长 的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。实施乡村振 兴战略的质量如何，首先要看其对解决社会主要矛盾有多大实 质性的贡献，对于缓解工农城乡发展不平衡和“三农”发展不 第 3 页 充分的问题有多大实际作用。比如，随着城乡居民收入和消费 水平的提高，社会需求结构加快升级，呈现个性化、多样化、
5、 优质化、绿色化迅速推进的趋势。这要求农业和农村产业发展 顺应需求结构升级的趋势，增强供给适应需求甚至创造需求、 引导需求的能力。与此同时，对农村产业发展在继续重视“生 产功能”的同时，要求更加重视其生活功能和生态功能，将重 视产业发展的资源环境和社会影响，同激发其科教、文化、休 闲娱乐、环境景观甚至体验功能结合起来。尤其是随着“90 后” 、 “00 后” 、甚至“10 后”逐步成为社会的主流消费群体，产业 发展的生活、生态功能更加需要引起重视。以农业为例，要求 农业在“卖产品”的同时，更加重视“卖风景” 、 “卖温情” 、 “卖文化” 、 “卖体验” ，增加对人才、人口的吸引力。近年来，
6、电子商务的发展日益引起重视，一个重要原因是它有很好的链 接和匹配功能，能够改善居民的消费体验、增进消费的便捷性 和供求之间的互联性，而体验、便利、互联正在成为实现社会 消费需求结构升级和消费扩张的重要动力，尤其为边角化、长 尾性、小众化市场增进供求衔接和实现规模经济提供了新的路 径。 第二，乡村振兴的高质量发展，体现在贯彻新发展理念， 突出以推进供给侧结构性改革为主线的要求。推进供给侧结构 性改革的核心要义，是按照创新、协调、绿色、开放、共享的 新发展理念，提高供给体系的质量、效率和竞争力，即增加有 第 4 页 效供给，减少无效供给，增强供给体系对需求体系和需求结构 变化的动态适应和反应能力。
7、当然，这里的有效供给包括公共 产品和公共服务的有效供给。这里的提高供给体系质量、效率 和竞争力，首先表现为提升农业和农村产业发展的质量、效率 和竞争力；除此之外，还表现在政治建设、文化建设、社会建 设和生态文明建设等方方面面，体现这些方面的协同性、关联 性和整体性。解决好“三农”问题之所以要被始终作为全党工 作的“重中之重” ，归根到底是因为它是一个具有竞争弱势特征 的复合概念，需要基于使市场在资源配置中起决定性作用，通 过更好发挥政府作用矫正市场失灵问题。实施乡村振兴战略旨 在解决好“三农”问题，重塑新型工农城乡关系。因此，要科 学区分“三农”问题形成演变中的市场失灵和政府失灵，以推 进供给
8、侧结构性改革为主线，完善体制机制和政策环境。借此， 将支持农民发挥主体作用、提升农村人力资本质量与调动一切 积极因素并有效激发工商资本、科技人才、社会力量参与乡村 振兴的积极性结合起来，通过完善农村发展要素结构、组织结 构、布局结构的升级机制，更好地提升乡村振兴的质量、效率 和竞争力。 第三，乡村振兴的高质量发展，体现为协调处理实施乡村 振兴战略与推进新型城镇化的关系。在十九大报告和新版中 国共产党章程中，乡村振兴战略与科教兴国战略、可持续发 展战略等被列入，但新型城镇化战略未被列入要坚定实施的 7 第 5 页 大战略，这并不等于说推进新型城镇化不是一个重要的战略问 题。之所以这样，主要有两方
9、面的原因：（1）城镇化是自然历 史过程。虽然推进新型城镇化也需要“紧紧围绕提高城镇化发 展质量” ，也需要“因势利导、趋利避害” ，仍是解决“三农” 问题的重要途径，但城镇化更是“我国发展必然要遇到的经济 社会发展过程” ， “是现代化的必由之路” ，必须“使城镇化成为 一个顺势而为、水到渠成的发展过程” 。而实施上述 7 大战略则 与此有明显不同，更需要摆在经济社会发展的突出甚至优先位 置，更需要大力支持。否则，更容易出现比较大的问题，甚至 走向其反面。 （2）实施乡村振兴战略是贯穿到 21 世纪中叶全面 建设社会主义现代化国家过程中的重大历史任务，虽然推进新 型城镇化是中国经济社会发展中的
