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1、第 1 页 税收立法听证制度研究演讲范文1 特征码 mHPSDtBXlqVPjrFplaZL 浙江财经学院法学院 唐勇 内容提要：由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的 法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来 源，直接关系到每个社会成员的经济利益，因此税法的制定迫 切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证 制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证 制度在操作程序上亦有其独特之处。 关键词：税法 立法 立法听证制度 立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组 织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过 一定方式（常见为听证
2、会）陈述意见，为立法机关审议法律法 规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民 主化和科学化，因而日益为学者和立法当局所重视。 “对公民来 说，政府服务的直接成本是税收，课税的方式会明显地影响他 对扩大或缩小这类服务的态度。 ”1由此可见，税收是公民与 国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之，税收是市民社 会和政治国家之间的脐带，经典作家了揭示税收是国家存在的 物质基础， “税是喂养政府的娘奶。 ”2笔者认为，随着市场经 第 2 页 济的发展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性 问题将越来越多地为人们所关注，立法听证制度在税收立法领 域的采用将是社会发展的必然。 一、立
3、法听证制度的源流与本质 立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性 制度，肇端于英国。 “自然正义”(natural justice)原则要求 裁判者听取双方的陈述。 圣经中“既听取隆著者也听取卑微 者”的箴言，在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听 取”(a mans defence must always be fairly heard)原则。 这是法官据以控制公共行为（public behavior）的程序手段之 一，也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。3在美国， 与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序” （due process of law） ，体现为“实体性
4、正当程序” （substantive due process）和“程序性正当程序” （procedural due process）两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第 14 条修正案， 即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自 由或财产” ；而后者运用得更为灵活，从司法的“两造对抗”逐 步扩大到行政和立法领域。经过 50 年的发展，美国的立法听证 制度日益完善，堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后， 欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立 了自己的立法听证体系。 在我国，听证制度起步较晚，但发展迅速，大致分为两个阶段。 第 3 页 第一阶段，1996 年至 19
5、99 年，其标志是 1996 年 10 月施行的 中华人民共和国行政处罚法第一次在我国的法律中确立了 听证制度；1998 年 5 月施行的中华人民共和国价格法掀起 价格听证热潮，听证一词正式为国人所接受。第二阶段，1999 年至今，其标志是 1999 年 9 月广东省人大环境资源委员会就 工程招标投标管理条例（修订草案） 的审议举行我国第一次 立法听证； 2000 年 7 月施行的中华人民共和国立法法明 确规定， “列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有 关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。 听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 ”（第 34 条）和“
6、行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关， 组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。 ”（第 58 条）随后，立法听证在地方性法规的制 定过程中得到了更多的采用，有些地区制定了立法听证实施办 法，丰富了实践性。 立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的 当事人一个陈述意见表达观点的机会，它的本质是一种程序法， 是保证立法活动顺利进行的程序法，是对实体法的必要补充。 现代政治哲学和法哲学对政府4权力合法性的质疑，推动了权 力控制的实践，即用行政法等实体法的形式，让公权力在既定 的轨道上运行。 “实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。 ”5然而政府在
7、面对复杂多变的社会生活时，要求权力行使的 第 4 页 灵活性，即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间，由此实 体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的 合理推定不是自足的，于是程序法开始被人们所重视，以此为 契机，听证制度从司法领域扩展到立法领域，从事后补救走向 事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台，在 “讨价还价” （bargain）的公平对抗中，来求证权力运作的界 限。 二、立法听证制度引入税收立法的必要性 立法听证引入税收立法的价值，在于立法听证所固有的功能满 足税法的需要。必要性价值的求证问题，就是立法听证制度的 普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体
8、现。一般认 为，立法听证 证的功能可以概括为五个方面：（1）信息收集；（2）实现直 接民主、体现民意；（3）促进良法；（4）协调社会利益； （5）立法宣传。6笔者认为，立法听证制度引入税法的价值， 集中体现在于三个方面。 第一，满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法 的最高法律原则，其基本含义是税法主体及其权利义务由法律 第 5 页 加以确定。国民根据法律的规定纳税，政府根据法律的规定征 税。而规定纳税和征税关系的法即税法，由此，立法的法治化 是税收法定主义的前提和依据，当且仅当所制定的税法是良法， 才能要求税法主体依法办事。立法的法治化， “要求立法者在立 法过程中守法，遵守法定权
9、限，遵循法定程序，从而保证立法 内容的合法性。 ”7税收立法应当以宪法为依据，遵守立法 法的规定，立法听证制度为立法法所确认，当然适用于 税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性 将大大增加，导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的 工具，不仅损害税法的权威，而且影响到政府的社会公认度。 此外，从立法听证本质上看，作为一种程序性规则，能够防止 各种人治的因素，如领导指示，主观随意性等等，保证立法过 程的公开性透明性。 第二，满足税收立法的民主化的要求。 “民主是一种社会管理体 制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参 与影响全体成员的决策。 ”8从这个定义上看，民
