社会保障建制与管理论文.docx

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1、第 1 页 社会保障建制与管理论文 特征码 GcihLBIVTfedoNluZUMg 随着经济体制改革的深化，涉及住宅、医疗、养老、生育、失 业、工伤、下岗等一系列既是社会的又是个人的种种问题被重 新提上了政府工作的议事日程。 原有的社会保障体系存在着哪些弊端势在必改？完善后的 社会保障机制将为人们带来怎样的基本利益和权力？国家、企 业和个人将履行各自的哪些义务？学者提出问题、阐述对策、 为社会保障的建制和管理号脉开方。 我国的社会保险制度始建于 50 年代初期，包括养老、工伤、 医疗、生育等保障制度。1986 年又在国有企业建立了待业保险 制度。截至 1996 年底，全国已有 8000 多万

2、职工参加了基本养 老保险；2000 多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，收缴 养老保险基金 1100 多亿元，支出 1000 亿元，结余 100 多亿元， 历年累计结余 500 多亿元。医疗保险制度除试点城市外，全国 第 2 页 还有 1800 万职工参加了医疗费用社会统筹。各级劳动保险机 构为 300 多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工 程” ，帮助 200 多万下岗人员和失业者实现了再就业。全国已有 206 个城市建立了居民最低生活保障制度，使 100 多万贫困居 民基本生活得到了保障。这些社会保障制度的建立和实施，对 于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。

3、 但是，随着经济体制改革的深化和人口老龄化的到来，原有社 会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。 问 题 （一）国家和企业包揽过多、负担过重 计划经济下的社会保障支出基本上由国家和企业包揽，以 近几年来实行统筹的养老基金和待业基金为例，绝大多数由企 业负担， 个人负担很少。各地向企业统筹的“两金”比例，为 职工工资总额的 20左右，有的省达 30以上，而向个人筹集 的比例为工人工资的 1到 3，这样不仅不利于国家集中更多 的资金用于经济建设和社会保障事业，而且也不利于减轻企业 负担，不利于企业走市场，同时由于只享受社会保障权利而不 尽义务，使人们容易滋生依赖思想和惰性，造成资源浪费和消 费

4、结构不合理。 第 3 页 （二）覆盖面小，社会保障范围狭窄 我国现有的社会保障制度，从城市来讲要限于行政事业单 位、国有企业和部分集所有制企业的职工。据统计，至 1994 年 底 ，全国城镇人口中，享受社会保障的人员占城镇总人口的 45，这几年有大幅度增加 。从农村来讲，中国农村人口占全 国总人口 的 72以上，加上农村生活水平低于城市 ，贫困人 口多（8000 万贫困人口的绝大部分在农村） ，农村人口是社会 保障的实际主体。但是到 1994 年底；享受社会保障的农村人口 仅占农村总人口的 8.5%，农村社会保障对象主要限于为数甚少 的优抚和社会救济人员。这几年来，农村的养老保险、合作医 疗等

5、社会保障事业有较大发展，但是与社会发展的要求还相差 甚远。 （三）社会保障基金“现收现付” ，缺乏积累 目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政支出和企业从 当年收入中“现收现付” ，缺乏积累，缺乏足额安全供给，往往 造成入不敷出。随着我国人口寿命延长和老龄化高峰的逼近。 国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，国家与企业不堪重 负。缺乏足够的积累，社会保障事业将难以维持。 第 4 页 （四）企业独保，缺乏社会互济 计划经济条件下的社会保障基本上是各企业各自安排，各 自为战，缺乏社会互济。对职工的生、老、病、死，由企业统 包下来自保，造成企业社会保障负担过重，难以用大量资金投 入生产，改进技术，更

6、新产品。更新产业结沟，因此而削弱了 企业的竞争力，使其难以生存发展。更有甚者，由于制度不健 全，管理不善， “交了钱，事情还得企业自己办”的现象普遍存 在，例如失业保险，有些地方企业交了失业保险金。但是每辞 退一名职工还要交一笔钱，企业承担着双重负担，导致缺乏积 极性和应有的效率。 （五） “平均主义” 、 “吃大锅饭” 有了困难就伸手，向国家要，向企业要，而且互相攀比， 比索取，比社会保障所得；不比勤奋，不比贡献。干好干坏一 个样，干多干少一个样，这种社会保障制度的后果削弱了奋发 进取精神，影响了效率提高，不利于生产力的发展。 （六）社会保障基金管理不善，监督不力 第 5 页 非专款专用，而