10、一个重要战略问题，但到 20302035 年前后城镇化率达到 75%左右后，中国城镇化将逐步 进入饱和阶段，届时城镇化率提高的步伐将明显放缓，城镇化 过程中的人口流动将由乡城单向流动为主转为乡城流动、 城城流动并存，甚至城乡流动的人口规模也会明显增大。 届时，城镇化的战略和政策将会面临重大阶段性转型，甚至逆 城镇化趋势也将会明显增强（张天佐，2018；王利伟，20XX） 。 至于怎样科学处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系？ 本文认为，关键是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体 系。这一问题将留待后文专门分析。 第四，乡村振兴的高质量发展，体现为科学处理实施乡村 第 6 页 振兴战略与
11、推进农业农村政策转型的关系，做好坚持农业农村 优先发展、加快推进农业农村现代化的大。关于这个问题，后 文也将专门分析。 乡村振兴的高质量发展，最终体现为统筹推进增进广大农 民的获得感、幸福感、安全感和增强农民参与乡村振兴的能力。 2018 年中央一号文件把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振 兴战略的基本原则之一，要求“调动亿万农民的积极性、主动 性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作 为出发点和落脚点，促进农民持续增收” 。如果做到这一点，不 断提升农民的获得感、幸福感、安全感就有了坚实的基础。十 九大报告突出强调“坚持以人民为中心” ，高度重视“让改革发 展成果更多更公平惠及
12、全体人民” 。在推进工业化、信息化、城 镇化和农业现代化的过程中，农民利益最容易受到侵犯，最容 易成为增进获得感、幸福感、安全感的薄弱环节。注意增进广 大农民的获得感、幸福感、安全感，正是实施乡村振兴战略的 重要价值所在。当然也要看到，在实施乡村振兴战略的过程中， 农民发挥主体作用往往面临观念、能力和社会资本等局限。因 此，调动一切积极因素，鼓励社会力量和工商资本带动农民在 参与乡村振兴的过程中增强参与乡村振兴的能力，对于提升乡 村振兴质量至关重要。 增强农民参与乡村振兴的能力，有许多国际经验可供借鉴。 如在美国、欧盟和日、韩等国的发展过程中，都有很多措施支 第 7 页 持农民培训、优化农业农
13、村经营环境，并有利于增加农村就业 创业机会。20XX 年美国新农业法案将支持中小规模农户和 新农户发展作为重要方向，甚至在此之前就有一些政策专门支 持初始农牧场主创业，为其提供直接贷款、贷款担保和保险优 惠，借此培育新生代职业农民。该法案增加农产品市场开发补 助金，明确优先支持经验丰富的农牧场主，优先支持最能为某 些经营者或农牧场主创造市场机会的项目；鼓励优化农村经济 环境，在农村地区提高经商创业效率、创造就业机会并推进创 新发展。2000 年以来，欧盟的农村发展政策将培养青年农民、 加强职业培训、推动老年农民提前退休、强化农场服务支持等 作为重要措施。为解决农村人口外迁特别是青年劳动力外流问
14、 题，欧盟注意改善农民获得服务和发展机会的渠道，培育农村 企业家，以确保农村区域和社区对居民生活、就业有吸引力。 20XX 年欧盟农业政策改革通过新的直接支付框架挂钩支持青年 农民和小农户；采取重组和更新农场等措施，为青年农民提供 创业援助，建立农场咨询服务系统和培训、创新项目等。后文 强调坚持农业农村优先发展的战略导向，为此必须把推进农民 优先提升技能作为战略支撑，借此为新型城镇化提供合格市民， 为农业农村现代化提供合适的劳动力和农村居民。 二、坚持农业农村优先发展 习近平总书记在十九大报告中首次提出，要坚持农业农村 第 8 页 优先发展。这从根本上是因为工农城乡发展不平衡和“三农” 发展不
