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1、电子政务业务流程再造二、电子政务建设模式探讨3 外包模式成功的关键因素中国政府在信息化的建设中采用最多的是自建模式，对外包模式还不太习惯，不少政府官员甚至抵触外包模式， 在他们的影响中，这种模式是不安全、不可靠的。其实只要认清这种模式的障碍，采取相应的保障措施，外包模式是完全可以成功的。外包模式实施过程中可能遇到的主要障碍：服务质量的控制权在 ASP 而不是政府手里、 ASP不能及时适应政府需求和业务流程的变化、由信息不对称导致的一些风险等。为了克服上述障碍，充分发挥外包模式的潜力，政府必须具备足够的IT 能力和管理能力，并有高层领导的长期支持，这些都是确保外包模式成功的关键。政府的 IT 能
2、力政府应当具有一定水平的IT 能力才能确保获得 ASP 高质量的服务：在合同谈判阶段，政府授权的内部 IT 工作人员必须有能力识别ASP 使用的关键技术， 以保证技术水平能满足他们的需求。政府 IT 人员必须有能力设计一套有效的绩效度量指标并签定一个慎密的服务级合同。这对于确保获得ASP 所承诺的服务质量是至关重要的。随着ASP 服务的提供，政府的 IT 工作人员应当有能力监督、控制ASP 的服务绩效。政府的管理能力在外包模式实施过程中，如下一些任务的完成要求政府必须具有足够的管理能力：政府应当能有效地识别电子政务需求的变化，并制定一个综合的服务战略不断满足变化的需求。这个战略应当基于对自身I
3、T 能力、管理能力和应用服务可选择余地的的评估。一般来说，政府应把 IT 服务外包看作是一种投资组合，注意自身提供与外包服务的结合。经验表明，外包所有 IT 功能或自身提供所有 IT 服务都不如在合适的水平上外包效率高1(p.348)。另外，政府应当就项目建设中的一些柔性进行谈判以适应潜在的技术变化和需求变化。在信息系统外包中提高柔性的一个机制是适当缩短合同期3(p.370) 。长期合同可能将政府置于一个不利的位置。 如果订一个十年期的合同，那么政府就不可能利用更新、 更便宜的技术或一个新的服务供应商。 柔性的另一方面是选用可剪裁的、适应业务流程变化的技术。政府要有能力评价 IT 服务外包项目
4、的真实成本，有效地抑制实施成本失控风险，避免“IT 成本黑洞”。为此，政府必须有能力设计一项既对ASP 有激励意义又能以合理的成本获得高质量服务的“双赢”合约，使ASP 有足够的动力朝政府期望的方向努力。例如，如果政府能够以较低的成本准确地评估ASP 服务的质量的话，那么就可以根据ASP 努力的结果设计合约，即根据 ASP 提供的服务质量支付报酬，从而确保“物有所值”。也可以根据 ASP 承担的风险或努力的程度设计合约。 政府具体如何设计合约取决于有无能力监督合约的履行，实际上取决于自身的管理能力。政府应当能有效地协调内部项目团队与ASP 之间的合作。随着时间的推移，对电子政务的需求会不断变化
5、，对 ASP 服务质量的期望也会越来越高。能否让 ASP及时理解需求和期望的变化，并提供相应的服务， 直接关系到外包模式的成败。政府必须有能力调动内部团队的积极性，激励他们主动与ASP 配合，同时协调好双方合作中出现的矛盾，从而使双方合作有序、高效地进行。高层领导的支持高层领导的介入和一贯支持有助于保证IT 服务外包项目实施所需的各种资源。例如，电子政务的成功首先取决于数据库的质量，其中必须完成的一项基础工作是历史资料的电子化，但这需要大量的人力资源，没有领导的支持， 这项工作是难以完成的。 高层领导的支持有助于形成一种能把不同部门凝聚在一起的政治意愿，以克服部门之间的沟通和协调障碍。高层领导
6、的支持对克服政府内部的阻力是重要的。政府部门还尚未形成购买服务的成熟观念， 政府实施服务外包是对现有文化的背离，结果政府官员可能面临一些阻力。这时高层领导的支持对于克服这些阻力就显得尤其重要。当然，一旦在变革和创新中员工获得某些利益，实施就会变得容易些。4 外包模式和自建模式的整合虽然电子政务的建设分成外包和自建两种模式，但两种模式不是相互割裂、相互对立的， 而是相互支持、相互促进、相互补充的，必须有效地融合这两种模式。不只是网络在物理上、逻辑上是整合的，更重要的是业务流程在纵向、横向上的高度集成，做到不仅政府部门之间的交流畅通无阻， 而且市民和企业在任何时间、任何地点都可以流畅地与（虚拟）