7、是挪作他用。例如失业保险基金的支出， 管理费占 30，转业训练和生产自救费占 5060，直接用于 失业救济的只占 10左右。这就大大削弱了社会保障基金应有 的实际效益。甚至还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严 重影响了社会保障的顺利推行。据财政部 1996 年对 10 个省的 保险基金的检查统计，有的地方保障基金用于基本建设项目一 投资房地产，投资、参股投资、放贷、借款、挤占基金、滥支 管理费等违纪金额达 6233 亿元。 （七）社会保障管理体制混乱 我国的社会保障管理体制既存在集权过多，统权过死的现 象，又存在政出多门，权力分散的弊端，不仅缺乏纵向横向的 监督机制，而且缺乏完整的内部调控机

8、制。一方面行政管理与 业务管理政事十分，政府包管一切；另一方面则生老病残都由 单位管理，形成所谓“单位保险” 。管理体制的混乱；在很大程 度上制约了我国社会保障事业削发展 对 策 坚持社会保障的正确原则 第 6 页 适度合理原则 适度合理是指保障制度要切合国情符合客观 实际。太高了会使社会保障的公共开支庞大，造成财政赤字， 会增加税收，造成群众负担过重；会削减生产投资，影响经济 实力和在国际市场上的竞争力；会助长人们的惰性与依赖性； 会导致通货膨胀，国力负担不起，到头来使过高的社会保障制 度难以为继。太低了，人们的养老保险、医疗保险、失业与工 伤救济、下岗补贴、生育补助、住宅津贴等一系列社会保

9、障问 题难以解决，直接影响人们生活水平的提高，甚至连基本的生 活水平都难以维持，当越来越多的人们的生存和基本权利难以 得到社会保障的时候，反社会的行为必然随之增多，从而也必 然会引起社会动荡。只有在社会保障功能、系数和覆盖面都比 较大的情况下，才会有社会的稳定和发展。社会保障必须适度， 其一，在确定社会保障项目与待遇水平时，既要考虑社会保障 的实际需要，又要考虑到国家的国力；其二，社会保障范围要 逐步扩大，社会保障水平要逐步提高，要随着国民经济的增长 而增长，社会保障基金和国民收入总比例要保持适当；其三， 还要考虑社会保障救济金与被救济者以前收入的替代关系，使 前者对后者的替代率符合要求。 公

10、平与效率相结合原则 社会保障制度具有双重职能，双重 目标，它既是实现公平的一种社会稳定机制，又是发展生产力 的一种社会动力机制，二者相辅相成，而以发展生产力为前提， 第 7 页 因此在推行保障制度中必须坚持效率优先、兼顾公平、机会均 等，竞争择优的目标序列。既要打破各种壁垒，鼓励竞争，促 进生产力发展；坚持讲求效率原则；同时又要给予社会成员最 基本的工作和生活保障，以体现公平原则。所谓“公平”是指 机会均等，所有需要社会保障的人员都 有平等地参加社会保障的机会，凡是符合社会保障条件的，都 有平等地获取社会保障救济的权利。 权利与义务相统一原则 在社会保障行 zd 律关系中，行政 主体（社会保障

11、相关）与相对方（被保障者）都享有各自的权 利和应尽的义务。每一方既是权利主体，又是义务主体，双方 的权利义务在总体上应是平衡的重合的和法定的。对于行政主 体（政府社会保障机关）来讲，它要依法行政，既要依法按条 件发放社会保障金，保护被保障者的合法权益。同时又要防止 被保障者权利的违法行使或滥用，维护和推进社会保障制度的 健康发展。对于被保障者来说。他一方面依法享有获取社会保 障待遇的权利；另一方面他又有个人投保依法缴纳一定数额的 社会保险金、支持和维护社会保障制度的义务。被保障者所享 有的权利与应履行的义务是相适应的，档次也要大体相当。 第 8 页 社会化管理与政府宏观调控相结合原则 社会化管

