农村环境污染治理机制的研究进展_郑丽红.pdf

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1、农村环境污染治理机制的研究进展 郑丽红 （朝阳市环境保护局， 辽宁朝阳 122000 ） 摘要： 环境保护治理机制是解决环境问题的基础， 目前我国农村环境问题日益突出， 根本原因在于农村环境保护治理机制尚 不完善。通过对农村环境保护的理论研究和实践运用进行归纳， 探寻适合我国农村环境治理和保护的理论和方案， 构建较为完善的 农村环保新机制， 为农村环保工作提供参考。 关键词： 农村环境保护； 环境污染； 治理机制 Abstract：Governance mechanism of the environment is the foundation of solving environmental

2、 issues. Now the domestic rural environmental problems have become increasingly prominent. The fundamental reason lies in the rural environmental governance mechanism is not perfect. The article induce the rural environmental protection theory and practical application， searching for the theory and

3、the scheme which are suitable for domestic rural environmental management and protection， expect to build perfect rural environmental protection mechanism， and then provide the reference for the rural environmental protection work. Key words:rural environmental protection； environmental pollution； g

4、overnance mechanism 中图分类号： X3文献标识码： A文章编号： 1674-1021 （2013 ） 01-0072-04 收稿日期： 20121101； 修订日期： 2013-01-07。 作者简介： 郑丽红， 女， 1981 年生， 工程师， 主要从事环境保护工作。 1引言 改革开放以来， 我国农村经济有了较快的发展， 与此同时伴随的环境问题也日益突出，农村饮水安 全、 食品安全等问题已经成为社会关注的焦点。 近年 来， 农村环境保护问题得到了社会各界、 各级政府的 高度重视， 针对农村环境保护， 国家在环境保护政策 制定、 规划和资金投入方面做了大量努力， 但目前我

5、国农村环境保护仍然面临严峻挑战。 2农村环境治理机制的研究进展 现阶段我国专门针对农村环境问题已经有一些 研究， 这些研究从不同的角度、 不同的侧重点进行了 有益探索， 主要包括 5 个方面。 2.1农村环保的主体功能 吕忠梅 （2000 ） 认为农民的参与是环境权、 市场 经济和村民自治背景的必然反映。 通过农民参与， 能 够实现环境正义和环境效益的双重价值。 目前， 农民 有效参与农村环境保护存在着许多严重的障碍。因 此需要从立法完善、 参与权的确立、 信息公开、 利益 驱动以及司法救济等方面切实保障农民参与农村环 境保护1。陈丽华 （2007 ） 认为确立村民自治组织作 为环境管理机构的

6、法律地位，赋予其在本村范围内 环境规章制定权、 环境事务处理权、 环境处罚权等权 力， 能最大限度地整合农民的力量， 产生良好的环境 保护效益。这种观点主要强调农村基层自治组织的 作用，通过赋予自治组织新的环保职能来达到环境 保护的目的2。 王国平 （2004 ） 、 乌东峰 （2005 ） 则认为 农村环境污染以面源污染和生活污染为主， 而且污染 源和污染主体分散零落，政府环保部门实施监管不仅 不现实也不经济。通过调动中国农村社区机制， 调动 群众的积极性参与环境保护， 使环境保护成为群众共 同行动和全社会的共同事业3-4。 章也微 （2004 ） 认为 作为公共事务的农村垃圾处理是政府的职

7、责内容之 一，政府在解决农村环境问题中又有着不可置疑的 主导作用。 因此， 政府应该采取有效措施对农村环境 资源配置进行最恰当的干预来弥补因市场失灵带来 的效率损失5。 胡双发、 王国平 （2008 ） 认为我国政府 主导的环保模式与农村环保不兼容，主要体现在信 息不对称、 行政管理的分割性、 环境管理的行政色彩 浓厚、 地方政府的地方保护观念、 环保机构的 “倒金 字塔” 结构以及排斥公众参与决策监督等方面6。 高 72 环境保护与循环经济 韧、 吴春梅 （2009 ） 认为社区环境是公共产品供给的 一个重要部分，有效的制度激励安排是城乡发展战 略转型初期，农村社区公共服务体系建设由以外生

