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1、第 1 页 浅谈地方人大监督不力的表现、原因及对策 特征码 LWzdLtwLfDBxqnZmzEvg 地方人大设立常委会以来，在同级党委的领导下，按 照宪法和法律赋予的职权，积极开展对“一府两院”的法律监 督和工作监督，大胆探索，勇于实践，监督工作取得了长足发 展。但是，从总体上看，监督不力仍是地方各级人大在依法行 使职权中的一个薄弱环节。本文试就地方人大监督不力的表现、 原因及对策作如下探讨。 一、地方人大监督不力的具体表现 地方人大在行使监督权方面，离宪法和法律的规定、离人 民群众的要求还有很大差距，主要表现在四方面： 1、监督过程不扎实。如每年的人代会审议通过“一府两院” 工作报告、财政
2、预算报告等，只是例行公事而已。会后对代表 们提出的审议意见和议案建议，没有几件能得到较好解决。对 经人代会批准的财政预算，在执行中出现重大变更后，人大常 委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处 置措施。导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场” 、 “认认真真做形式” ，严重影响了地方国家权力机关的权威和形 象。 2、监督重点不突出。安排执法检查和审议内容贪多不求精， 第 2 页 不求严，缺少“重头戏” 。一些代表或委员审议时，抓不住问题 的实质和要害，泛泛议论的多、重复发言的多；提出针对性强 的建议的少。在监督目标上，一些地方人大在很大程度上避开 了“一府两院”的重大行
3、为，而更多着力于政府下属部门的行 政行为和“两院”的某些司法活动，产生了四面出击、力量分 散的状况。 3、监督手段不强硬。在现有的监督方式中，地方人大运用 频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、受理人民群 众的申诉控告和检举、个案监督等，而法律规定的如询问、特 定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用， 甚至搁置不用。由于监督手段不强硬，没有威慑力，影响了法 律实施的效果。 4、监督效果不理想。地方人大每年都要依法开展大量的监 督活动，但能真正解决实际问题的并不多。往往在审议报告中 讲了，会上议了便完事，存在一查就了，一审就过现象。有些 问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是
4、面貌不改、山河依 旧。 二、地方人大监督不力的主要原因 造成地方人大监督不力的因素很多，既有历史的原因，也 有客观和主观上的原因。归纳起来主要有以下四个方面： 1、思想认识不到位。无论是领导机关、监督者、还是被监 督者，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建 第 3 页 设的高度来认识人大监督权和监督工作的，都还很有限。就人 大本身来讲，在开展监督时，经常会有“换位”念头，站在政 府角度来考虑问题，认为现阶段开展一些工作实施一些强硬行 政手段是必要的，即使有时过激或出偏，都应理解，这样就会 出现从支持配合方面考虑多，监督制约方面考虑少，使监督工 作处于被动局面。 2、法律法规不健全。
5、一是人大监督立法滞后。主要是规范 人大监督程序和监督方式方面的立法滞后，地方组织法只对人 大监督的内容、范围和形式作了原则规定，对不监督或不服从 监督行为没有规定追究责任，导致监督主体不愿或不敢大胆行 使监督，监督对象消极对待人大监督。二是有的法律操作性不 强。有的规定过于笼统，有的立法“撞车” ，有的立法部门色彩 浓厚，有的立法过于超前，执法条件不具备。这些情况，既影 响了法律的严肃性和权威性，又给地方人大监督带来了一定的 难度。 3、政治体制不协调。首先是党政不分制约人大监督。人大 的监督的对象是“一府两院” ，但在现实中，一般是党委作出决 定政府去组织实施，不少地方是党委和政府联合发文对
