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1、第 1 页 市小城镇建设的理论与实践 特征码 mZakxzKcOfHssMhSyPkL 小城镇建设 现代化进程的必由之路 21 世纪，伴随着高新技术的日新月异和经济全球化的不断 扩展，一场席卷中国农村大地的新城镇化浪潮，正在成为全面 建设小康社会、推进现代化建设步伐的战略轴心。城镇化，不 仅仅是农民居住空间形式的转换，而且是一场伟大而深刻的社 会变革。它不仅意味着城镇数量不断增多，城镇基础设施服务 设施不断完善，越来越多的人口由分散的农村向城镇集中，大 量的劳动力从第一产业向二三产业转移，人类社会从传统的农 业社会向工业化社会转变，而且意味着城市文明、城市生活方 式和价值观念向农村地区不断渗透
2、和扩散，人们的价值观念和 生活方式将发生巨大的转变，在技术创新和制度创新的双重推 动下，人口、资本等经济要素更加健康、高效地在城乡之间流 动和重组。在这场社会变革中，着眼于对城镇化问题的理 论思考，着眼于对国际国内城镇化进程的经验总结，着眼于对 地理人文环境和经济发展情况的系统分析以及对小城镇发 第 2 页 展条件和基础的认真审视，以发展小城镇为战略重点，正在走 出一条具有自身特色的城镇化道路。 一、城镇化，全面建设小康社会、推进现代化建设步伐的 战略轴心 城镇化是工业化和现代化的必然趋势和基本特征，近现代 以来，世界城镇化进程实质上是工业化、城镇化和现代化的一 体化进程。对于中国这样一个有着
3、九亿农民的农业大国来说， 加快推进农村城镇化进程具有更为重要的意义，它为实现农村 的全面小康以及农业现代化包括农业产业现代化、农业环境现 代化和农业主体现代化提供了一条根本途径，正是从这个意义 上讲，城镇化已经成为全面建设小康社会乃至推进我国现代化 建设步伐的战略轴心。 （一）城镇化为促进农业产业现代化提供了必然条件 农业产业现代化是农业现代化的核心和关键一环。小城镇 作为农村地区资金、技术、信息的聚集地，是农业产业化向深 层次发展的载体。过去，很多为农业产前产后服务的龙头企业 由于没有城镇作依托，企业经营环境恶劣，市场信息不灵，资 金技术不足，经济效益欠佳，难以带动农村经济的发展。通过 第
4、3 页 大力发展小城镇，加强小城镇连接大中小城市和辐射农村的功 能，可以有效拓展农业产前产后发展的空间，促进各种市场中 介组织和农村社会化服务组织的发展，为龙头企业创造良好的 经营环境，孕育和培植大批龙头企业和农副产品交易市场，为 促进农业产业现代化提供必然条件。另一方面，农业产业现代 化必须以一定的经营规模和经营组织体系为保障和前提，通过 牵引乡镇企业向小城镇集中，可以吸引农村富余劳动力向小城 镇迁移，将使一部分农民依法、自愿、有偿地进行土地承包经 营权流转，使农村土地的科学规划和集中化、规模化经营成为 可能，为实现农业产业现代化创造条件。 是一个有着 346.86 万人口、其中农业人口占
5、76.4%的 农业大市，从 1994 年开始小城镇建设试点工作至今，已建成和 发展了 97 个建制镇、128 个乡集镇，小城镇的集聚效应和幅射 功能开始显现，有效拓展了农业产前产后发展的空间，孕育和 培植了一大批龙头企业和农副产品交易市场：20XX 年，全市销 售收入 100 万元以上的龙头企业达到 125 家，比 20XX 年增加 25 家，其中销售收入 1000 万元以上的企业 40 家，新增 18 家； 农业产业化经营带动农户 34 万户，带动面达到 45%，比 20XX 年提高 15 个百分点；成立农村专业合作经济组织 360 个，会员 总数 11.45 万人；建成年交易额 100 万
6、元以上的茶叶、蔬菜、 中药材、茉莉花、水果、林竹等专业批发市场 12 个。如今， 第 4 页 的城镇化率已经提高到 26.04%，全市农业产业化进程也随 之加快。20XX 年全市实现国内生产总值 215.56 亿元，增长 13.3%，三大产业的产值分别为 43.81 亿元、104.5 亿元和 67.26 亿元，分别增长 5.6%、18.6%和 11%。农村一二三产业的 比重由 5 年前的 50：40：10 优化为 23：44：33，粮经饲种植 比例由 5 年前的 83：10：7 优化为 60：29：11。可见，城 镇化水平的不断提高为促进农业产业现代化提供了必然条件。 （二）城镇化为推进农业环
