保护生态环境的税收手段.docx

《保护生态环境的税收手段.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《保护生态环境的税收手段.docx（3页珍藏版）》请在三一文库上搜索。

1、 岳树民内容提要：为治理污染、保护生态环境、实现可持续发展，政府大体上有两类手段可以使用：一是政府管制，二是经济手段。税收手段只不过是经济手段中的一种。本文在比较了税收手段与 政府管制、其他经济手段的优劣利弊的基础上，对税收手段在政府治理污染、保护生态环境中的作用进行了准确的定位，为正确应用税收手段保护生态环境提供了重要的理论前提。关键词：税收 生态环境一在人类推进现代化的进程中，为追求经济的高速 增长，自然资源被过度开发、自然环境被破坏，使人 类面临着自然资源短缺、生态结构失衡、环境污染严 重等问题。环境与经济的矛盾日益激化，已严重威胁 人类的生存和发展。从我国的现实情况看，我国经过20多年

2、的改革开放，经济得到了较大的发展，人民生 活水平有了很大的提高，但同样也面临着资源短缺、 污染严重、生态环境破坏的问题。城市大气质量恶化， 主要江河水污染严重，“白色污染”、“黑色污染”等 非常突出。据估计，我国每年因环境污染造成的损失 高达2 830亿元。 我国的生态问题也不容忽视，耕地 质量下降，面积减少；草场退化、沙化，森林过量采 伐，水土流失严重。防治污染，保护资源，改善生态 环境，已成为我国进一步发展经济所必须重视和解决 的问题。现在，人们也普遍认识到经济和社会发展中 保护生态环境的重要性，保护生态环境也成为我国的 一项基本国策。无论是从理论分析的角度，还是从各国的实践来 看，政府都

3、要承担起治理污染、保护生态环境的重任。 那么，政府如何采取有效的手段防治污染、保护生态 环境呢？目前关于在我国更多地运用税收手段防治污 染、保护生态环境的讨论较多，要求在我国税制改革 过程中建立我国生态环境税收制度的呼声也较高。税收作为政府宏观调控的重要手段之一，对于保护生态环境有其积极的作用。与其他手段相比，在某些方面税收也具有其他手段无可比拟的优越性。但理论和实 践都表明，税收在宏观调控中有其局限性，在保护生 态环境方面依然有其不足之处，需要区别不同情况加 以运用，不能一概而论。因此，在防治污染、保护生态环境方面，需要充分 发挥税收的作用。但是更为重要的是要客观分析税收手 段的作用机制和作

4、用特点，科学地分析运用税收手段所 要解决的具体问题和税收机制运作的外在环境；对税收 手段的有效性和可能带来的问题，以及税收征收管理的 可行性进行科学的判断；从而对税收在治理污染、保护 生态环境的各种手段组合中的作用予以科学准确定位，这是运用税收手段保护生态环境的重要前提。二治理污染、保护生态环境，政府可以采取的手段 主要有两类：一是政府管制，二是经济手段。政府管制主要是政府通过法律或行政规章，制定环 境质量标准，限制或禁止污染，违者受到法律的制裁。 一般而言，管制主要有三种：一是明文规定企业的生产 方法，或规定投入物、排放物等必须符合某种最低标准， 否则禁止运营；二是直接规定产出的最高水平，禁

5、止超 量生产；三是明文规定禁止某种生产活动或行为。治理污染、保护生态环境的经济手段主要有税收手段、收费、补贴、押金返还制度和排污权交易等。 安体富、曾飞、岳树民当前中国税收政策研究，中国财经出版社2001 年 1月版，第42 页。 吴小海 促进我国可持续发展的税收制度研究，中国人民大学硕士学位论文2002 年，第16页。3 7保护生态环境的税收手段2003 年第 11 期 总第 222 期税务研究税收手段，主要包括按排放量计征的税收、产品和服务的间接税收（包括差别征税）和税收减免等。收费，包括排污收费、使用者收费、产品收费、 管理收费等。补贴，主要是对减少污物排放的厂商发放补贴， 是政府为了促

