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1、-范文最新推荐- 关于安徽省县乡财政情况的调查 编者按： 近几年来，在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能不断降低，农村人口收入增长明显趋缓，处于低谷的县域经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“三农”问题日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。在全国许多县乡，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政运行压力日渐膨胀。县乡财政危机影响到地区经济社会事业的发展，县乡财政改革已经提上议事日程。 安徽省人大常委会于今年上半年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查。调查由省人大常委会统一部署，省人大财经委和各市人大常委会具体组织实施。通过调查，初步摸清了安徽省县乡财政的基本
2、状况，完成报告，具体分析了县乡财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展地方经济、加强预算监督、解决县乡财政困难等问题提出了政策建议，对县乡财政改革进行了有益探索。 安徽省人民代表大会财政经济委员会 县乡财政的基本情况 从调查了解的情况看，各级政府及财政等部门为缓解县乡财政困难、保证基层政权稳定，通过发展经济培育财源、优化支出结构、理顺县乡财政分配关系、深化财政体制和农村税费改革以及实行省直管县与乡财县管体制等措施，县乡财政运行状况渐趋好转，农民负担初步得到控制，干部工资拖欠问题有所缓解，县乡财政管理逐步规范，政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。 但是，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，宏
3、观经济环境迅速变化，安徽省县乡经济的结构性矛盾逐步暴露，增长态势明显趋缓，财政平衡基础脆弱。由于财力拮据，多数乡镇连工资都不能按时发放，根本无力办事业，更谈不上发展经济。财政是公共权力赖以生存的基础，目前县乡财政面临的严重困难不是一个简单的经济问题，它已经阻碍了基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展。突出表现为以下三个问题： （一）地方可用财力不足 17个市所调查的45个县，可用财力1266亿元，可用财力支出1297亿元，支大于收31亿元。其中，收大于支的有14个县，收支基本持平的有20个县，支大于收的有11个县。45个县人均可用财力19万元。这些县大都是农业县，工业对地方财政的贡献率低，
4、地方可用财力增长缓慢。 一是农业税占财政收入比重过大。从所调查的45个县看，大部分县农业税占地方财政收入的比例都在40%以上，有的县占60 %左右。如望江县乡镇农业税占财政收入的比重平均在90%以上。这种收入结构易受自然灾害影响，财政收入蕴含极大的不稳定性。 二是非税收入占财政一般预算收入比重过大，多数县都占30%左右，而且部分县非税收入的比重仍呈不断上升态势。 三是上级财力补助占可用财力比重较大。45个县的可用财力中，上级财力补助占到44%。 四是财政收入含有水份。有的乡镇存在收入基数不实、支出基数过紧、税收任务与乡镇实有税源脱节等现象。一些乡镇为避免因未完成收入任务而被县财政抵扣上级转移支
5、付和专项补助，只有采用“引税”“垫税”以及虚列收入的办法来解决。 （二）刚性支出压力大 17个市所调查的45个县财政供养人数共65万人，其中行政人数118万人，占18%；教师人数339万人，占52%；其它事业人数193万人，占30%。供养人数多的县基本都是人口大县，主要集中在阜阳、宿州、六安等北部地区。以阜阳为例，全市县乡财政供养人数1996年为107万人， 1996年改市新设三区后截至2001年财政供养人口增加到161万人，增长5046%。 二是法定支出刚性增长。为体现国家对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的重视，相关的法律法规和政策文件具体要求，规定这些事业支出的年增长幅度要高于地方一
6、般预算支出的年增长率。对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的投入，其收益要经过较长时期才能得到回报，在短期内却造成了支出刚性增长，县级财政压力不断加重，导致部分县乡无法保证这些法定支出的增长。例如安徽省规定计划生育投入，20012005年按总人口人均每年6元、7元、8元、9元、10元，省市县三级按2：2：6比例承担。对于一些北部人口大县，仅这一项年均需要支出几百万元，且逐年上升。 三是财政专项支出项目配套多。例如农业综合开发项目、中小学危房改造、国债项目、水利建设、公路建设等等，大部分都要求县乡财政按一定比例资金配套，项目争取的越多，配套的也越多，而县乡政府很少考虑本地的配套能力，建设项目多