7、境现代化奠定了基础 农业环境现代化即农村现代化是农业现代化不可或缺的重 要方面。小城镇作为一定区域内的经济、政治、文化中心，为 农业环境现代化提供了经济环境、政治环境和文化环境，是实 现农村现代化的基础。加快小城镇建设，不仅可以形成一定区 域的人流、物流、信息流交换中心，为农村经济向深度和广度 发展提供新的空间环境，有效带动农村种植业、养殖业、服务 业和特色产业的发展，改善农业种植业结构、农村产业结构和 农民就业结构，转移农村富余劳动力，提高农民收入水平。并 且通过充分发挥小城镇的集聚效益，可以有效减少对耕地等农 村自然资源的占用，防止对农村生态环境的污染，达到资源、 环保、规模效益、公共设施
8、等综合优化理想效果。在此基础上， 逐步形成小城镇科技、教育、文化、卫生等社会体系，带动农 第 5 页 村的市场化、城市化、文明化、现代化水平，使农村全面融入 现代文明的潮流。 五年来，小城镇建设总投资 9.8 亿元，全市部、省级 小城镇镇区内道路骨架基本形成，道路硬化 638 公里，道路硬 化率达 75%；自来水供水管道铺设 600 公里，自来水供水普及 率达到 65%；排污管理铺设 249 公里，小城镇生活污水进入沼 气池净化处理率达到 60%；新建公厕 147 座，新建小城镇农贸 市场 134 个。小城镇住宅建筑面积达到 938 万平方米；公共建 筑面积达到 289 万平方米；生产性建筑达
9、到 319 万平方米。小 城镇的基础设施得到大力发展，居住环境和投资环境得到优化， 科技、教育、文化、卫生等社会体系逐步形成，功能日渐完善， 为推进全市农业环境现代化奠定了坚实的基础。 （三）城镇化为实现农业主体现代化提供了条件和可能 我国是有着九亿农民的农业大国，农业主体现代化即农民 的知识化、智能化是农业现代化乃至整个国家现代化的根本和 前提。目前我国广大农村，由于社会环境、文化氛围、教育设 施、教学资源等条件制约，还有相当数量农民的文化素质、思 想观念和生产技能落后。加快发展小城镇，可以打破原有城乡 隔绝的格局，把先进的思想观念、科学技术和健康的生活方式 第 6 页 迅速传递到广大农村，
10、推动农村精神文明建设，使农村由封闭 逐步迈上开放发展的道路。同时，随着小城镇基础设施、居住 条件、生活条件的改善以及教育、文化、卫生等第三产业的发 展，将为农民提供优越于农村的设施建设、生活环境、文化环 境和经济环境，使农民知识化、智能化有了实现可能和条件。 在小城镇建设过程中，不仅倾力打造“硬环境” ，同时 也注意优化“软环境” ，促进农民的知识化和智能化。随着城镇 化水平的不断提高，全市科技成果转化加快，各类教育全面推 进，文化体育等事业蓬勃发展。经国家科技部、农业部等六部 委共同批准建立起国家农业科技园区，成为加快农业科技 化的总抓手。农村“普九”成果得以继续巩固，创建“文化先 进县”
11、、 “文化先进乡镇”和“特色文化之乡”等活动深入开展， 种种举措为实现农民的知识化、智能化奠定了基础。在犍为等 地，以创建学习型县域为载体，掀起一股“学先进、比先进、 争先进”的热潮，形成了“不学习就要落后”的共识，学习之 风盛行，更是极大促进了广大群众的知识化和智能化。城镇化 所带来的这些先进的思想理念、科学技术、健康的生活方式以 及所创造的更好的生活环境、文化环境和经济环境，为实现农 业主体现代化提供了条件和可能。 二、以发展小城镇为战略重点，是立足市情的现实选 第 7 页 择 实施城镇化战略，要遵循客观规律，与经济发展水平和市 场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市 和小
12、城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇 体系。在现阶段多元城镇化的道路中，大中小城市和小城镇各 具特色地担负着不同的功能，发挥着相应的作用：以人口、经 济、科学文化高度集中为特征的大城市，对带动区域经济发展 和参与国际经济竞争有着举足轻重的作用；中小城市积聚了相 当的经济能量，人气、市气、辐射力开始显现，帮助中等城市 加速扩容，对国民经济结构调整具有战略意义；小城镇作为城 市与农村的连接体，具有一定的区位优势和资源优势，是现阶 段农民、农业、农村全面参与国民经济有效循环的重要桥梁和 连接纽带。无论是发展大中小城市，还是有重点地发展小城镇， 都是推进我国城镇化进程必不可少的重要途径。
