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1、第 1 页 论依法行政是依法治国的核心 特征码 ASnIVoaUqtoEZbqSxcHJ 党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家，确立 为我国社会主义初级阶段的政治纲领，第一次写入党的纲领性 文件。这是我们党的领导方式和执政方式的重大完善和发展。 进一步理顺依法行政与依法治国关系，不断提高依法行政在依 法治国中的地位和作用，无论在理论上还是实践上，都具有非 常重要的现实意义。 一、依法行政与依法治国的关系 1、依法治国是国家长治久安的重要保障 依法治国，就是广大人民群众在共产党的领导下，依照宪法和 法律的规定，通过各种途径和形式参与国家的政治、经济、文 化事业管理和社会事务管理，保证国家各
2、项工作都能依法进行， 使国家各项工作逐步走上法制化和规范化，逐步实现社会主义 民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变 而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国， 它反映了社会从人治向法治转变的历史进程，是发展社会主义 市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，是国家长治久 安的重要保障。 2、依法行政是实现依法治国的根本保证 第 2 页 依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法 律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、 经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理 活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法 律的规
3、定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务 的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民 的合法权益。依法行政的范围，包括行政立法、行政执法、行 政司法都要依法进行，其核心是行政执法。因为行政执法，是 国家行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法 规赋予的职权，对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为， 或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督 检查并作出处理结果的行为，最容易侵犯公民、法人或其他组 织的合法权益。所以，依法行政的核心，是依法行政执法。 3、依法行政和依法治国的关系是密不可分的 依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容 组成
4、。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因 为一个国家的整个管理活动，不是靠立法机关、司法机关和军 事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关 都能依法行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基 本保证。坚持依法治国的方略，又为依法行政创造了大环境和 前提条件。如果没有依法治国的方略和大环境，就根本谈不上 依法行政。但没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法 第 3 页 行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准 则，也是实现依法治国的根本保证。 二、依法行政是依法治国的基本保证 、行政权在国家政权中的重要地位决定要依法行政 所谓行政权力，是国家行政机关管
5、理内政、外交的权力，即各 级行政机关依照国家法律和国家权力机关的授权行使对国家的 政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力。 它的管理对象是社会的公民、法人和其他组织。一个国家的整 个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政机关能否合法有 效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到 国家的前途和命运。因此，任何一个国家都非常重视行政权力 的建设和制约。 、行政权与人民群众的密切关系决定必须依法行政 由于行政权力是国家政权的重要组成部分，是管理国家各项行 政事务的公共权力。因此，行政权力的行使具有自己的特征。 一是行政权力是由法律设定和权力机关的授权。为了保证国家 各方面的
6、有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的 迅速发展，国家不得不授予行政机关很大的权力，如行政立法 权、管理权、处罚权和强制权等，而这些权力不受法律的约束， 就有可能走向专横、滥用，甚至腐败。同时，我国的行政机关 是国家权力机关的执行机关，也是法律的执行机关，因此，必 须执行国家法律的规定和权力机关的意志，行政权的运用必须 第 4 页 对权力机关负责，对人民负责。因此，行政权力的行使必须在 国家法律规定范围内行使，不能越权。 二是行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。行 政机关在行使行政权力时，只能依照国家法律、法规的规定， 依法作出各种行政行为，这些行政行为都是行政机关单方面的