15、充分，是当前中国发展不平衡不充分最突出的表现。此 外，还是因为“三农”发展对促进社会稳定和谐、调节收入分 配、优化城乡关系、增强经济社会活力和就业吸纳能力及抗风 险能力等，可以发挥重要的作用，具有较强的公共品属性；加 之，如前所述，在发展市场经济条件下， “三农”发展在很大程 度上呈现竞争弱势特征，容易存在市场失灵问题。因此，需要 在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时，通过更好发挥政 府作用，优先支持农业农村发展，解决好市场失灵问题。鉴于 “农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终 把解决好三农问题作为全党工作重中之重” ，按照增强系统 性、整体性、协同性的要求和突出抓重点、补短
16、板、强弱项的 方向，坚持农业农村优先发展应该是实施乡村振兴战略的必然 要求。 学习习近平总书记关于“坚持推动构建人类命运共同体” 的思想，也有利于更好地理解坚持农业农村优先发展的重要性 和紧迫性。在当今世界大发展、大变革、大调整的背景下，面 对世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发 展的形势， “各国日益相互依存、命运与共，越来越成为你中有 我、我中有你的命运共同体” （杨洁篪，20XX） 。相对于全球， 国内发展、城乡之间更是命运共同体，更需要“保证全体人民 在共建共享发展中有更多获得感” 。面对国内工农发展、城乡发 第 9 页 展失衡的状况，用命运共同体思想指导“三农”工作和
17、现代化 经济体系建设，更应坚持农业农村优先发展，借此有效防范因 城乡之间、工农之间差距过大导致社会断裂，增进社会稳定和 谐。 2018 年中央一号文件将坚持农业农村优先发展作为实施乡 村振兴战略的基本原则，要求“把实现乡村振兴作为全党的共 同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上 优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障， 在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板” 。该文件在第 12 部分还提出， “实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部 署，各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认 识，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把党管农村工作 的要求落到实处
18、” ，为此提出了 6 方面的具体部署。习近平总书 记在 20XX 年中央农村工作会议上的讲话进一步要求， “各级党 委和政府要坚持工业农业一起抓、坚持城市农村一起抓，并把 农业农村优先发展的要求落到实处” 。这为我们提供了坚持农业 农村优先发展的路线图和“定盘星” 。那么，在实践中如何坚持 农业农村优先发展？本文认为，可借鉴国外尤其是发达国家支 持中小企业的思路，同等优先地加强对农业农村发展的支持。 具体地说，要注意以下几点。 （一）以完善产权制度和要素市场化配置为重点，优先加 快推进农业农村市场化改革 第 10 页 国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的 意见 （国发20XX34
19、号）提出， “公平竞争是市场经济的基 本原则，是市场机制高效运行的重要基础” ， “统一开放、竞争 有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础” ， 要“确立竞争政策基础性地位” 。为此，要通过强化公平竞争的 理念和社会氛围，以及切实有效的反垄断措施，完善维护公平 竞争的市场秩序，促进市场机制有效运转；也要注意科学处理 竞争政策和产业政策的关系，积极促进产业政策由选择性向功 能性转型，并将产业政策的主要作用框定在市场失灵领域（王 一鸣，2018） 。坚持农业农村优先发展也应注意这一点。 为此，要通过强化竞争政策的基础地位，积极营造有利于 “三农”发展，并提升其活力和竞争力的市场环境，