13、 中国幅员辽阔，各地区自然地理环境条件和经济社会发展 的历史、现状不同，应当因地制宜，实施有差别的城镇化战略。 从总体上分析，东部地区有着优越的自然地理条件，有较强的 经济实力和幅射带动能力，应走集约型的以大中小城市为重点 的城镇化道路。如以北京为核心的京津唐城市圈，以上海为核 心的长三角城市圈，以广州、深圳为核心的珠三角城市圈等等 第 8 页 成为近年来我国农民的重点流入地区。西部地区自然地理条件 差，农村人口多，经济发展水平不高，应当有重点地发展小城 镇，逐步形成城镇乡三级梯度结构。发展小城镇，是带动 农村经济和社会发展的一个大战略。据测算，改革开放以来， 小城镇对城镇化的带动作用达到 5
14、8%，对农村劳动力的带动作 用为 46%，对农民收入的带动作用为 44%。作为一个地处内 陆的西部城市，对自身城镇化的定位，是以发展小城镇为战略 重点，通过建设和发展小城镇推动整个城镇化的进程，这样的 一个战略抉择，是立足市情的正确判断。 （一）以发展小城镇为战略重点，是自然地理环境条 件和经济社会发展的历史、现状所决定 1、对城镇建设的地理人文环境分析 位于川西平原西南边缘，北靠成都、东邻内江和自贡 市，东南与宜宾地区接壤，西南与凉山彝族自治州相连，西与 雅安市交界。幅员面积 12826 平方公里，山区面积高达 8562 平 方公里，占总面积的 67%，丘陵面积 2690 平方公里，占总面积
15、 的 21%。如今，已经形成了以成昆铁路、成乐高速公路为 主通道，国道干线公路为主骨架，岷江、大渡河水运为辅助的 比较完善的交通网络。尽管如此，作为一个以山区和丘陵为主 第 9 页 的西部内陆地区，在地理环境和交通方面是无法与东部地区相 媲美的。同时，从人文环境来看，全市总人口约 347 万，农业 人口就有近 265 万，占 76.4%，少数民族人口约 11 万，占 3.56%， 农业人口、少数民族人口的文化素质、思想观念、思维方式、 生产技能等普遍落后。在这样一个缺乏地缘和人文优势的地区 进行城镇建设，是不可能以发展城市为重点的。地理人文环境 的制约，决定了做出以发展小城镇为战略重要的现实选
16、择。 2、对城镇建设的经济社会发展情况分析 对一个地区来说，新建城市或者对原有城市进行扩张和发 展需要很大的经济成本。改革开放 20 年来，虽然在经济建 设方面得了显著成绩，但经济发展仍然滞后，建设资金匮乏决 定了不可能以发展城市为重点。作为四川重要的老工业基 地，现有规模以上工业企业 365 户，上市公司 5 户，已形 成以生物技术、新医药、电子信息、新材料、精细化工为重点 的高新技术产业发展格局，电子工业、医药工业、建材装饰工 业和旅游业四大支柱产业初具规模，但结构矛盾还比较突出， 国企改革的任务仍然繁重而艰巨；农业后备资源充足，发展潜 力较大，但基础比较薄弱；旅游资源丰富，境内以世界文化
17、和 自然遗产大佛为中心，呈放射状相对集中地分 第 10 页 布着国家重点文物保护单位、国家级风景名胜区、国家自然保 护区、省级风景名胜区和省级森林公园，但旅游业开发深度不 够，在全市国民经济份额中所占比重较小。20XX 年，全市经济 总量仅位于全省第八位，人均国内生产总值仅排第七位。一、 二、三产业增加值占国内生产总值的比重为 20.3：48.5：31.2，二、三产业优势不明显。经济发展水平的 不发达，决定了必须以发展小城镇为战略重点，发挥小城 镇“短、平、快”吸收和转移农村劳动力的优势，加快推进城 镇化进程，为实现农业现代化进而实现全面建设小康社会的奋 斗目标奠定坚实的基础。 （二）已经具备
18、加快发展小城镇的条件和基础 1、小城镇发展的主体已经成长壮大 20 世纪 80 年代以来，随着乡镇企业的蓬勃发展，农 村中的一部分剩余劳动力采取就地转移模式进入乡镇企业从事 生产活动。同时，农村中的相当一部分富余劳动力以流动人口 的形式进入全国各大中小城市务工经商。近年来，甚至有不少 农村剩余劳动力在国外找到了就业机会。20XX 年，已转移 输出农村富余劳动力 58.85 万人。这部分农民已经具有从事非 农产业的经验和适应城镇生活的能力，他们中绝大多数人向往 第 11 页 城市生活，迫切希望成为城镇中的一员。他们作为小城镇发展 主体已经成长壮大起来，成为推动小城镇发展的直接动力。 2、小城镇发
19、展已经具备一定的产业基础 改革开放 20 年来，农业发展已经形成林竹、畜牧、茶 叶、蔬菜、中药材五大优势主导产业。全市拥有永丰纸业、竹 叶青公司、井研食品公司三户国家级龙头企业，建成年产值 100 万元以上的加工型骨干龙头企业 51 家，销售收入 100 万元 以上的专业合作经济组织 60 家，引进外资举办了吉象木业、天 成实业、振静皮革等一批高科技、外向型的农产品加工龙头企 业，并建成年交易额 100 万元以上的茶叶、蔬菜、中药材、茉 莉花、水果、林竹等专业批发市场 12 个，直接带动了小城镇其 他非农产业的发展，为小城镇发展奠定了一定的产业基础。 3、小城镇发展已经积累相当数量的民间资本