8、战略引致的政府行政为主的外推动力机制向建立在 基层民主自治基础上的社区内驱动力机制转变的重 要推动力量。农村环保的主体功能主要从农民的参 与机制、 社区作用、 民间环保社团、 政府功能定位展 开论述，特别是强调各个主体在农村环保中应该担 负的责任。一方面各自的论述中对农村特殊环境的 适应性可能有所欠缺，一个重要的前提是农村的社 会结构比较完整， 与城市相比具有类似性， 农村社会 发育完全会出现各种衍生组织，农村的社会运行像 城市一样有严密的逻辑而不存在更大的随机性， 代 表政府的村委会能起到像城市一样的主导作用等。 这些与我国农村现状的 “支离破碎” 的社会构成有所 矛盾。另一方面，也容易把各

9、个主体看成孤立的部 分， 大多数研究较少论及它们的协调机制问题7。 2.2环境保护法制建设 刘岚 （2006 ） 分析了我国关于农村环境法律体系 在立法、 执法等方面存在的问题， 据此提出了健全和 完善农村环保法制的一些设想8。张晓文 （2006 ） 则 认为应加强环境保护法在农村的执行力度，保证农 村的环境9。栾志红 （2007 ） 认为农村环境法律制度 的缺失主要表现为农业自然资源利用和保护、生态 保护缺乏统一规范，农村污染防治立法缺位或规定 不完善，农民的环境权益无法得到有效保障，环境 保护法 应加强农村环境保护10。杨永芳 （2005 ） 分 析了我国现行农村生态环境保护法律体系中存在

10、的 问题， 并从公共环境意识、 经济手段、 所有权、 行政领 导责任制、 立法和执法方面， 提出了建立我国农村环 境保护法律体系的对策。 近几年来， 法治论的运用研 究趋于具体化11。郭琰 （2008 ） 、 钱水苗 （2009 ） 分别 从农村环保立法的环境正义和环境公平角度做出了 详细论述12-13。张晓敏 （2008 ） 认为要以科学发展观 统领我国农村环境立法，建立和健全我国农村环境 保护法律体系， 从源头上加强农村循环经济建设， 走 经济增长与环境保护并重的发展道路，是解决农村 环境污染的必由之路14。蔡守秋 （2008 ） 认为农村环 保立法包括防治农村环境污染和生态破坏，发展生

11、态农业和农村绿色能源， 建设环境优美村镇、 生态村 镇， 实行农村环境综合整治法律几个方面15。蔡守 秋、 吴贤静 （2009 ） 通过问题分析， 细致地提出了农村 环境保护立法的原则、 指导思想、 各个主体的作用等 政策建议16。 2.3农村生态环境信息监测 学者们通过对农村的生态环境进行监测评估， 达到发现农村环境问题的目的。朱承章、单正菊 （1994 ） 通过对土壤环境子系统、 大气环境子系统、 水 环境子系统进行数据采集， 在考虑经济效益、 社会效 益、 生态效益的基础上， 全面系统地监测农村生态环 境状况17。 杨友孝、 蔡运龙 （2000 ） 通过一体化核算体 系研究表明， 中国农

12、村发展在过去的一段时期内存在 巨大的资源和环境代价。 这种代价在实物形式上表现 为关键性的自然资源数量锐减和质量下降以及环境 污染加剧； 在价值形式上则表现为农村资源净产值和 环境净产值的损失 18。 安艳玲、 陆根法 （2003 ） 研究认 为， 在农村环境问题中， 对环境污染评价和控制的难 点在于信息非对称性，主张通过建立村民和当地干 部、利益集团参与的污染控制报告制度来解决信息 非对称问题，为农村环境问题的解决提出建议19。 孙勤芳 （2005 ） 针对全国农村生态环境质量的信息特 征， 描述了 “全国农村生态环境质量信息共享系统” 的构建途径20。以上研究表明， 农村环境恶化的重 要原