20、引导各类 经营主体和服务主体在参与乡村振兴的过程中公平竞争，成为 富有活力和竞争力的乡村振兴参与者，甚至乡村振兴的“领头 雁” 。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加快推进农 业农村领域的市场化改革，结合发挥典型示范作用，根本改变 农业农村发展中部分领域改革严重滞后于需求，或改革自身亟 待转型升级的问题。如在依法保护集体土地所有权和农户承包 权的前提下，如何平等保护土地经营权？目前，这方面的改革 亟待提速。目前对平等保护土地经营权重视不够，加大了新型 农业经营主体的发展困难和风险，也影响了其对乡村振兴带动 能力的提升。近年来，部分地区推动“资源变资产、资金变股 第 11 页 金、农民变股
21、东”的改革创新，初步取得了积极效果。但随着 “三变”改革的推进，如何加强相关产权和要素流转平台建设， 完善其运行机制，促进其转型升级，亟待后续改革加力跟进。 （二）加快创新相关法律法规和监管规制，优先支持优化 农业农村发展环境 通过完善法律法规和监管规则，清除不适应形势变化、影 响乡村振兴的制度和环境障碍，可以降低“三农”发展的成本 和风险，也有利于促进农业强、农民富、农村美。如近年来虽 然农村宅基地制度改革试点积极推进，但实际惠及面仍然有限， 严重影响农村土地资源的优化配置，导致大量宅基地闲置浪费， 也加大了农村发展新产业、新业态、新模式和建设美丽乡村的 困难，制约农民增收。2018 年中央
22、一号文件已经为推进农村宅 基地制度改革“开了题” ，明确“完善农民闲置宅基地和闲置农 房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置 ， 适度放活宅基地和农民房屋使用权” 。应该说，这方面的政 策创新较之前前进了一大步。但农村宅基地制度改革严重滞后 于现实需求，导致宅基地流转限制过多、宅基地财产价值难以 显性化、农民房屋财产权难以有效保障、宅基地闲置浪费严重 等问题日趋凸显，也加大了农村新产业新业态新模式发展的用 地困难（刘守英，2018） 。类似改革仍待进一步扩围提速或延伸 推进。 2018 年中央一号文件提出， “汇聚全社会力量，强化乡村 第 12 页 振兴人才支撑” ， “鼓励社会各界
23、投身乡村建设” ，并要求“研究 制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策” 。2018 年 3 月 7 日在“两会”期间参加广东代表团审议时，习近平总书记强调 “要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚” ， “城镇化、逆城镇 化两个方面都要致力推进” 。但现行农村宅基地制度和农房产权 制度改革滞后，不仅仅是给盘活闲置宅基地和农房增加了困难， 影响农民财产性收入的增长；更重要的是加大了城市人口、人 才“下乡”甚至农村人才“跨社区”居住特别是定居的困难， 不利于缓解乡村振兴的“人才缺口” ，也不利于农业农村产业更 好地对接城乡消费结构升级带来的需求扩张。在部分城郊地区 或发达的农村地区，甚至山清水秀、交
24、通便捷、文化旅游资源 丰厚的普通乡村地区，适度扩大农村宅基地制度改革试点范围， 鼓励试点地区加快探索和创新宅基地“三权分置”办法，尤其 是适度扩大农村宅基地、农房使用权流转范围，有条件地进一 步向热心参与乡村振兴的非本农村集体经济组织成员开放农村 宅基地或农房流转、租赁市场。这对于吸引城市或异地人才、 带动城市或异地资源/要素参与乡村振兴，日益具有重要性和紧 迫性。其意义远远超过增加农民财产性收入的问题，并且已经 不是“看清看不清”或“尚待深入研究”的问题，而是应该积 极稳健地“鼓励大胆探索”的事情。建议允许这些地区在保护 农民基本居住权和“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地 用途管制，严格