20、从 20 世纪 80 年代开始，家庭联产承包责任制的推广，极 大地激发了广大农民的生产积极性，农业生产连年增长。乡镇 企业的蓬勃发展，又成为农民增收的一条重要渠道。近年来， 第 12 页 更是坚持以农民增收为核心，加快推进农业产业化，着力 实施农业标准化，不断提高农业组织化程度，推动农村经济扩 大规模提高效益。20XX 年，实现农业总产值 69.3 亿元， 实现劳务总收入 21 亿元，全市农民人均纯收入达到 2545.86 元。 一部分农民家庭已经积累了相当数量的民间资本，为农村剩余 劳动力转移到小城镇提供了初始资本。 4、小城镇发展有着丰富的自然资源 小城镇发展具有自然资源优势，已探明的矿产
21、资 源有 30 多种，其中磷、岩盐、石灰石等非金属矿品质优良，储 量居四川省前列。有大中小河流 50 多条，水能可开发量达 473 万千瓦。截至 20XX 年底已开发近 200 万千瓦，包括龚嘴（70 万千瓦） 、铜街子（60 万千瓦）两座大型水电站，是四川省重 要的能源基地。森林覆盖率为 45.9，拥有桫椤、银杏等多种 国家重点保护的珍稀植物。 5、小城镇发展已经具有一定的城镇体系基础 1994 年就开始了小城镇建设试点工作， 1998 年以来 特别是近两年来，小城镇建设进入了一个快速发展时期。到 20XX 年，已有 97 个建制镇、128 个乡集镇，经国家建设部 第 13 页 批准的全国重
22、点镇 6 个：五通桥区牛华镇、犍为县玉津镇、井 研县研城镇、夹江县焉城镇、峨边彝族自治县沙坪镇、 市桂花桥镇，经四川省人民政府批准的省级试点镇 38 个，省级 重点小城镇 6 个。同时，为同步发展少数民族地区小城镇， 市政府还确定了 3 个市级试点小城镇。一批初具规模、功 能不断完善、经济快速发展的小城镇逐步形成，成为带动、幅 射经济社会发展的重要力量，也为进一步进行小城镇 建设、推进城镇化进程打下坚实的基础。 三、立足实情，遵循规律，走具有自身特色的城镇化道路 加快推进城镇化，是一个复杂的系统工程，既涉及到经济 问题，也涉及到政治和社会问题；既涉及到农村居民的利益， 也涉及到城市居民的利益；
23、既要解决社会管理体制问题，也要 解决就业岗位问题。可以说，它在重组城乡结构的同时，也在 加速引发一系列深层次的社会矛盾和冲突。在推进小城镇 建设进程中，已显现出许多不足之处：一是城镇化水平严重滞 后，20XX 年全市城镇化水平仅为 26.04%，比全国平均水平低 11 个百分点，城镇发展的集聚效应难以实现；二是有一部分小 城镇规模偏小，辐射能力较弱，仍然保持着原始的农副产品集 散地的角色，真正的城镇体系尚未形成；三是不少小城镇功能 相近，产业聚集程度低，出现小城镇“空壳化”现象，发展缺 第 14 页 乏后劲；四是城镇建设资金单一，部分小城镇建设相对滞后， 等等。我们在发展小城镇的过程中，决不能
24、规避这些矛盾和问 题，而是必须遵循小城镇发展的客观规律，立足自身实情，走 出具有自身特色的城镇化道路。 （一）遵循城镇发展与经济发展相互促进、共同进步的规 律 城镇是社会经济发展到一定阶段的产物，经济发展状况决 定着城镇的兴衰和存亡；而城镇的形成和发展又成为推动经济 发展、社会进步的强大动力。因此，城镇发展必须以经济发展 为基础，人口城镇化进程必须与经济现代化进程同步，方能相 互促进、共同进步。一旦人口城镇化步伐超越或滞后于经济现 代化进程，都必然会互相掣肘，既不利于经济顺利发展，又不 利于城镇健康发展。 遵循这一规律，就要把发展小城镇与形成特色产业和合理 的产业布局结合起来。产业集聚是农村城
25、镇化的关键，只有以 发达的产业作支撑，才能充分激发城镇经济活力，扩大吸纳农 村富余劳动力的空间。每个小城镇都应根据自身城镇资源、区 位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优 势，突出特色，以可持续发展的眼光确立小城镇的先导产业， 第 15 页 强化支柱产业。农业自然资源丰富的地区，可以大力推进农业 产业化经营，发展加工主导型小城镇；地处高科技产业区和邻 近试验基础的地区，可以引进高新尖科技人才和科研成果，发 展科技主导型小城镇；地处交通干线、市场发达的地区，可以 举办专业市场，发展交通依托型小城镇或商贸流通型小城镇； 具有名胜古迹和自然景观资源的地区，可以加强旅游基础设施 建设，