12、理包括以 下内容。一是社会保障事件要充分调动社会各方面的力量，实 现多层次管理，避免由国家统揽包办；二是要多力筹集资金， 不能单纯依赖国家；充分发挥国家、集体、个人三方面的积极 性，国家在其中扮演“最后出台”的角色，负责宏观管理与补 助调节；三是社会保障中除发挥社会各方面、各机构的作用外， 还要发挥道德系统、法律系统的作用，运用社会杠杆来调节各 方面的关系；四是将目前机关、企事业单位承担的事务性工作 逐步转为社会化服务，如将企业发放养老、失业统一改为社会 化发放，可由银行发放或由邮局发放，也可由社会保障机关发 放。 政府对社会保障的宏观调控主要体现在以下几方面：一是 将大部分社会保障基金通过财

13、政预算直接分配，一部分社会保 障基金由政府通过赋税调节，实行间接分配；二是社会保障工 作由单纯用行政手段管理转为依靠法律和经济手段进行管理； 三是政府对社会保障管理侧重于服务，着重做好宏观控制与调 节工作；四是政府成立社会保障机构，统一负责经常性的社会 保障的业务工作；五是政事分开，例如社会保险行政管理和保 险基金管理、运营要分离开来，政府主管部门的任务是制定政 策、规划、制度和标准，加强监督和指导；保险基金收支和运 第 9 页 营，保值与增值则由相对独立、统一的经办机构负责。 物质保障与精神鼓励相结合原则 物质保障与精神鼓励有各 自的特性与作用，二者相互依存，相互促进，其中物质保障是 前提和

14、基础，精神鼓励是指导和支柱。对我国这样一个人口众 多、经济落后的发展中国家来说，需要社会保障的事情太多， 而国家建设需要大量资金，而且必须把经济建设放在首位，用 于社会保障的资金是有限的，难以满足日益发展的社会要求， 因此在努力发展经济，不断扩大社会保障的物质基础的同时， 要十分注意精神鼓励，充分发挥精神鼓励的巨大作用。一是振 奋作用：增强公民“我是社会主人”的意识，使保障对象产生 自尊感，温暖感，幸福感；二是启迪作用：启迪公民的自立意 识，化消极度因素为积极因素，变坐以待毙为自立自强；三是 智力开发作用”社会保障对象有了科学技术的支援，有了知识 和智慧，有了奋发自强的精神和主人翁意识，就能创

15、造人间奇 迹。 纳入国家财政预算管理原则为了保证社会保障基金合理有 效的使用，防止被挤占，挪用，保证其安全、完整并努力实现 其保值、增值，对于社会保障基金的结余额，除留足两个月的 支付费用外，80应用于购买由国家发行的社会保险基金特种 定向债券，任何单位和个人都不得自行决定基金做其他用途， 第 10 页 社会保险基金营运所得效益，全部并入社会保障基金并免征税 款。为了管好社会保险基金，行政部门应建立相对独立的社会 保险预算，确保社会保险基金的专款专用，不得用于弥补财政 赤字。 转变社会保障机制 由“福利全包”向“基本保障”转变 实行国家、集体和个 人共同分担保障基本需求的社会保险模式，进行利益

16、调整和制 度创新、建立与我国社会主义初级阶段的经济发展水平相适应 的基本社会保障制度。大力发展企业补充保险、各类商业保险 和个人储蓄保险。通过建立这种国家、单位、个人多层次的社 会保障体系，可以使国家只承担宏观管理与调控的“有限责任” ， 提高社会效率，维护社会公平，又可以满足不同企业与不同收 入职工对保险的不同要求。 由“平均主义”向“效率与公平相结合”转变 市场经济条 件下的社会保障制度，既要保障职工的基本生活，又要有利于 促进生产力的发展，既要公平，又要效率，要贯彻效率优先， 兼顾公平的原则，引进竞争机制，奖优汰劣，奖勤罚懒，有效 地激发职工的积极性与创造性，例如在医疗和养老保险中建立