25、禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人 第 13 页 会馆”的基础上，通过推进宅基地使用权资本化等方式，引导 农民有偿转让富余的宅基地和农民房屋使用权，允许城乡居民 包括“下乡”居住或参与乡村振兴的城市居民有偿获得农民转 让的富余或闲置宅基地。在此方面，法国的经验值得参考，详 见案例 1。 案例 1：从 20 世纪 70 年代中后期开始，随着乡村多元产 业的发展和乡村多元价值的拓升，包括年青人在内的部分人口 回乡就业创业，一些追求乡村生活的城市人开始在乡村地区定 居，促进了乡村活力的提升。在此背景下，法国注重通过政策、 法律和规划手段，促进土地整理、公共服务和基础设施改善、 支持乡村旧有住宅
26、改造和新住宅建设等，满足都市区居民到乡 村休憩甚至定居对“二套房”的需求。这些“二套房”主要集 中在沿海地区和山区等文化或自然资源丰富的地区，以及临近 大都市的乡村地区。1990 年，在法国乡村地区的居民结构中， 农民、自由职业者和企业主、中高层管理人员、雇员和个人、 退休农民、非农民退休人员分别占 9.9%、6.9%和 14.9%、27.6%、11.1%、29.6%，占比分别较 1962 年下降 23.9 个、1.9 个和增加 11.0 个、2.6 个、4.0 个、8.2 个百分点。在 去法国乡村地区休憩的居住方式中，自有二套房的比重，1984 年已达 23.1%，较 1961 年提高 14
27、.2 个百分点（汤爽爽、冯建 喜，20XX） 。 近年来，许多新产业、新业态、新模式迅速发展，对于加 第 14 页 快农村生产方式、生活方式转变的积极作用迅速凸显。但相关 政策和监管规则创新不足，成为妨碍其进一步发展的重要障碍。 部分地区对新兴产业发展支持力度过大、过猛，也给农业农村 产业发展带来新的不公平竞争和不可持续发展问题。此外，部 分新兴产业“先下手为强” 、 “赢者通吃”带来的新垄断问题， 加剧了收入分配和发展机会的不均衡。要注意引导完善这些新 兴产业的监管规则，创新和优化对新经济垄断现象的治理方式， 防止农民在参与新兴产业发展的过程中，成为“分享利益的边 缘人，分担成本、风险的核心
28、层” 。 此外，坚持农业农村优先发展，要以支持融资、培训、营 销平台和技术、信息服务等环境建设，鼓励包容发展、创新能 力成长和组织结构优化等为重点，将优化“三农”发展的公共 服务和政策环境放在突出地位。相对而言，由于乡村人口和经 济密度低、基础设施条件差，加之多数农村企业整合资源、集 成要素和垄断市场的能力弱，面向“三农”发展的服务体系建 设往往难以绕开交易成本高的困扰。因此，坚持农业农村优先 发展，应把加强和优化面向“三农”的服务体系建设放在突出 地位，包括优化提升政府主导的公共服务体系、加强对市场化 或非营利性服务组织的支持，完善相关体制机制。 坚持农业农村优先发展，还应注意以下两个方面。
29、一是强 化政府对“三农”发展的“兜底”作用，并将其作为加强社会 安全网建设的重要内容。近年来，国家推动农业农村基础设施 第 15 页 建设、持续改善农村人居环境、加强农村社会保障体系建设、 加快建立多层次农业保险体系等，都有这方面的作用。二是瞄 准推进农业农村产业供给侧结构性改革的重点领域和关键环节， 加大引导支持力度。如积极推进质量兴农、绿色兴农，加强粮 食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、 现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园区、 电商产业园、返乡创业园、特色小镇或田园综合体等农业农村 发展的载体建设，更好地发挥其对实施乡村振兴战略的辐射带 动作用。 三、坚