26、壮大一批旅游企业，发展旅游开发型小城镇，等等。 第二，要把发展小城镇与合理集聚、扶持、提升乡镇企业 结合起来。从 20 世纪 90 年代后半期开始，许多乡镇企业出现 了生产经营困难、经济效益下降、发展后劲不足等问题。小城 镇应当通过加强基础设施和公用设施建设，加强生产生活服务 和社会治安管理，并制定优惠政策和措施，为乡镇企业发展创 造良好的硬环境和软环境，引导乡镇企业进镇集中、连片发展， 提高聚集效益和综合效益，增强企业竞争力和发展后劲，从而 壮大小城镇经济实力。 第三，要把发展小城镇与发展民营经济有机结合起来。加 快小城镇建设步伐，最重要、最现实的途径就是大力发展民营 经济，特别是国有经济不
27、发达、集体经济比较薄弱的地区，更 要把民营经济作为小城镇的主要经济支柱。小城镇应当通过创 造出优美的生态环境、优良的社会环境和优雅的生活环境，吸 第 16 页 引民营经济到小城镇投资开展各种经营活动，参与小城镇基础 设施建设和公用事业发展，使小城镇真正成为农村经济、社会 发展的重要载体。 （二）遵循城镇的性质和规划相互区别、互相补充的规律 任何城镇的形成和发展，都必然受到一定的地理环境、区 域条件、自然资源、人口状况、经济发展水平因素的制约。任 何地区的城镇体系，应当由性质各异、规模不等的城镇组合而 成，形成合理的功能分工和梯级的规模结构，并在实践中做到 不同功能、不同规模城镇互相合作、相互补
28、充，才能有力推动 整个区域城镇的经济社会共同发展。如果每个城镇都盲目追求 扩大规模，或者追求某一种性质，就必然会使整个城镇体系失 去合理的平衡，阻碍城镇的顺利发展。 按照这一规律，就应当以现有的县城和有条件的建制镇为 基础，按照统一规划、合理布局的要求，编制和完善小城镇发 展规划。第一，小城镇规划要突出科学性。发展小城镇应根据 区域经济社会发展规划，打破原有乡镇行政区划的限制，立足 于本地区域的比较优势，在布局上确定好每个小城镇的性质、 功能和基础设施建设规模，注重实效，突出特色，形成各具特 色的小城镇发展目标，从而达成小城镇合理的功能分工和梯级 第 17 页 的规模结构，互相合作，相互补充，
29、协调发展。 第二，小城镇规划要注重超前性、协调性。小城镇建设规 划事关农村现代化的百年大计，必须处理好近期建设和长远发 展的关系，在对小城镇建设定位时，充分考虑经济社会发展速 度和不可预见性，有前瞻意识，坚持高起点、高标准，统一规 划，适度超前。同时，又要全面协调经济、社会和生态环境的 关系，协调产业发展与基础设施的关系，协调物质文明与精神 文明的关系，量力而行，分步实施，保证整个城镇体系的平衡 发展。 （三）遵循城镇规模与环境承载能力相适应的规律 任何城镇的生存和发展，离不开包括土地、水源、大气、 动植物等自然环境以及供水、排水、道路交通、居民住宅、文 化设施、服务设施等人造环境的支撑。城镇
30、规模与环境承载能 力相适应，城镇的经济社会就有可能得到较快的发展和进步。 一旦城镇盲目膨胀，城镇规模超过了环境承载能力，就会出现 资源大量消耗而严重短缺、生态环境被破坏等问题，阻碍城镇 的顺利发展。如果城镇规模过小，环境承载能力得不到充分发 挥和利用，就会造成浪费，城镇也得不到应有的发展。 第 18 页 长期以来，在小城镇发展过程中，对生态环境问题重视不 够，甚至有部分小城镇以掠夺性开发利用资源、污染破坏生态 环境为代价发展经济，致使小城镇难以实现可持续发展。遵循 城镇发展规律，就应当正确处理好人口适度增长、经济社会稳 步发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系，以创 造良好的人居环境为
31、中心，绿化美化城镇环境，搞好城镇公共 设施建设和社区服务。无论是城镇经济发展，还是市政工程建 设，都必须注意合理利用资源，保护生态环境，对污染的项目 合理安排、慎重开发，对严重浪费和污染严重的企业坚决淘汰 和关闭。小城镇生态环境得到改善，资源利用效率显著提高， 可持续发展能力不断增加，走上人与自然相和谐的、生产发展、 生活富裕、生态良好的文明发展道路。 经营小城镇 引得源头活水来 小城镇建设需要大量资金。目前，建设资金主要通过财政 渠道、税收渠道和经营城镇所得。所谓财政渠道是指政府从财 政收入中拿出一部分专门投入可持续发展建设，这部分资金将 第 19 页 非常有限，主要用于进行样板工程的建设、