10、主与“参与 影响全体成员的决策”相联系，也可以这样认为，当某个决策 影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序。税收 “取之于民，用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作 过程，从这个意义上说，税权是实现人民利益的需要，税权在 根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同，但 就宏观而言，税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的 第 6 页 立法，组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来，而该 集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面， 这种关于贡献和再分配劳动成果的机制，是社会成员自治协商 的产物。显然，从社会契约论的角度看，税收无非是每个人都 将其经济利益的一
11、部分置于公意的最高指导下，税法是社会成 员间关于再分配的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契 约的制定发表自己的看法，税权和税法的产生是直接民主和公 共契约的必然结果，因而税法比其他法律部门更要求民主的成 分。但是直接民主下的税收公共契约，仅仅在非常之小的城邦 国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现，在疆土广阔， 人口众多的国家里，直接民主破产了，完全自治的税收契约也 无法实现。社会成员由古代的全职公民（full-time citizen） 变成了兼职公民（half-time citizen） ，公民不再亲自参加 “影响全体成员的决策” ，代议制的间接民主产生了并且成为现 代民主的主要样式
12、。我们不难发现，在代议制民主下，由人民 选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程 就有异化的可能，公意容易被私化，立法机关制定的规范性文 件偏离甚至背叛了民意；而且选举的级数越高，民意的表达就 越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成 员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域 中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道，它一 头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着纳税主体具体的 第 7 页 现实的生计问题，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对 话，用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证 制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部
13、条件，即立 法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立 法过程的程序性。 第三，满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为 S，政府提供公共商品的成本为 C1，政府自身运作的成本为 C2，在不考虑政府其他财政收入的前提下，有等式: S=C1+C2+。反映的是税收资源的隐性流失，或表现为 政府效率低下，机构臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等 腐败现象。的控制，是税收立法民主化和法治化的问题； 而，的确定，是一个纯科学的问题，即价值无涉 （value-free）的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在 纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免 税问题。这些问题往往涉
14、及财政、金融、税制等学科领域，为 立法当局所陌生，但又是税收立法成败的关键。只有从实际出 发，从中国国情出发，尊重客观实现，吸收专家、学者参与立 法，用科学的理论知道税法的创制，才能避免立法上的盲目性 和随意性，从而降低立法成本，提高立法效益。科学的税收立 法需要依靠财政学，税收学等经济学专家、学者提供的理论模 型和数据预测，立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用， 成为税收立法的必要程序。 第 8 页 在宪政的维度中，税法是建立人民公意基础上，调整社会成员 与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所 蕴涵着的民主价值，是与税收立法内在要求吻 合的，因而民主价值是该制度价值体系中的
15、核心。税收不仅仅 是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家实行宏观调 控的经济杠杆之一，因而具有较其他部门法更强的精确性，立 法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民 主化和科学化的目标，必须通过法治的形式得到实现，所以立 法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的，这种融合是所 制定的税法成为良法的程序性保证。 三、税收立法应当如何引入立法听证制度 (一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围 立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求， 不仅如此，现行的法律体系，也为该制度的引入提供了依据。 中华人民共和国宪法第 2 条第 3 款规定：“人民依照法律 规定，通
16、过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化 事业，管理社会事务。 ”第 27 条第 2 款也规定：“一切国家机 关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民 第 9 页 的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力 为人民服务。 ”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神，人 民有权利要求参加听证，国家机关应当给予意志表达的渠道。 国务院关于贯彻实施的通知 （国发200011 号）要求“坚 持走群众路线，广泛听取意见，特别要重视基层群众、基本群 众的意见，集思广益，多谋善断。在立法工作中要保障人民群 众通过多种途径参与立法活动。 ”和“ 起草规章应当采取座谈 会、论证会、
17、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和 公民尤其是基层组织、基层群众的意见。 ”国务院部委以及地方 立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时，采用立法 听证程序亦是合法的。 理论上认为，我国立法听证范围原则上包括，与人民群众切身 利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。 9税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而 税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系，前者 根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、 资源税法和行为税法等等；后者主要包括税务机关组织法，税 收征收管理法等等。笔者认为，立法听证制度主要适用于前者， 因为税收实体法所规定的
18、内容直接影响着纳税人的财产利益， 如果立法失误，将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果； 至于后者，则更多体现着管理的理念，征税人与纳税人之间的 冲突是偶然的、次要的，又有行政复议和行政诉讼法律体系作 第 10 页 为补救机制，而且税收程序法一经制定，在一定时期内不会发 生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价， 所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。 （二） 、税收立法听证的参加主体 根据立法听证制度设计的本义，参加主体通常包括立法听证的 组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利 害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将 制定规范性法律文件