30、持走城乡融合发展道路 从党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展” ，到十七 届三中全会提出“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局 作为根本要求” ，再到十九大报告首次提出“建立健全城乡融合 发展体制机制和政策体系” ，这种重大政策导向的演变反映了我 们党对加快形成新型工农城乡关系的认识逐步深化，也顺应了 新时代工农城乡关系演变的新特征和新趋势，这与坚持农业农 村优先发展的战略导向也是一脉相承、互补共促的。十九大报 告将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”置于“加 快推进农业农村现代化”之前。这说明，建立健全城乡融合发 展体制机制和政策体系，同坚持农业农村优先发展一样，也是 加快推进农
31、业农村现代化的重要手段。 第 16 页 近年来，随着工农、城乡之间相互联系、相互影响、相互 作用不断增强，城乡之间的人口、资源和要素流动日趋频繁， 产业之间的融合渗透和资源、要素、产权之间的交叉重组关系 日益显著，城乡之间日益呈现“你中有我，我中有你”的发展 格局。越来越多的问题，表现在“三农” ，根子在城市（或市民、 工业和服务业，下同） ；或者表现在城市，根子在“三农” 。这 些问题，采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法越来越难以解决， 越来越需要创新路径，通过“头痛医脚”的办法寻求治本之道。 因此，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，走城乡 融合发展之路，越来越成为实施乡村振兴战略的当
32、务之急和战 略需要。借此，按照推进新型工业化、信息化、城镇化、农业 现代化同步发展的要求，加快形成以工促农、以城带乡、工农 互惠、城乡共荣、分工协作、融合互补的新型工农城乡关系。 那么，如何坚持城乡融合发展道路，建立健全城乡融合发展的 体制机制和政策体系呢？ （一）注意同以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协 调发展的城镇格局衔接起来 在当前的发展格局下，尽管中国在政策上仍然鼓励“加快 培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力” 。但 农民工进城仍以流向大中城市和特大城市为主，流向县城和小 城镇的极其有限。这说明，当前，中国大城市、特大城市仍然 具有较强的集聚经济、规模经济、范围经济
33、效应，且其就业、 第 17 页 增收和其他发展机会更为密集；至于小城镇，就总体而言，情 况正好与此相反。因此，在今后相当长的时期内，顺应市场机 制的自发作用，优质资源、优质要素和发展机会向大城市、特 大城市集中仍是难以根本扭转的趋势。但是，也要看到，这种 现象的形成，加剧了区域、城乡发展失衡问题，给培育城市群 功能、优化城市群内部不同城市之间的分工协作和优势互补关 系，以及加强跨区域生态环境综合整治等增加了障碍，不利于 疏通城市人才、资本和要素下乡的渠道，不利于发挥城镇化对 乡村振兴的辐射带动作用。 上述现象的形成，同当前的政府政策导向和资源配置过度 向大城市、特大城市倾斜也有很大关系，由此带
34、动全国城镇体 系结构重心上移。这突出地表现在两个方面，一是政府在重大 产业项目、信息化和交通路网等重大基础设施、产权和要素交 易市场等重大平台的布局，在公共服务体系建设投资分配、获 取承办重大会展和体育赛事等机会分配方面，大城市、特大城 市往往具有中小城市无法比拟的优势；二是许多省区强调省会 城市经济首位度不够是其发展面临的突出问题，致力于打造省 会城市经济圈，努力通过政策和财政金融等资源配置的倾斜， 提高省会城市的经济首位度。这容易强化大城市、特大城市的 极化效应，弱化其扩散效应，影响其对“三农”发展辐射带动 能力的提升，制约以工促农、以城带乡的推进。加之，许多大 城市、特大城市的发展片面追