13、因是人们对环境恶化的信息掌握不足， 所以必须 通过信息的监测来解决农村的环境问题。 但现在农村 环境问题已经非常突出， 只是缺少实践中的重视和具 体可行的解决方案。即便如此， 信息检测或是环保评 估仍然可能为环境问题的解决提供巨大帮助。 2.4城镇生产方式对环境的影响 众多学者认为农村环境恶化受工业化、产业化 的城镇的生产、 生活方式影响比较严重。 中国农村工 业化初级阶段和较低发展水平造成了严重的环境污 染，农村工业的环境管理远远滞后于农村工业的发 展。解决农村环境问题， 需要改革自然资源的利用方 式和制度， 克服短期化行为； 强化环境管理， 提高技术 水平； 合理布局， 建立农村工业开发小

14、区。李铜山 （ 2005 ） 认为造成农村环境污染的原因主要是由于农村经济 增长方式粗放， 环境保护意识不强， 产业结构和工业 布局不合理等。在目前有利条件下， 构建农村环境保 护体系及创新其运作机制已成为解决我国农村环境 问题的重要措施 21。 陈国锋、 张祝平 （2006 ） 以浙江省 丽水市为例，重点分析了农村环境污染的现状及五 大制约因素， 强调要保护农村生态环境， 只有走可持 续发展之路， 并针对性地提出对策。 包括深入开展宣 73 传教育，增强农村环境保护意识；加强环保设施建 设， 提高环境污染治理水平； 建立资金筹措、 考核、 示 范村、 生态农业特色村、 村民自治组织等机制；

15、开展 农村环保科研， 切实推广污染防治技术等22。刘兆 征 （2009 ） 认为畜禽养殖产业是我国农村环境污染的 重要原因23。乐小芳 （2009 ） 认为农民群体兼业化和 跨区域转移，传统农业生产方式与现代的农业生产 要素相结合，土地细分和农业生产内向型的规模扩 大并存，乡镇企业的快速发展以及与农业趋向分离 四大生产方式对农村环境影响深远24。在研究农村 环境恶化问题中，一般认为城镇工业化或部分地区 的农村工业化、农业的产业化是农村污染的主要原 因， 而乡镇、 农村工业化水平一般较低， 其污染更严 重。相应的对策是提高生产技术水平， 提高生态、 环 保技术水平， 转变生产方式等。 2.5城乡

16、二元化发展对环境的影响 李锦顺 （2007 ） 把社会学概念 “断裂” 拓展到农村 生态环境领域，认为城乡社会断裂是农村生态环境 恶化的深层结构性原因，而农村生态环境恶化又造 成城乡社会断裂的再生产。要走出城乡社会断裂和 生态环境恶化彼此强化的怪圈，必须加快城市化进 程， 建立农村民间环保组织， 保证农民的话语权、 参与 权和监督权， 加大对农村环境的资金投入， 设立乡镇 工业发展区， 建立全面的、 绿色的 GDP 考核机制25。 李雪飞 （2005 ） 认为我国存在二元开发和二元环保政 策。 在国家财力过多地向城市倾斜的情况下， 农村大 部分乡镇财力普遍不足，无条件也无能力实行环境 保护。

17、所以在城市居民享受着边开发、 边保护带来的 好处的同时，广大农村居民的生存环境却被工业文 明所蚕食26。韩彦东 （2005 ） 在分析农村环境质量对 我国城乡统筹发展的积极作用和农村环境质量不断 恶化原因的基础上，提出改善农村环境质量的政策 建议。 包括建立城乡宏观环境保护体系， 实施农业生 产内部创新和克服外部效应等27。王文军 （2006 ） 认 为我国农村环保投融资存在巨大问题，城市的投资模 式要向农村延伸。 城乡二元化包括工业水平二元化、 环 保政策的二元化，或是城乡剪刀差加重了农村环境恶 化。所以制定对策主要应针对工业化、 二元化， 建立绿 色GDP制度， 资金向城乡倾斜， 使工业小

18、区集中等。 3研究展望 农村环境污染治理机制涉及内容广泛， 综合分析 以上研究， 提出了机制构建的指导思想和应坚持的原 则。具体来说， 农村环保机制主要包括 5 个方面。 3.1强调农村生活环境保护， 采用 “体验式、 感染 式” 的宣传方法 现阶段农民普遍知道环境保护的一些问题， 但 并没有积极投身其中，在宣传教育中要使农民更加 具体真实地体验到环境问题与自身生存之间的关联 性， 自然引发他们对环境问题的重视和思考。 在宣传 时应采用 “感染式、 体验式” 的宣传手段， 少用或不用 单纯的说教形式。首先， 要给农民树立美好环境、 美 好生活的概念。通过展示优秀环境村庄的图册、 照 片、 生活