6、进污染者缩小生产规模或购买和安装环 保设备而采取的一种经济手段。押金返还制度，是对可能污染环境的产品收取押 金，当这些产品回到指定地点或处理厂时再返还押金。排污权交易，是政府对每年的排污量或资源消费 量规定上限，按此上限发放排污许可证，排污许可证 可以在市场上买卖，由市场供求决定许可证的供求。在我国过去的实践中更多采用的是政府管制和收 取各项费用的形式。近年来，一些观点认为税收手段有 着许多政府管制和其他经济手段不具备的优点，建议 政府采用税收手段来防治污染、保护生态环境、促进合 理使用资源。运用税收手段防治污染、保护生态环境有 其独有的优越性，根据矫正性税收的课征原理，对污染 行为征税是可行

7、的。对污染行为征税，用税收来弥补私 人成本和社会成本之间的差额，使两者相符，从而促使 污染者减少污染行为。但是，在防治污染、保护生态环 境方面，经济手段是作为政府管制的一种补充，经济手 段与管制手段相互支持和补充， 二者之间并不是完全 可以相互替代的；也并不是在任何情况下税收手段都 是最优的，即使是在经济手段中进行比较也是这样，在 某些情况下其他手段有可能优于税收手段。防治环境污染、促进资源的合理使用，首先是在 经济手段和政府管制之间做出选择，然后才是经济手 段中的税收手段或其他手段的选择，这样在运用税收 手段时就需要考虑以下几个问题：（一）是彻底避免和禁止，还是只是适度减轻某种污染行为对于某

8、些需要完全避免的污染行为，尤其是一些 危害性特别大的污染行为，以及某些已存在的需要完 全消除的严重污染行为，采用颁布禁止性法令的政府 管制方式要比采用税收等经济手段更为有效。某些污 染行为不能完全禁止，或无法替代，只能适度减轻或控制在一定的标准之内，区别不同情况，既可以采取政府管制方式，也可以采取税收等经济手段。OECD的专家认为：“相对地，经济刺激可以提供对污染控 制的费用的预测，但其提供的能达到的污染削减程度 的可靠性则较差。直接管理适用于环境或公共健康危 险很大及污染控制比费用更重要的地方。而依靠经济 刺激的更渐进和有效的策略适用于环境问题不太危急 或尚未迫在眉睫的地方”。“直接管理对污

9、染的控制 多，而对费用的关心较少；而经济刺激对污染控制费 用的预测性强，但对污染的控制程度较小”。（二）对于某些具有替代性的污染行为，需 要区分情况，既可以采取政府管制方式，也可以采取税收等经济手段一般认为，征税可以使污染者自由选择低廉且适 合自己的方法减少污染量，由于污染者要对每一单位 污染付税，为了减少纳税，就会不断追求工艺、技术的 革新，寻求控制污染的方法。但是，征税总会使人们感 觉到负担加重，某些人会自觉不自觉地逃避纳税；而如 果税负过低或污染者利润丰厚，则征税不能对消除污 染产生作用。而从消除污染的角度严格禁止某种行为， 或通过法规规定必须采取某种替代物或替代行为，有 时也会加重这些

10、人的负担，但这种负担往往是一次性 的，人们往往能够接受。而且，在某些情况下，采用征 税方法是允许一定程度的污染存在，并不能完全消除 污染。因此，在某些情况下通过政府法令的形式禁止某 种行为，或规定必须采用技术、方法都比较成熟的没有 污染的替代行为或替代物，对防治污染、保护生态环 境、合理使用资源会更有效。对于某种经济行为中不可 避免的污染行为，政府需要筹集资金进行治理，则可以 采用税收等经济手段，如居民生活污水的排放等。（三）经济手段的选择应根据污染行为特点决定是选择税收手段还是其他经济手段1. 一般认为，在防治污染、合理使用资源方面， 税收“硬”，而其他经济手段“软”。事实上，通过法 律形式

11、确定的收费项目同样具有强制性。我国目前的 税收环境尚不优化，税收征管的法制力度依然偏软， 税收的强制征收并未达到理想的效果，收费改为征税 依然会出现欠缴的情况，目前各地也存在着程度不同的欠税问题。而且，在存在地方保护主义的情况下，经济合作与发展组织税收与环境：互补性政策，中国环境出版社1996 年 6月版，第2627 页。经济合作与发展组织税收与环境：互补性政策，中国环境出版社1996 年 9月版，第6页。 经济合作与发展组织发展中国家环境管理的经济手段，中国环境出版社1996 年 9月版，第104页。3 8税务研究2003 年第 11 期 总第 222 期有些污染行为、破坏环境行为或资源不当