32、城镇建设启动资金 和建立对有功之人的资励基金等。所谓税收渠道是指两个方面 情况：一方面对非可持续的消费行为、建设行为、经营行为课 以单独的费税，并专管专用；另一方面对国家税收地方留成中 划出一部分专门用于可持续发展建设的有关项目。所谓经营城 镇是指以经营城市的理念对城镇资源加以培养、增值，并通过 市场实现城镇价值，在中国经济和财政现状下，这是最现实有 效和主要的资金筹集渠道。 通过经营城镇获取城镇建设资金，完善城镇基础设施，扩 大城镇规模，提升城镇竞争力和对生产要素凝聚力。城镇经营 有两方面内涵，一方面是把城镇资源当作“原材料” ，通过科学 特色规划、完善城镇基础设施、提升城镇形象等等方式，提
33、高 资源价值或使资源的潜在价值显现化；另一方面，把城镇资源 当作“产品” ，经过整合、包装、宣传，扩大其市场吸引力和竞 争力，通过出租、出售等市场方式筹集建设资金。 由于城镇在功能和结构上类似城市，其可经营的资源与城 市相近，大体有：一是土地等自然资源；二是基础设施及其延 伸权力；三是人力资源，城镇接壤农村，劳动力资源丰富；四 是人类文化遗产资源；五是制度资源又叫行政资本资源；六是 良好的形象资源。有些资源能直接通过市场筹集资金，有的只 第 20 页 能依附于前者，增加其价值，如行政资本资源和良好的形象资 源。这些资源直接或间接决定着城镇价值，可以通过市场把资 源变为建设资金，缓解工业化和现代
34、化对城镇化的迫切需求与 建设资金短缺的矛盾。 从 1995 年我市建立试点小城镇以来，城镇建设稳步推进， 城镇化水平达 26.04%，基础设施得到迅速发展，功能日渐完善， 居住环境和投资环境得到优化。这得益于各级政府利用市场机 制，悉心经营城镇，多方开辟筹资渠道，为城镇建设提供了有 力资金保障。经营城镇出现了许多有益探索，取得了较大成绩， 同时也出现了一些问题，值得去分析研究。 一、特色规划提升城镇价值 城镇规划是小城镇建设的基础工作，也是小城镇发展“龙 头” ，指导小城镇各项建设的科学依据，是经营城镇的第一步。 因地制宜、独具特色的规划将带来广阔的市场前景，及良好的 投资预期，将引领具有前瞻
35、性的资本进入城镇投资领域，为城 镇带来强劲的资金吸引力。目前，全市共投入 170 多万元编制 小城镇的各类规则，完成 7 个县域城镇体系规划编制，97 个建 制镇的总体修编工作。 第 21 页 犍为县玉津镇位于川西南岷江河畔，依山傍水，一直着力 打造精品县城。基于经济发展及强有力的产业支撑，对城南新 区着力打造特色规划，以“显山露水、迎风接水、依山临水、 护山营水”为城镇新特点，规划开辟 6 平方公里新区，新修 3.5 公里分洪壕，集防洪、休闲、景色居住为一体，新区建成 后，城镇面积达 10 平方公里，人口预计 15 万，绿化率达 40%。规划一出，预示效益初步显示出来，临近地块增值，地价 上
36、涨，地产商踊跃而至，位于黄金口岸的 206 亩土地经挂牌交 易，募集城镇建设资金 864 万元。 市九里镇地处二峨山麓、临江河畔，离市区 仅 12 公里，市区 43 公里，成昆铁路横贯镇境，103 省道、 峨九二级公路等贯穿全境，交通十分便捷；境内土地肥沃、资 源丰富，有铁矿石、石灰石、重晶石、石英砂、玄武岩等，储 量大、品位高，具有较高的开采价值；工矿企业林立，有国有 大型企业川投峨铁集团股份有限公司、省属企业岷江发电厂等 等。根据显著的区位优势和地方特色，市把九里镇规划 建设为“工贸型集镇”：城镇分为工业区、居民住宅区、商业 贸易区、农产品市场四个区域，同时按照“顺路小街”系列把 农民建房
37、规划为 15 个建房点。明确的城镇功能分区和以工促贸、 工贸结合市场结构，促进九里镇经济实力和城镇规模不断扩大： 20XX 年，社会总产值达 120604 万元，是 1994 年的 7 倍；乡镇 第 22 页 企业总产值达 37570 万元，是 1994 年的 9 倍；镇财政收入达 428.4 万元，是 1994 年的 3 倍；个体工商户 853 户，比 1994 年 523 增加户；兼顾二、三产业人口约 9198 人，占该镇劳动力 的 70%。 犍为县罗城镇立足于享誉中外的“船形街”古镇建筑和周 边山水(诸葛亮曾炼铁的铁山和市最大水库之一的新店儿水 库)，科学性和超前性结合编制建设规划，形成