7、 意志表示，不需要与管理相对人协商。行政决定一旦作出，行 政管理相对人就具有服从的义务，其他国家机关就具有协助的 职责，而且是以国家强制力作保证的。如果行政管理相对人不 履行法定义务或行政决定，行政机关有权采取强制措施或强制 执行，强迫其履行。 三是现代行政权力急剧膨胀，无处不有，无处不在。由于现代 科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨 胀，介入各个领域、各条战线，已经越来越多地介入国家刑事、 民事问题。如有的国家出现了“行政刑罚”现象。在我国，象 轻微违法犯罪行为，不构成刑事处罚的，由政府部门的劳动教 养委员会批准劳动教养。行政司法、行政调解、行政仲裁、行 政合同等都在急剧
8、增加。可以说行政权力无处不有，无处不在。 如果不对行政权力的行使加以规范和制约，那么，行政权力必 然要走向专横、独裁、滥用和腐败，甚至影响到国家的前途和 命运。四是行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量 权。国家为了保证行政管理的效率性，赋予行政机关在行使行 政权力时，享有很大的和较宽幅度的自由裁量权。自由裁量权 第 5 页 是属于行政权的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政 机关及其工作人员在行使自由裁量权时，存在着某种扩张性和 随意性。这就要求行政机关在行使行政权力时，不仅要依照国 家法律、法规的规定，依法行政，而且还要根据依法行政原则 拓展到自由裁量领域，即依据法律精神和立法目
9、的行政。行政 机关作出行政行为的内容要客观、适度，要符合立法目的，作 出的处理决定要合情合理，不能畸轻畸重。由于上述行政权力 的这些特点所决定，各级行政机关在行使国家行政权力时，只 能依法行使，不能违法和越权。否则，就会侵犯行政管理相对 人的合法权益，甚至造成损害。 但是，由于行政机关工作人员的政治素质和业务素质的不同， 世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在具体执法过程中， 违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益经常发 生，有的十分严重。如有的行政失职，应该作为的不作为，该 管的不管，不履行法定义务；有的行政越权，不该管的乱管， 违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利
10、益出 发， “以权谋私” 、 “权钱交易” ；甚至有的干部贪污受贿，成为 人民的罪人，等等。这些违法行为严重地侵犯了公民、法人和 其他组织的人身权、财产权。尤其是目前存在的乱处罚、乱罚 款、乱集资和以权谋私等情况，严重地侵犯了人民群众的合法 权益，挫伤了人民群众进行现代化建设的积极性，败坏了党和 政府的形象和声誉。这些情况如果不能坚决地予以纠正和克服， 第 6 页 势必会影响国家的前途和命运。 三、在社会主义市场经济体制下，更要坚持依法行政 市场经济是一种自由、竞争的商品经济，也是一种法制经济。 在价值规律的作用下，通过价格杠杆和竞争机制的功能，在提 高经济效益、改善产品质量、增强企业效益、优
11、化资源配置、 奠定微观经济基础等方面起着积极的作用，实现优胜劣汰，促 进生产和需求的及时协调与发展。在客观上要求我们不能直接 地、过多地干预它。但是我国在计划经济体制下形成的政府职 能不适应市场经济发展的需要。在传统的高度集中的计划经济 体制下，政府作为经济活动的组织者、指挥者，掌握着对经济 要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。这 些权力是与经济活动的组织者、指挥者的身份相适应的，如果 没有这些权力，就无法对经济活动进行组织。因此，企业办成 了政府的附属物，没有任何经营自主权。在这种经济体制下形 成的行政管理体制和管理方式，主要是通过指令性计划、行政 命令和强制措施等手段，对国
12、家的经济、文化、教育、科技、 行政事务进行集权式的管理。行政命令就是这种体制运行的准 则和依据。不需要法律的调整和规范，那时也没有法律。主要 是靠行政命令，实行“人治” 。现在，我国建立和发展社会主义 市场经济体制，政府职能和干部的思想已不适应市场经济发展 的要求。 、干部的思想观念跟不上市场经济发展形势的要求 第 7 页 社会主义市场经济的建立与发展，要求广大干部、特别是领导 干部必须进一步解放思想，转变思想观念。但在少数干部中， 仍被一些“姓社” “姓资”的抽象概念束缚着思想和手脚，认为 市场经济是资本主义的特有东西，计划经济才是社会主义经济 的基本特征。这种思想反映在实践中，欲干怕犯错误
13、，不干怕 掉队，表现出瞻前顾后，左右观望。还有些干部对市场经济存 在误解，认为市场经济是万能的，搞市场经济，政府什么都不 要管了，一切都由市场机制来调节。反映在实际工作中“大撒 手” ，该管的不管，该检查的不检查，放纵了市场主体的违法行 为。结果在社会生活中出现的生产、销售假冒伪劣商品，坑害 消费者，牟取暴利的情况十分严重。这些思想的实质和产生的 根源，还是对我国实行社会主义市场经济的本质没有认清。邓 小平同志在南巡讲话中强调指出：“计划多一点还是市场多一 点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社 会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会 主义也有市场。计划与市场都