12、使用的行为会受到地方政府的“特殊照顾”而难以有效地进行税 收课征。因此，认为在当前条件下，用征税来替代环 境收费可以避免拖欠的说法是不能完全成立的。2.对某些污染行为或资源使用行为，采用征税方 式与收取资源使用费、排污费的方式效用是相同的。 如对居民生活用水的排污费，一般根据居民生活用水 量按照所交水费的一定比例收取，多采取由水费收取 部门代为收取的方式。若将排污费改为征收排污税， 从减少排污或收取污水处理资金的效果上说是相同 的，在征收方式上，也不可能采取由税务部门单独上 门征收的方式，同样需要由水费收取部门代征。这样， 用排污税替代排污费的实际意义不大。3.对于一些污染行为，其污染程度、排

13、放标准等 技术性问题，需要由环保部门的专业人员来认定，若 采取征税的方式，从行政效率的角度看是不合适的。 这样，对于只要发生某种行为就必然会产生一定程度 的污染；某种行为或投入物的污染与投入量和产出量 成正相关；或者投入物有相应的替代物或替代行为都 可以采用征税的方式，促使行为者减少污染，或产生 替代效应。而对于需要掌握污染标准，根据不同的污 染程度进行征收，则由环保部门直接征收排污费等更 具有行政效率。从各国经验看，按排放量计征的税收 与造成污染的程度密切相关，通常这种税收由环境保 护机构而不是政府财政部门来确定和征收。4.其他经济手段在某些方面各有优势。对于某些 可以回收的污染物，可以采用

14、押金返还制度；在可容 纳的污染限度内使用排污权交易也是有效的，如新加 坡采用汽车牌照拍卖方式控制汽车数量的增加就比较 成功；配合对污染和资源过度使用行为征收税费或实 行政府管制，对节能开发、无污染技术、工艺革新、 替代污染产品开发等给予补贴和适度的税收减免，也是一种激励与制约相结合的有效手段。采用经济手段；如果采用经济手段，就需要分析各种经济手段在对待不同问题上的各自优势，根据行 政效率和经济效率来决定是采用税收手段，还是其 他经济手段，将税收准确运用在最适于其发挥作用 的方面。同样，基于以上分析，关于税收手段在防治污染、 保护生态环境方面的运用可以得出以下结论：1.能够体现资源使用者或者行为

15、人直接受益的行 为活动，宜采用收费的形式，对不能够体现受益的行 为活动宜采用征税的方式。2.从征收管理的角度进行比较，征税与收费及其 他经济手段的选择，在于哪一种方式对减少污染、保 护生态环境具有更高的经济效率和行政效率。3.投入物或污染行为与其投入量、生产量具有密 切关系的，可以采用按投入量、生产量为依据进行征 税的方式。4.采用征税、收费等经济手段需要重视征税与收 费的征收标准问题。对污染行为或有可能产生的污染 行为征收标准过低不能够起到促使污染者减少污染的 作用，在这方面税和费的缺陷是相同的。征税与收费 都体现了“污染者付费”的原则，但要避免出现污染 者只是支付税费而不削减排放的状况。5

16、.对现行税制中不利于环保、不利于资源合理利 用的条款予以剔除，形成有利于保护生态环境的税 制。在具备条件的情况下，可以根据生产的投入物或 产出物对生态环境的不同影响实行差别征税，对破坏 生态环境的行为进行抑制。6. 对有利于防治污染、保护生态环境的基础研 究和应用开发、高新技术、新产品、新工艺和先进设 备的引进给予税收减免，鼓励应用无污染的资源。 “在过去，环境政策的核心已从通过限制排放，控制 污染转向预防为主原则；换句话说，尽量少地利用可 能产生污染的资源，而不是采取末端治理技术”。 一定条件下的税收减免与差别征税相配合，有利于预防污染行为的发生。三根据以上分析可以认为，在政府采取各种手段 防治污染、保护生态环境时，首先需要根据具体情况进行比较分析，判断是采用政府管制手段，还是作者单位：中国人民大学中国财政金融政策研究中心（责任编辑：韩霖） 经济合作与发展组织税收与环境：互补性政策，中国环境出版社1996 年 6月版，第26 页。 经济合作与发展组织税收与环境：互补性政策，中国环境出版社1996 年 6月版，第53 页。3 9