19、方式， 甚至实地参观来激发农民对美好环境 的追求和向往， 打破农村环境 “脏、 乱、 差” 的固有认 识。 长期坚持下去， 农民会从注重自身整洁转向农村 环境的整体整洁。 其次， 要用环境破环的严重代价提 醒村民注意自身的生存环境问题，使其意识到自身 与环境间的相依相存关系。 3.2加大农村环境保护投入， 加强农村基层环境保 护组织建设 目前， 农村缺乏环保基础， 更直观的表现就是缺 乏农村环保基础设施， 各级政府应将环保投入适当 地向农村倾斜， 以改善农村环保基础设施， 通过兴建 这些基础设施， 发动部分农民参与建设、 管理、 运作 过程， 不仅可以对其进行有效的环保教育， 还可以较 低的人

20、力成本带动其环保积极性。针对农村基层环 保力量薄弱导致上级的环保政策难以有效执行的状 况， 农村环保要注意重心下沉的问题。首先， 要加大 对乡镇、 村一级基层农村环保投入， 形成一个上下统 一、 灵活调度的管理体系。其次， 农村缺乏相应的环 保组织者，村委会或乡镇政府可以设置数个环保联 络员， 形成组织体系， 方便协调调度。 3.3加快政府环保相关人员培训工作， 提高环保人 员素养 政府管理人员与农村环保的效果密切相关， 有关研 究结果也证实了二者之间有显著的影响关系。然而在农 村政府环保人员中， 不少人员还没有认识到农村环保的 紧迫性和严重性， 对他们应加强教育， 进行培训， 不仅要 使其提

21、高认识， 更要促进其环保能力的提高， 能够严密 思考农村的环保问题， 提高自身环保业务素质。 3.4建立农村环境保护的风险机制， 加强对农村环 境问题的危机管理 针对农村交通落后、信息闭塞的现状和农村环 74 环境保护与循环经济 境的严峻性，在农村环境保护中要尽快建立相应的 风险机制， 防范可能出现的环境危机， 加强与公共危 机管理系统的联系， 防止由此产生的突发性事件。 3.5加强农村环保的战略布局， 尽快出台相对独立 完善的环保规划 农村环保工作任重而道远，但是在传统的环保 工作中，农村环保工作却寄生于偏重城市环保工作 的系统内， 产生诸多不适问题。 由于农村环保的特殊 性， 所以应单独考

22、虑农村环保问题， 要尽快出台相对 独立的农村环保规划。 参考文献 1 吕忠梅. 再论公民环境权 J .法学研究， 2000 （6 ） ： 18- 21. 2 陈丽华.论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力 J . 湘潭大学学报： 哲学社会科学版， 2007 （5 ） ： 35- 37. 3 王国平.环境保护与中国农村社区机制的选择 J .求索， 2004 （4 ） ： 8- 11. 4 乌东峰.论农村社区机制与农村生态环境保护 J .学术论 坛， 2005 （1 ） ： 81- 85 . 5 章也微. 从农村垃圾问题谈政府在农村基本公共事务中的 职责 J .农村经济， 2004 （3 ） ：

23、 89- 91. 6 胡双发， 王国平. 政府环境管理模式与农村环境保护的不 兼容性分析 J .贵州社会科学， 2008 （5 ） ： 91- 96. 7 高韧， 吴春梅.农村社区环境卫生公共服务供给主体的制 度激励研究 J .经济问题， 2009 （1 ） ： 87- 89. 8 刘岚. 浅论我国农村环境的法律体系建设 J .特区经济， 2006 （12 ） ： 136- 137. 9 张晓文. 论农村环境污染防治的法律对策 J .农业经济， 2006 （1 ） ： 33- 35. 10 栾志红.环境保护法 的修改应加强农村环境保护 J . 理论前沿， 2007 （11 ） ： 44- 45

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