14、是经济手段。 ”这个精辟的论断， 从根本上解除了把计划经济与市场经济看作属于社会基本制度 范畴的思想束缚，使我们全党和全国人民在计划与市场关系问 题上的认识有了新的重大突破。因此，我们各级干部必须加强 学习，深刻领会邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论， 转变思想观念，确立建立和发展社会主义市场经济的新观念。 、政府管理机构和管理手段不适应 第 8 页 现有的政府机构是在计划经济体制基础上形成和建立起来的， 它适应的是当时的计划经济管理模式。现在国家确立和发展市 场经济模式，那么，国家的管理职能、管理机构都必须转变， 以适应新的市场经济规律。但目前的政府管理机构，远远不适 应新形势要求。具
15、体表现如下：政府机构臃肿，层次重叠，人 浮于事，办事拖拉，效率低下。尤其是少数行政职能部门，运 用手中的权力，以履行行政职能的形式，对社会资源、生产要 素和市场运行进行操纵，甚至形成“行政垄断” 。这与商品经济 的高效率发展格格不入，严重地影响了市场经济体制的建立和 发展。所以，国务院下决心进行机构改革，精简人员，建立一 个高效率的、符合市场经济发展要求的精干的政府领导机构， 以适应新形势发展的需要。国务院作出了榜样，各级政府也必 须抓紧进行机构改革和精简人员，转变政府职能，适应市场经 济发展的需要。反映在管理手段上，各级政府机关的工作人员 仍习惯采用行政手段、长官意志和行政命令的方式，进行粗
16、暴 的管理，直接决定各种经济活动，不会用经济手段和法律手段 来管理国家各项行政事务。结果必然压制市场经济主体的积极 性、主动性和创造性。 政府职能的转变，主要是指从过去政府机关直接组织管理经济 活动的经济主体身份，转变为间接地对经济活动进行监督检查、 宏观调控的行政主体身份。在新形势下的政府职能，主要是宏 观调控，即“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提 第 9 页 高服务和检查监督，采用符合市场规律的经济手段、法律手段 和必要的行政手段，进行宏观管理，促进经济和社会更快、更 好地发展” 。把属于企业的经营自主权坚决、彻底地下放给企业， 使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约
17、束的 法人实体和市场竞争主体，把属于市场调节的职能切实地转移 给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础作用。而政府不 再以经济活动主体身份出现，而是以公共权力享有者的身份对 企业发展共同需要的外部经济环境、法律环境、社会秩序等进 行维护，保证市场经济的健康发展。 四、当前依法行政急需作好的几项工作 、摒弃人治思想，树立法治观念 人治与法治，这是两个不同的概念，二者的关系既有联系又有 区别。一方面， “徒法不足以自行” ，法律规范是靠人来制定、 靠人来推行的，在形式上很难分开。但二者又截然对立。法治， 就是指法律至高无上，国家立法机关、行政机关、司法机关等 一切国家机关、社会组织和公民都必须遵守
18、，一切管理都必须 按照法律来进行，不能以言代法，以权压法。 目前，我国基本上还是“人治” 。虽然党的十五大将依法治国， 建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治 纲领。但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思 想上打下了深刻的烙印，影响极深。解放后又没有进行彻底的 批判，相反，建立了计划经济体制，继续实行人治。对资本主 第 10 页 义国家实行的法治，认为那是资产阶级的东西，无产阶级不能 接受。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、 以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还十分严重。所以人 治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。我国从十一届 三中全会以来，经过
19、艰苦探索，才认识到依法治国的重要性， 提出了依法治国的方针。因此，我们各级领导干部，都必须转 变观念，充分认识市场经济要求我们树立法律观、法治观，树 立依法治理社会、依法管理政治、经济、军事、文化、教育、 科技等依法行政和依法治国的观念，依法管理好本部门的工作。 当前要树立法治观念，必须首先树立法律支配权力的观念，纠 正权力支配法律的错误思想。封建社会是权力支配法律， “法由 君出” ，皇帝的意志就是法律，国王就是法律，行政权力支配法 律。在资本主义社会中，法律支配权力， “法律应该成为国王” 。 马克思主义主张实行权力制衡，建立强有力的制约机制，认为 过分集中和没有制约的权力容易导致专断和腐
20、败，这种制约机 制必须建立在法治的基础上。在国家各个生活领域中，法律应 具有至高无上的权威。各机关、各部门、各政党都必须在法律 规定范围内活动，各级政府都必须依法行政。这样才能做到法 大于权，法律支配权力。 、强化法律意识，提高行政执法水平 强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤 第 11 页 其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法 律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工 作人员的法律意识，才能作到依法行政。因此，必须加强法制 宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教 育，使他们知法、懂法、守法，增强法律意识。对行政机关工 作人员来