17、社会统筹与个人帐户相结合的原则，其中社会统筹贯彻公平原 第 11 页 则，个人帐户体现与劳动者贡献大小相联系的效率原则，这样 把公平与效率有机联系起来。形成一种保障与激励相结合的机 制。 由“企业独保”向“社会互济”转变 实行保险基金的社会 统筹，建立社会保险体系，这种社会保险制度具有“社会性” 和“互济性”特点，所谓“社会性”是指失业保险坚持保险对 象普通性与受益机会均等性原则，面向全社会失业人员，不能 因为其就业单位的经济成份而区别对待。在大范围内实行失业 保险、能使效益好的企业帮助效益差的企业。当前我国相当多 的国有企业经济效益不好、而三资企业、私营企业的景况却有 所不同，逐步将这些企业

18、纳入失业保险的范围，那么失业保险 金的调剂范围就大了，在一定程度上减轻了国有企业的压力和 负担，在较大范围内实现由企业自我保障向社会互济保险的过 渡，体现了保险业分散风险的“大数法则” ，均衡了企业的各类 保障负担，降低了因单位或企业效益差别所产生的保障风险， 由此也保障了职工享受一定社会福利和平等就业的基本权益。 而且，保险职能和监管体系的社会化，可以使各种社会保障责 任从企业中分离出来，在助于形成公平竞争的市场环境，有利 于建议现代企业制度。 建立切实可行的社会保障制度 第 12 页 建立健全多层次的社会保障体系 多层次的社会保障体系由 以下几个层次组成，一是由国家财政支持的保障项目，包括

19、社 会救济、社会福利、优抚安置、社会服务四项。二是国家法律 强制实行的社会保险；由国家、集体、个人三方承担社会保障 项目。包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六 项。三是商业保险、包括个人投保，企业投保的互助性保障三 项。为了既减轻国家负担，又满足职工不同层次，不同水准的 多种保障需求，必须在搞好社会保障的同时，发展多种形式的 补充保险，并根据险种特点，采取适宜的保险模式。在补充保 险类型上，对采用企业补充、互助基金、个人投保、个人储蓄 多种形式。在保险方式上，可采取分散式个人投保，集中式企 业投保，通过基金会间接投保等多种方式。在投保对象的选择 上，可以先从效益好的企业和行业入手，

20、为基本保险制度的顺 利进行乃至行业统筹，为将来过渡到属地管理创造条件；在制 度形态上，养老保险可采取个人帐户等形式，医疗保险可采取 病种费用保险形式；其他险种可根据风险程度和保障能力适当 设置。 建立健全社会统筹”与“个人帐户” 相结合的养老保险 和医疗保险制度 退休职工的基本养老金由基础养老金和个人帐 户养老金两部分组成。基础养老金为当地职工上年度月平均工 第 13 页 资的 20%，由社会统筹。个人帐户养老金为 个人帐户积累额除以 120（即退休职工平均预期余命月数） ，一 般按职工缴费工资的 11%建立基本养老金个人帐户，其余部分 由企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业缴费部分

21、逐渐下降。这种养老金制度把社会统筹与个人帐户结合，基本 养老保险保障最低生活，社会互济与自我保障相结合、公平与 效率相结合、基本养老保险与多层次养老保险相结合。 医疗保险也要实行“统帐结合” ；即实行公费、劳保医疗费 用与个人挂勾，就医时个人适当负担部分医疗费用，离退休人 员医疗费用和在职职工大、重病医疗费用由社会统筹，这种 “统帐结合”的办法，经过镇江市和九江市两市试验，获得了 初步成效，即保障了职工的基本医疗费的过快增长，本对均衡 企业负担。 建立健全以社会统筹为主要内容的失业、工伤和生育保险 制度 由于科学技术的进步，产品的更新，产业结构的调整，有 一定数量的失业是正常的，不可避免的，各

22、发达国家的工业发 展过程中无不如此。关键是我们要正视失业和下岗问题，正确 第 14 页 处理和解决它。政府要采取切实有效的措施办好再就业工程， 同时给失业、待业的下岗职工以适当的生活补贴。这种失业救 济与下岗补贴以社会统筹为主。工伤保护也实行社会保险，这 样有利于保护劳动者在工作中遭受事故伤害或患职业病后获得 医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进 工伤预防。 建立统一的社会保障管理体制 长期以来，我国社会保障事 业分别由不同的政府部门负责管理，多头管理社会保险，加大 了管理成本，增加了基金的风险，影响了政策的统一，制约着 改革进程。针对这种分开管理弊端，今后应按照政企分开、决