35、求“摊大饼式扩张” ，制约其实现 第 18 页 集约型、紧凑式发展水平和创新能力的提升（范恒山，20XX） ， 容易“稀释”其对周边地区和“三农”发展的辐射带动能力， 甚至会挤压周边中小城市和小城镇的发展空间，制约周边中小 城市、小城镇对“三农”发展辐射带动能力的成长。 今后，随着农村人口转移进城规模的扩大，乡城之间通 过劳动力就业流动，带动人口流动和家庭迁移的格局正在加快 形成。在此背景下，过度强调以大城市、特大城市为重点吸引 农村人口转移，也会因大城市、特大城市高昂的房价和生活成 本，加剧进城农民工或农村转移人口融入城市、实现市民化的 困难，容易增加进城后尚待市民化人口与原有市民的矛盾，影
36、 响城市甚至城乡社会的稳定和谐。 因此，应按照统筹推进乡村振兴和新型城镇化高质量发展 的要求，加大国民收入分配格局的调整力度，深化相关改革和 制度创新，在引导大城市、特大城市加快集约型、紧凑式发展 步伐，并提升城市品质和创新能力的同时，引导这些大城市、 特大城市更好地发挥区域中心城市对区域发展和乡村振兴的辐 射带动作用。要结合引导这些大城市、特大城市疏解部分非核 心、非必要功能，引导周边卫星城或其他中小城市、小城镇增 强功能特色，形成错位发展、分工协作新格局，借此培育特色 鲜明、功能互补、融合协调、共生共荣的城市群。这不仅有利 于优化城市群内部不同城市之间的分工协作关系，提升城市群 系统功能和
37、网络效应；还有利于推进跨区域性基础设施、公共 第 19 页 服务能力建设和生态环境综合整治（王利伟，20XX） ，为城市人 才、资本、组织和资源等要素下乡参与乡村振兴提供便利，有 利于更好地促进以工哺农、以城带乡和城乡融合互补，增强城 市化、城市群对城乡、区域发展和乡村振兴的辐射带动功能， 帮助农民增加共商共建共享发展的机会，提高农村共享发展水 平。实际上，随着高铁网、航空网和信息网建设的迅速推进， 网络经济的去中心化、去层级化特征，也会推动城市空间格局 由单极化向多极化和网络化演进，凸显发展城市群、城市圈的 重要性和紧迫性。 为更好地增强区域中心城市特别是城市群对乡村振兴的辐 射带动力，要通
38、过公共资源配置和社会资源分配的倾斜引导， 加强链接周边的城际交通、信息等基础设施网络和关键结点、 连接线建设，引导城市群内部不同城市之间完善竞争合作和协 同发展机制，强化分工协作、增强发展特色、加大生态共治， 并协同提升公共服务水平。要以完善产权制度和要素市场化配 置为重点，以激活主体、激活要素、激活市场为目标导向，推 进有利于城乡融合发展的体制机制改革和政策体系创新，着力 提升城市和城市群开放发展、包容发展水平和辐射带动能力。 要加大公共资源分配向农业农村的倾斜力度，加强对农村基础 设施建设的支持。与此同时，通过深化制度创新，引导城市基 础设施和公共服务能力向农村延伸，加强以中心镇、中心村为
39、 结点，城乡衔接的农村基础设施、公共服务网络建设。要通过 第 20 页 深化改革和政策创新，以及推进“三农”发展的政策转型，鼓 励城市企业或涉农龙头企业同农户、农民建立覆盖全程的战略 性伙伴关系，完善利益联结机制。 （二）积极发挥国家发展规划对乡村振兴的战略导向作用 十九大报告要求“着力构建市场机制有效、微观主体有活 力、宏观调控有度的经济体制” ，要求“创新和完善宏观调控， 发挥国家发展规划的战略导向作用” 。当前， 国家乡村振兴战 略规划（20182022） 正处于紧锣密鼓的编制过程中，2018 年 中央一号文件还要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专 项规划或方案。要结合规划编制和执行
40、，加强对各级各类规划 的统筹管理和系统衔接，通过部署重大工程、重大计划、重大 行动，加强对农业农村发展的优先支持，鼓励构建城乡融合发 展的体制机制和政策体系。在编制和实施乡村振兴规划的过程 中，要结合落实主体功能区战略，贯彻中央关于“强化乡村振 兴规划引领”的决策部署，促进城乡国土空间开发的统筹，注 意发挥规划对统筹城乡生产空间、生活空间、生态空间的引领 作用，引导乡村振兴优化空间布局，统筹乡村生产空间、生活 空间和生态空间。今后大量游离于城市群之外的小城市、小城 镇很可能趋于萎缩，其发展机会很可能迅速减少。优化乡村振 兴的空间布局应该注意这一点。 要注意突出重点、分类施策，在引导农村人口和产