38、“北城南景” ， 既按历史风貌完整保留了船形建筑布局，让小城镇的历史文化 内涵更好地体现，又做到开发古镇、铁山湖、铁山观音阁旅游 线相结合，为广大投资者展现了一个川中南到罗城游览为 一体的建筑蓝图，成为吸引投资者重要因素。已有多家投资方 接触、洽谈投资古镇开发建设事宜；进镇务工经商从事二三产 业人员日渐增加，屹今为至已有 4000 余人。20XX 年底镇区常 住人口 13000 余人，比 94 年增加 5000 多人，城镇建设面积扩 大到 1.2 平方公里。 市在城镇规划时注重突出经济效益，突出区域经济协 调发展，突出地方特色，突出以人为本、可持续发展原则。为 各项城镇建设及城镇经营工作打下良
39、好的基础。 二、经营城镇，提升城镇内在价值 第 23 页 城镇基础设施是居民生活、企业生产的前提条件，是对生 产要素吸引力强弱和决定城镇竞争力的重要因素、区域价值的 主要标志。正是因为基础设施建设水平和城镇环境不同，城市 比小城镇区域价值高，小城镇比农村区域价值高。由此可见， 完善基础设施，改善城镇环境，对提升城镇价值具有决定意义， 直接关系到小城镇的发展规模、发展速度和可持续发展程度。 到 20XX 年底，全市小城镇建设累计投资 9.8 亿元，全市部省级 小城镇区内道路骨架基本形成，道路硬化 638 公里，硬化率达 75%；自来水供水管道铺设 600 公里，自来水普及率达到 65%； 排污管
40、道铺设 249 公里，小城镇生活污水进入沼气池净化处理 率达到 60；新建公厕 147 座，新建小城镇农贸市场 134 个。小 城镇基础设施得到大力发展，功能日渐完善，居住环境和投资 环境得到优化，有力地促进了小城镇建设的可持续发展。 井研县马踏镇位于国道 213 线和省道自雅公路交汇点，是 井研县南部中心城镇和工商贸重镇，具备较强的区域辐射效应。 近年来，马踏镇投入 3000 多万元于基础设施建设，新建和改造 供排水系统，新修了 10 公里长的自来水引水工程和年产 5000 吨的自来水厂，铺设自来水管 2680 米，改造了旧城供水管网， 供水普及率达 98%以上；新建和改建下水道 5580
41、米；架设和履 行城区供电线路 6.5 公里，新增变压器 4 台，架设街灯 100 盏； 第 24 页 硬化城区道路道路 4.5 公里；架设光纤电视线路，实现了村村 通电话；新建天然气供气站，用户达 650 户；绿化美化城区， 完成城区绿化面积 300 亩，人均绿地 25 平方米。完善基础设施 和便捷的生活环境，吸引越来越多的农民举家到集镇落户生活， 兴办二、三产业，几年来，农民到集镇修建门市 400 余个，总 建设面积 10 万平方米。城镇人气急升，地价上涨，对周边要素 吸引力剧增。该镇以功能齐全、基础设施完善的小城镇为载体， 大力进行招商引资，极大促进镇域经济发展。近年来，共引资 上亿元，发
42、展投资千万元以上的企业 4 个，300 万元以上的企 业 5 个，工农业总产值由 93 年的 9464 万元增加到 20XX 年的 3.07 亿元；财政税收由 93 年的 136 万元增加到 20XX 年的 908 万元。 竹根镇为五通桥区人民政府所在地，是该区政治、经济、 文化中心，岷江、涌澌江、茫溪河纵贯全境，国道 213 线穿境 而过中，具有优越的地理位置和便捷的水陆交通。2000 年以来 新建城镇干道 6.8 公里，人均道路面积达 6 平方米；城镇日供 水能力提高到 3.6 万吨，自来水普及率达 98%以上；城区“水、 电、气、路、话、视”六通目标全部实现，实施绿化、净化、 亮化、美化
43、四大工程，城镇面貌大为改观。完善的基础设施和 优美环境，为企业经营和发展，提供了良好的基础条件，伴随 其它投资软环境的改善，个体工商户和民营企业发展迅速，工 第 25 页 业园区迅速扩大，目前全镇共发展个体私营经济 4290 户，年创 利税 1200 多万元；振静皮革、明宗稀土、永祥树脂、锐丰冶金 等 10 余家民营企业落户新华工业园，极大地促进了镇域经济的 发展，20XX 年全镇规模以上工业企业实现总产值 6.25 亿元， 镇财政收入完成 1600 万元。 市各重点镇及试点镇积极加强基础设施建设，良好的 基础设施和优美环境吸引了包括劳动者在内的各类生产要素进 入城镇，给城镇发展带来强大动力和