21、说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机 关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护 自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，知法、 懂法、守法就更为重要和更为紧迫。只有领导干部增强了法律 意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。 因此，在新的形势下，只有建立起一支具有较高法律素质的干 部队伍，才能做到依法行政。很难设想在一支没有法律知识的 法盲干部队伍的带领和管理下，能建设法治国家。江泽民总书 记在中央领导干部学法讲座班上强调指出：“为了适应社会主 义市场经济发展和社会全面进步的要求提高领导干部的法 律素质已成为一项紧迫要求。各级领导干部一定要增强
22、学习法 律知识的自觉性，并且要形成制度” 。 “领导干部学法不仅有助 于普及法律知识教育和带动全党学法守法，依法办事，而且有 助于推进社会主义市场经济体制的建立和整个国家的法制建设， 保证改革开放和现代化建设顺利进行” 。所以，只有各级领导干 部的法制观念增强了，法律素质提高了，依法行政才能有保障， 依法治国才有希望。 第 12 页 、加强政府的行政监督检查职能 政府职能转变后，必须更新管理方式，各级政府由过去的微观 管理转变为宏观管理。加强宏观管理的力度，就必须加强政府 的监督检查职能，加强行政处罚职能。对市场主体是否遵守法 律、法规或者执行行政机关的决定、命令，履行法定义务，都 要通过行政
23、监督检查来查证处理。在市场经济体制下，市场主 体会出于小集团或个人的利益考虑，有可能不执行国家法律、 法规规定的义务，出现偷税漏税、假冒伪劣、欺诈、垄断、暴 利或者不正当竞争等违法行为。这就必须加强政府的监督检查 的职能，对违法行为进行行政处罚，维护市场经济秩序。我们 国家颁布了一系列法律、法规和规章，如行政处罚法，赋予了 行政机关行政处罚权；行政监察法，赋予了行政机关监督监察 权；审计法，赋予审计机关审计监督权；统计法，赋予统计机 关统计监督权；会计法，赋予财会人员监督权。这些行政监督 机关，都要认真负责地行使监督职权，促使行政机关依法行政， 促使公民、法人和其他组织认真履行法定义务。另一方
24、面，要 加强公安、司法、工商、税务、商检、海关等职能部门的管理 和监督，充实和加强行政监督检查队伍建设，以保证政府的宏 观管理职能的实现。 、加强法制监督，建立完整的法律监督体系 有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就 必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起 第 13 页 一套有效的法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门 行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、 社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行 zd 律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要 作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不 严、违法
25、不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。 产生上述情况的原因是多方面的，有认识上的错误，也有监督 体制上的问题。为了适应建设社会主义法治国家的需要，必须 加强法律监督体系。一是从思想上要进一步提高对法律监督制 度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致 权力滥用和腐败。二是在体制上要进行改革，并完善监督程序。 将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国 家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在 法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向 国家权力机关负责。加强立法监督，尽快制定监督法等。 、违法必纠，严肃政纪、法纪 行政机关和工作人员行使法
26、律所赋予的行政职权，代表国家依 法对社会的政治、经济、文化、教育、科技等各方面实施管理， 其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到国家的形象，关系 到人民群众的合法权益的实现。由于行政权的特点和执法人员 的素质不同，在行政执法过程中，存在着有法不依，执法不严， 执法犯法等现象。甚至有个别人在执法中搞“权钱交易” 、贪污 第 14 页 受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的 合法权益。对这些违法行为或者是犯罪行为，就必须予以严惩， 决不能姑息迁就。违法必纠，这是法律本身的要求，也是有效 地制止违法行为发生的有效措施。为此，国家颁布了行政诉 讼法 、 国家赔偿法等，来保护人民群众的合法权益。同时 规定了对违法行使职权，侵害人民群众的人身权、财产权的行 政工作人员，必须进行追偿和追惩。既要追究经济责任，又要 追究行政责任和刑事责任。通过追偿和追惩，一是教育他本人， 今后不再违法，二是教育广大干部和人民群众遵纪守法。这样 全国上下才能形成依法行政和依法治国的局面。 总之，作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分， 依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代 政府管理模式的一场深刻革命。我们通过对依法行政原则的历 史和理论考察就不难发现，依法行政原则所要求的法律至上、 权利本位、社会自治、程序法治等理念正是依法治国战略在行 政领域内的应有之义。