41、业布局 适度集中的同时，将中心村、中心镇、小城镇和粮食生产功能 第 21 页 区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、现代农业产 业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园区、电商产业园、 返乡创业园、特色小镇或田园综合体等，作为推进乡村振兴的 战略结点。20 世纪 70 年代以来，法国中央政府对乡村地区的 关注逐步实现了由乡村全域向发展缓慢地区的转变，通过“乡 村行动区”和“乡村更新区”等规划手段干预乡村地区发展； 同时逐步形成中央政府和地方乡村市镇合力推动乡村地区发展 的局面。乡村市镇主要通过乡村整治规划和土地占用规划等手 段，推动乡村地区发展。乡村整治规划由地方政府主导，地方 代表、专
42、家和居民可共同参与。我国实施乡村振兴战略要坚持 乡村全面振兴，但这并不等于说所有乡、所有村都要实现振兴。 从法国的经验可见，在推进乡村振兴的过程中，找准重点、瞄 准薄弱环节和鼓励不同利益相关者参与，都是至关重要的。此 外，建设城乡统一的产权市场、要素市场和公共服务平台，也 应在规则统一、环境公平的前提下，借鉴政府扶持小微企业发 展的思路，通过创新“同等优先”机制，加强对人才和优质资 源向农村流动的制度化倾斜支持，缓解市场力量对农村人才和 优质资源的“虹吸效应” 。 （三）完善农民和农业转移人口参与发展、培训提能机制 推进城乡融合发展，关键要通过体制机制创新，一方面， 帮助农村转移人口降低市民化
43、的成本和门槛，让农民获得更多 且更加公平、更加稳定、更可持续的发展机会和发展权利；另 第 22 页 一方面，增强农民参与新型城镇化和乡村振兴的能力，促进农 民更好地融入城市或乡村发展。要以增强农民参与发展能力为 导向，完善农民和农业转移人口培训提能支撑体系，为乡村振 兴提供更多的新型职业农民和高素质人口，为新型城镇化提供 更多的新型市民和新型产业工人。要结合完善利益联结机制， 注意发挥新型经营主体、新型农业服务主体带头人的示范带动 作用，促进新型职业农民成长，带动普通农户更好地参与现代 农业发展和乡村振兴。要按照需求导向、产业引领、能力本位、 实用为重的方向，加强统筹城乡的职业教育和培训体系建
44、设， 通过政府采购公共服务等方式，加强对新型职业农民和新型市 民培训能力建设的支持。要创新政府支持方式，支持政府主导 的普惠式培训与市场主导的特惠式培训分工协作、优势互补。 鼓励平台型企业和市场化培训机构在加强新型职业农民和新型 市民培训中发挥中坚作用。要结合支持创新创业，加强人才实 训基地建设，健全以城带乡的农村人力资源保障体系。 （四）加强对农村一、二、三产业融合发展的政策支持 推进城乡融合发展，要把培育城乡有机结合、融合互动的 产业体系放在突出地位。推进农村一、二、三产业融合发展， 有利于发挥城市企业、城市产业对农村企业、农村产业发展的 引领带动作用。要结合加强城市群发展规划，创新财税、
45、金融、 产业、区域等支持政策，引导农村产业融合优化空间布局，强 化区域分工协作、发挥城市群和区域中心城市对农村产业融合 第 23 页 的引领带动作用。要创新农村产业融合支持政策，引导农村产 业融合发展统筹处理服务市民与富裕农民、服务城市与繁荣农 村、增强农村发展活力与增加农民收入、推进新型城镇化与建 设美丽乡村的关系。鼓励科技人员向科技经纪人和富有创新能 力的农村产业融合企业家转型。注意培育企业在统筹城乡发展、 推进城乡产业融合中的骨干作用，努力营造产业融合发展带动 城乡融合发展新格局。鼓励商会、行业协会和产业联盟在推进 产业融合发展中增强引领带动能力。 （作者：姜长云 单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经 济研究所）