19、涉及内容的不同而不同，应当根据实际需 要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法 为例，进行具体分析。 （1）组织机关，即立法机关，制定汽油 柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局，它们 依据中华人民共和国消费税暂行条例制定有关征税范围和 税率的部委规章。 （2）主持人，由立法机关指定，并且没有利 害关系，一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任，也可 以由民间团体组织或学术机构的代表担任，如税法学会的理事 等，立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成 为主持人。 （3）听证员，由立法机关指定，协助主持人组织控 制听证运行，一般可以由国家税务总局和财政部从事法律
20、事务 的国家工作人员担任，也可以由民间协会或大学相关领域的资 深人士担任，如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。 （4） 书记员。 （5）当事人及其代理人，即与所立之法有直接利害关 系并经组织机关同意参与听证的人，消费税的纳税义务人是生 第 11 页 产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁 到消费品使用者身上，所以参加听证的当事人应包括石油化工 的生产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及 私家车主代表等等。 （6）其他参加人，亚太经合组织国家在对 于“环保型”税制的初步研究中，汽车和燃油征税越来越多地 考虑到环保因素，将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中， 成为我国
21、消费税改革的理念。10因为含铅汽油、无铅汽油和 柴油对环境污染存在差别，所以可以用差别税率来引导燃油消 费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术 课题，这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听 证。此外，从事消费税研究的专家学者也应当参加听证，从各 国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个 兜底的范围，立法机关根据实际需要，可以灵活采纳，其目的 主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法 实践中往往是听证的主持人，笔者认为，立法起草人员与当事 人一样是立法听证的参加人，可以围绕起草的法案进行质证和 辩论。 （三） 、税收立法听证的程序 第 12
22、页 立法听证制度是程序性的规则，所蕴涵的价值，所实现的目标 都要通过程序来实现，否则该制度将形同虚设，并造成政府资 源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤：准备程序， 进行程序和笔录使用问题。11笔者仍以汽油柴油的消费税立 法为例，进行具体分析。 第一，立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开 听证会后，发布公告和规范性法律文件的征求意见稿，拟定听 证会的议题、时间、地点和相关权利义务，在规定期限内接受 社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站 上发布，可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研 究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以 中央立法为
23、主，各地参加者直接现场参加未必现实，那么可以 开辟网页吸收意见，发表意见者必须留下真实姓名，对自己的 言行负责，遵守基本的说理规范，其意见才被立法机关采纳。 第二，立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律，由 主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作 单位和职务，介绍其他参加人，并询问回避事宜。立法机关介 绍草案的内容，提出议题，并就有关问题接受参加人的询问。 当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生 产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型，说明税 收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数 据，说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可
24、以提 第 13 页 供国外的或历史上的理论成果及个案材料，帮助确定博弈的均 衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最 后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字，并收集各方提供 的书面材料合证据。这一阶段，是立法听证的主要阶段，而立 法听证的思想源于司法，司法程序当然可以予以借鉴。 “审判型 听证”将是税法立法听证的发展方向，在这个模式下，主持人 和听证员完全独立于国家税务总局和财政部，可以是民间学术 机构的公共知识分子，而包括立法起草小组成员在内的其他参 加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。 第三，听证报告的公布。听证会结束后，主持人根据听证笔录， 综合各方意见，作出听
25、证报告，并将争议焦点和采信理由一并 呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内，向 辖区公开；新闻媒体可以进行相关报道，或者举行新闻发布会， 接受社会监督。 税收是公民与国家最重要的经济关系， “国家存在的经济体现就 是捐税，共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。 ” 12税 法是调整税收关系的规范性文件，税收无偿性、强制性和固定 性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立 法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革，推进 税收立法之际，分析立法听证制度的实践价值，将其引入税收 立法，也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。 第 14 页 注释 1美詹姆斯M布
26、坎南：民主财政论 ，穆怀朋译，商务 印书馆 1993 年版，第 14 页 2马克思恩格斯全集第 7 卷，人民出版社 1982 年版，第 94 页 3 参见汪全胜著：立法听证研究 ，北京大学出版社 2003 年版，第 8 页 4本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴，而不仅仅包 括行政机关，泛指国家权力的存在形式 5黄凤兰、甫玉龙：论立法听证的必要性 ，载求索 2003 年第 2 期 6参见前引3 汪全胜书，第 13 页下 7周旺生主编：立法学 ，法律出版社 2000 年版，第 124 页 8美卡尔科恩：论民主 ，聂崇信，朱秀贤译，商务印 书馆 1988 年版，第 10 页 9 参见前引3 汪全胜书，第 155-156 页下 10参见英桑福德主编：成功税制改革的经济与问题第 3 卷，杨灿明等译，中国人民大学出版社 2001 年版，第 135 页； 另见董庆铮等编著：税收理论研究 ，中国财政经济出版社 2001 年版，第 210-211 页 11参见前引5，黄凤兰、甫玉龙文 12马克思恩格斯全集第 9 卷，人民出版社 1982 年版，第 第 15 页 50 页