6、一些工 作进行安排部署，直接介入经济和社会生活，对这种党委政府 行为共为一体、人大难以实施监督。其次是行政机关权力扩张 弱化人大监督。宪法规定人大处于国家权力体系的中心，行政 机关是权力机关的执行机关，但在国家实际政治生活中，行政 第 4 页 机关可以不通过人大的授权就对公民单向设定义务和为自己创 制权力，使人大监督处于被动地位。三是现行行政司法管理体 制影响人大监督。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党 委的领导，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定； 下级法院要受上级法院的监督，上级法院有权改变下级法院的 判决；下级检察院对上级检察院也存在着行政服从的管理关系； 工商、税务、技术监
7、督等与人民群众生活密切相关的政府职能 部门工作，实行垂直领导后，从行政关系上脱离了当地地方政 府，但其工作仍然是当地政府工作的重要内容。这种现存的纵 向领导和监督体制，给人大监督带来了不少难题。 4、自身建设不适应。一是机构不健全、人员缺乏。以区级 人大常委会为例，一般只有五六个工作机构，连同常委会组成 人员在内才二三十人;二是监督者整体素质不高;三是领导年龄 普遍偏大。地方各级人大常委会、人大各专门委员会领导年龄 普遍偏大，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影 响了人大工作的严肃性和连续性。 三、加强地方人大监督的对策措施 加强地方人大监督，要从理论上、法律上和工作上全方位 推进 1
8、、强化人大监督主体意识。首先要进一步加强和完善党的 领导体制,加快政治体制改革,积极支持人大依法行使监督权, 充分发挥人大职能作用。其次“一府两院”要增强人大意识,虚 第 5 页 心接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决 定。三是人大自身要增强监督意识,牢固树立人民至上,法律至 上的观念,认真行使监督权。 2、健全人大监督法律体系。一是要尽快出台监督法 。 同时，还要把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具 体监督处置程序,对行政机关、司法机关进行个案监督的程序, 对群众反映强烈的热点、重点问题的调查处置，对人大与其他 监督机关之间的职责和职权界定等，纳入制度化、规范化、法
9、制化的轨道，使人大监督有法可循、有规可依。二是要加强人 大监督的制度建设。如：加强监督主体即常委会自身建设、干 部人事监督、提高人大常委会审议质量等方面，制定相应的规 则制度，规范人大及其常委会行使监督权的内容和程序，把一 系列行之有效的监督手段以一定形式确定下来，使监督有章可 循，减少监督的盲目性和随意性。 3、突出人大监督的内容。一是坚持把加强社会主义民主与 法制建设作为根本的任务。要在做好法律法规宣传工作的基础 上，加大法律监督力度，促进法律法规在本行政区域的有效实 施。二是坚持把保障和促进改革开放和社会主义现代化建设作 为首要职责，着力解决本行政区域内带有全局性的重大事项。 如国民经济
10、发展计划落实、财政预算执行，重大经济项目等， 要加强监督，保障健康运行。三是坚持把实现好、维护好、发 展好人民的根本利益作为人大工作的出发点。尤其要加大个案 第 6 页 监督力度，切实纠正有法不依、执法不严问题，促进行政机关、 审判机关、检查机关依法行政、公正司法。 4、讲究监督的方法方式。一要把常委会的监督与发挥主任 会议的作用结合起来，坚持监督经常性。督促常委会的审议意 见和代表建议、批评、意见的落实，在时间安排上更能保证监 督的经常性、连续性。二要把监督人和监督事结合起来，增强 监督权威性。关键要把党管干部原则同依法办事、严格履行法 定程序有机结合，逐步建立健全对人民代表大会及其常委会选
11、 举、任命的“一府两院”组成人员的监督机制，增强监督权威 性。三要把调查审议与跟踪监督结合起来，增强监督实效性。 实行审议意见书落实制度，对审议意见的落实办理提出时限的 反馈要求，明确规定，每次审议意见的落实情况作为下次常委 会的审议议题，对落实不力的不予通过。连续两次通不过的， “一府两院”的有关负责人必须到会作出说明。这一做法，在 实践中会产生议必决、决必行、行必果的效果。 5、加强权力机关自身建设。第一，优化人大代表和常委会 组成人员结构，提高其专业化和知识化水平，增强专业化人员 比例，提高监督者整体素质。第二，进一步健全人大及其常委 会工作机构，完善工作机构职能，在县级以上地方各级人大机 关内设立法律监督委员会。由政治、社会及法学界中的人大代 表组成，对本级选举和任命的国家机关工作人员的公务活动、 重大决策失误、司法腐败、行政违法行为等进行依法监督。第 第 7 页 三，加强人大机关干部的交流与培训，努力造就一支高素质的 人大干部队伍，以适应人大工作的需要。