23、 策管理、营运监督分离原则，理顺社会保障的管理体制，实现 制度统一，政策规范、管理法制化、政企分开、监督有力的目 标。 逐步规范社会保障基金的营运和监督制度 为了保证社会保 险基金的安全和保值增值，一方面要逐步建立健全基金管理的 监督制度，由社会保障行政主管部门负责制定政策；社会保障 经办机构负责基金的具体收支活动，基金的征集由税务部门代 理，财政部门负责对基金进行预算管理；另一方面要完善社会 保障基金的投保管理机制，随着金融市场的发展，不断完善基 金的投资结构，力争在较低的风险下，获得较高的投资效益。 第 15 页 加快社会保障的法制化进程 要在认真总结经验的基础上， 研究制定养老保险、医疗

24、保险、工伤救护、失业救济、下岗补 贴等一系列有关社会保障的法律、法规，使社会保障工作“有 法可依、有法必依、执法必严、违法必究” 。同时加强社会保障 机构自身的法制化建设，实现组织、资金、物资、工作计划与 规划等方面的法制化管理，提高社会保障工作效率、强化管理 机制，发挥社会保障的最大功能。 逐步实现社会保障的社会化 社会保障的实质是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御 在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务和政府的 责任，获得帮助是个人的权利。社会保障的基本原则是自助者 公助。社会保障的基本功能是为个人维持最低生活需要提供提 保证。以利于社会经济的稳定发展。社会保障覆盖全社会需要 保障

25、的人，数量多，范围广、社会性强，是一种社会事业，社 会事业只有在政府的组织、协调、宏观控制下，依靠全社会共 同努力才能办好，因此社会保障事业必须逐步推向社会化。社 会保障的社会化包括以下几方面的内容： 服务对象社会化 服务对象是社会保障的相对方和和受动主 第 16 页 体，社会必须在发展生产和人民生活水平提高基础上，面向城 市与乡村，面向工、农与知识分子，面向全社会，尽可能给更 多的社会成员提供平等地享受社会保障的机会，服务全社会。 资金社会化 发展社会保障事业，除了大力发展经济，增强 国力，以便国家能够提供更多的财力支援外，主要还在于动员 会社会的力量，广辟财源，多方筹资，国家拨款、企业出资

26、、 个人缴纳，社保资金由国家、集体、个人按一定比例合理负担。 有特殊困难的人在劳动就业，发展生产，增加经济收入方面， 国家应提供优惠和扶助措施，实现积极意义上的社会保障。 社会保障管理的社会化 政府设立社会保障部（局） ，负责 全面协调社会保障事务，制定有关的社会保障法规；明确规定 各种社会保障的对象、内容、经费收支、管理机构及其管理职 权、管理办法。养老保险、医疗保险、工伤保险、失业救济、 下岗津贴由专设的机构主管，政府其他有关专门机构配合社会 组织齐抓共管统一规划，统一政策、协凋工作，动员群众，凋 动各方面的积极性，实现管理社会化。 服务设施社会化 设施是社会满足人们社会保障需求的基本手段

27、。 实现服务设施社会化必须把建设与挖潜、国家投入与全社会参 加、 “窗日”建设与发展基层社区社会保障设施三者紧密结合起 第 17 页 来。 服务队伍社会化 社会保障制度的正常运行是通过人对人的 服务实现的，人的因素在很大程度上决定社会保障工作的质量 与效果，因此扩大队伍，实现服务队伍社会化是一个非常重大 而关键的问题。实现服务队伍社会化必须抓好以下三个基本环 节，一是不断充实人员，扩大专职服务，建立一支稳定的具有 较高素质的骨干队伍；二是使企事业单位的设施工作人员承担 一定的社会任务；三是通过加强精神文明建设，进行社会公德 和民族传统教育，建立志愿者队伍，发展互助者协会等，让更 多的人参与社会保障服务，才能做好社会保障工作。