44、持续发展潜力。 三、经营城镇，多元化获取建设资金 城镇经过有效经营，生地变熟地，地价因为城镇区域价值 提升而增值，城镇其它资源也随着城镇价值的提高而提升，政 府根据规划及市场需求适时出让土地及其它资源换取建设资金； 运用市场手段，以独特的城镇优势、特色科学的城镇规划、完 善的基础设施和优美的生活环境为基础条件，积极包装、宣传 小城镇，吸引国内外企业集团和乡镇企业在中心镇集中建设， 吸引农民务工回流资金建设小城镇。 犍为县在科学规划、完善基础设施的基础上，多方筹集小 城镇建设资金。一是对区域内土地严格实行“七统一” ，高度垄 第 26 页 断土地一级市场，20XX 年 1-10 月土地供应总收益
45、 7900 多万元； 二是对犍为、罗城两个水厂和天然气公司实行经营权有偿转让， 向社会公开拍卖，有偿转让达 8000 多万元。三是市政公用设施 实行有偿使用和转让，实现三轮车、公交车、出租车经营权转 让，户外广告设置有偿使用、人行道占地经营收入达 285 万元。 仅此三项，政府获得经营城镇收入 1.7 亿元，为该县进一步建 设城镇提供有力的资金保障。良好的城镇环境吸引民间资金参 与玉津镇旧城改造，20XX 年 1-11 月共吸引资金 8365.5 万元， 新开工面积达 18.59 万平方米。 金口河区永和城关镇过去采用财政出一点、社会集资一点 的资金筹集方式，小城镇建设资金较为缺乏，基础设施不
46、配套， 功能不完善，严重阻碍了城镇经济发展。1998 年后，运用市场 机制经营城镇，多渠道筹集资金加快基础设施建设。2000 年， 争取国债资金 200 万元，向银行贷款 100 万元，自筹资金 100 万元，建成一座日供水能力达 8000 吨的水厂，基本解决了该镇 生产、生活用水供需矛盾；通过招商引资对旧城进行改造、建 设和经营，政府未出一分钱，启用民间资金 3979 万元，改造旧 城 3.9 万平方米，建成商用门市 2.33 万平方米，住房 12.71 万 平方米，道路 5 条。经过 6 年经营，永和城关镇基础设施已趋 近完善，为镇域经济发展和城镇规模扩大奠定了坚实基础。 第 27 页 沙
47、湾区嘉农镇地处市、市中区、沙湾区交汇处，大 渡河、成昆铁路、省道 103 线、苏沙公路纵贯全镇，构成便捷 的水陆交通网络，有“金三角”之称，具有一定的区位优势。 试点前城镇规模小，建成区仅 0.2 平方公里，人口 2309 人。 1995 年被列为四川省第二批小城镇建设试点镇以来，形成了 “以大渡河岔河为界，在旧城设立中心，河心舟坝设副中 心的总体规划” ，并多方筹集资金经营城镇。积极争取省市基 础设施建设资金、落实税收返还乡镇；抓住苏沙公路改扩建契 机，融资 420 多万元，打通了宽 30 米，长 1.1 公里的嘉兴大道； 根据政策，积极争取“农转非”指标，筹措 50 万元用于旧城街 道的整
48、治改造；抓住外出返乡热，适当降低收费标准，提供便 捷服务，吸引个体户进入城镇市场经营；高度垄断土地一级市 场，出让土地使用权收益达 900 万元，全部用于自来水厂、街 道修建及绿化亮化等附属设施工程；对镇政府投资兴建的自来 水厂公开出让所有权，实行公用设施企业化经营；鼓励社会资 金投入公用项目，燎原村、王场村筹措社会资金 250 万元兴建 总面积为 10000 平方米的农贸市场。经过 9 年城镇经营，目前 嘉农镇建成区面积已达 2.1 平方公里，增长近 10 倍；城镇人口 增加到 5865 人，增长 1.5 倍多，城镇化率达到 23%。基础设施 配套完善，城镇面貌得到较大改观。 我市大部分小城
49、镇，尤其是各重点、试点小城镇积极经营 第 28 页 城镇，出让土地使用权、公用设施所有权使用权、特许经营权 获取建设资金，或是直接吸引社会资金参与到城镇建设中，缓 解了城镇建设中的资金困难问题，促进城镇建设的顺利进行。 四、目前我市经营城镇存在的问题 整体来说，我市城镇经营属于初步阶段，区域发展也极不 平衡，取得成效的同时，也存在不少问题：大部分城镇底子薄， 基础设施薄弱，经营起步难；部分地方缺乏经营城镇的理念及 方法；不按经济及市场规律经营城镇等等，在我市较为突出的 有以下三个方面。 （一）基础设施建设不平衡，整体薄弱 由于经济基础原因，我市部分小城镇基础设施建设薄弱， 缺少必要的配套设施，城镇辐射能力不强，吸引力不大，难以 起动城镇经营。市中区 26 个乡镇中 8 个乡镇的基础设施体系较 完善，投资环境较好，而其余 18 个相对边远的乡镇基础设施残 缺，投资环境差，城镇体系发展极不平衡。沐川县城镇化水平 仅有 17%，城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路、环卫 等配套设施，甚至有 62.2%的乡镇以路代街。 第 29 页 （二）失地农民保护有待提高 在城镇