7、政府交互，从而方便、快捷地查到所需的各种政府相关的信息，高效率、高质量地获得各项公共服务，如注册登记、执照更新、许可证办理、申请、纳税与交费、应聘、投标、报警、求救等等。应以业务流程为主线完成两种模式的整合。三、电子政务业务流程再造的思路电子政务建设要真正改进政府内部办公和公众服务的效率和效果，必须进行政府流程再造（GPR ），即必须以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代过去的被各种职能部门割裂的破碎性流程。1 政府业务流程再造的基本思想本文认为 ,应当以公众为中心，以“一站式”电子公众政务为目标，以“服务链”为纽带再造政府业务流程。“服务链” 是政府业务流程再造的核心，其基本思想：首先
8、， 把政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的相互服务关系，政府内部的每个部门和个人既是服务“提供商”又是服务的接受者，即互为“客户”，但公众是他们共同服务的最终客户；其次，把公众的每一次服务请求当成是向政府下的一次“订单”（称“外部订单” ），把每次政府提供服务的过程看成是一次执行“订单”的过程，政府提供服务获得的“支付”是公众对政府的满意、拥护和忠诚；最后，把“外部订单”转变成政府相关服务部门或个人的一系列的“内部订单” ，从而形成以“订单”为中心、上下级和岗位之间相互咬合、自行调节运行的“服务链” 。在网络空间，作为“服务链”上的一个节点，每个部门或个人实际是
9、在收到订单后的规定时间内提供一个响应数据（如一个问题的答复，一个审批的结果），因此“服务链”变成了一个“服务响应数据链”，简称“服务响应链” 。基于“服务链”的政府流程再造，采用了面向“数据响应”的思想设计新的流程，变“权力导向”为“数据导向” ，只对“数据”不对人，绕开了一些障碍，降低了实施难度，另外，根据数据响应时间的统计结果可以准确地考核部门和个人的服务绩效，为监控电子政务的实施效果奠定了基础。2 政府流程再造的推进策略政府流程再造是实施电子政务的一个必要过程，要实现电子政务提高政府工作效率的预期目标，必须再造政府业务流程，使流程简化、优化。但试图一步到位是不切合实际，必须以一种渐进的、
10、 逐步优化的方式进行。可从流程再造的迫切程度和流程再造涉及的利益调整面两个角度设计政府流程再造的推进策略。流程再造的迫切程度往往与现有流程的合理性和电子政务系统能否支持现有流程有关。政府需要进行再造的流程可分为A 、B、 C 三类。 A 类流程是本来就认定的不合理流程；B 类流程是在没有上电子政务系统前是合理流程，但是电子政务系统不能支持，如果不再造， 将影响电子政务系统的推进；C 类流程是已经存在， 电子政务系统也能够支持，但是没有获得最好效应的流程。 A 、 B 两类流程是实施电子政务前必须再造的，C 类流程不影响电子政务的实施，是电子政务系统运行中需要优化的一类流程。C 类流程再造不可能
11、在电子政务实施前进行， 因为它们在电子政务系统运行前很难被发现，而且没有电子政务系统的依托，也无法进行再造。政府需要再造的大量是C 类流程。因此， 从现有流程需要再造的迫切程度上来说，政府流程再造的基本推进策略是：对于那些阻碍电子政务推进的流程（A 、 B 两类），坚决去掉或改掉；而对那些不影响电子政务启动的非优化流程（ C 类）暂缓再造，等电子政务系统运转起来后，再集中精力按照轻重缓急逐步优化。从政府流程再造涉及的利益调整面看，不同级别政府中， 基层 GPR 涉及的利益调整面较小，高层 GPR 涉及的利益调整面大；同一级政府中， 公众服务 GPR 涉及的利益调整面小，内部业务 GPR 涉及的
12、利益调整面大。因此，从GPR 涉及的利益调整面来说，政府流程再造要从基层入手，从公众服务入手，自下而上，由外向里，逐步推进。四、结语建设模式是电子政务长期、健康、稳定发展的保障，政府业务流程再造是电子政务的核心，也是最大难点。 在建设模式上本文提出了以“自建和外包相结合”模式建设电子政务的设想：中央政府以自建为主，地方政府以外包建设为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。该模式能充分发挥政府、企业、个人三者的积极性，有利于政府信息的商业再开发（增值服务），带动信息服务业的发展。在业务流程再造上，本文提出了“服务链”的概念和以“服务响应链” 为纽带再造政府业务流程的观点。该观点充分体现了“以公民为中心”的服务理念，再造后的流程变“权力导向”为“数据导向”，可控性强、实施难度低。