7、多益善。从而使县乡财政处境尴尬，不堪重负。 （三）债务负担十分沉重 从17个市所调查的45个县来看，2003年债务总额211亿元，是2003年45个县可用财力的167倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%。平均每个县负债25亿元，平均每个乡镇负债706万元。负债最多的县是庐江县，负债101亿元；负债最多的乡镇是阜阳市颖东区插花镇，负债3957万元。45个县的211亿元债务中，借上级财政215亿元，欠粮食补贴等挂帐614亿元，借国内金融机构334亿元，借国外金融机构74亿元，借其它单位和个人80亿元，其它欠款73亿元。沉重的债务负担一方面增加
8、了县乡财政运行风险，另一方面也直接影响和制约着县乡经济发展。 县乡财政困难的主要原因 造成县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有体制上的，也有工作等方面的。综合分析，主要有下列四种原因： （一）县乡经济欠发达 导致安徽省县乡财政普遍困难的最主要原因是县乡经济欠发达，造成收不抵支，大部分县乡属于典型的“讨饭财政”。 二是产业结构层次较低。截至2003年，安徽省第一产业增加值占国内生产总值的188%，比全国高4个百分点；第二产业增加值占国内生产总值的448%，比全国低81个百分点；第三产业增加值占国内生产总值的364%，比全国高42个百分点。调查的45个
9、县三次产业增加值分别占国内生产总值的329%、326%、345%。从调查的结果看，安徽省县乡经济结构中对财政贡献率高的第二产业，尤其是工业的发展较为落后。在县域经济中，第二产业比重比全省低122个百分点。多数县存在第一产业过重、第二产业脆弱、第三产业滞后的现象，三次产业之间关联度小。 三是工业经济全面滑坡。县乡企业由于规模小、技术含量低、债务负担重，受国家宏观经济政策影响大，抗御市场风险的能力弱，在市场竞争中处于劣势，不少县乡企业纷纷倒闭。 四是农业产业结构不合理。具体表现为：种植业比重偏高，在种植业中又以粮食种植为主；农业内部各业之间区域化布局不明显，专业化生产水平低，生产经营规模小；政府对
10、农业产业结构调整的投入不足等。 五是新增税源少。由于县乡受经济环境、地理条件、资金、技术等多种因素影响，外向型经济和民营经济一时难以发展，在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政普遍缺乏新的财源增长点。 （二）财权和事权不对称 财权和事权不对称集中表现为财力层层向上集中，而事权却不断下放。 一是收入上移。县乡在五级财力分配中处于弱势地位。1994年实施分税制后，财政分配逐渐向上级政府集中。县需要将增值税的75%和消费税的100%上交中央财政，地方得到的较少。省级和市级在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财力再次进行了集中。 二是支出下移。财税体制改革以来，地方
11、财权相对缩小，而县乡政府保稳定、保改革的事权支出范围在扩大。县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等诸多责任。有些支出，县乡负担比重较高，而中央、省、市只负担很小的比重。在本次调查的45个县的县乡支出中，农村教师工资和教育投入支出大部分都占70%以上，是县乡财政支出的大头。许多基层干部群众认为，这个包袱不能只让基层背，上级应统筹城乡发展，承担更多责任。 三是县乡财政缺乏主体税源。分税制体制实施后，增收的大头在中央，地方税大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，缺乏稳定且有规模的税种。 （三）税收征管体制不顺 一方面表现在目前实行的税收部门垂直管理体
12、制使地方管理税收的职能悬空，地方财政收支预算难以落实。如濉溪县，自1999年以来，县人代会批准的财政预算收入任务年年不能完成，失去了批准预算的严肃性。五年中，上级税务部门下达给县地税局的任务比县人大批准的预算少4900万元，平均每年少980万元。 （四）债务成因错综复杂 过去由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能，遗留下来很多债务。这些沉重的债务负担难以在短时间内化解已成为县乡财政运行巨大的风险。特别是乡村债务成因复杂，化解难度更大。主要原因有： 一是举债完成各类达标升级活动。这些支出都是硬性的，不办不行的，上级政府提出所谓的“一票否决制”，给基层财政造成极大压力。在各种达标升
13、级活动的压力下，乡村为完成任务，举债办了一些超越乡村财力及群众承受能力的工程及名目繁多的达标升级活动等。据调查，颍上县乡村两级因“两基”达标欠债就高达5600万元，占2003年该县财政收入的371%。 二是政府作为投资主体发展乡镇企业。一些乡村以直接筹措或企业借款乡镇政府担保的方式筹资、借款盲目上项目办了一批企业，这些企业由于装备技术落后和管理水平低，现多数停产关闭，致使乡镇政府成为债务主体或负连带责任。 三是借款垫缴税费。前几年在税费的收取上，上级逐级下达任务，且作为考核乡村干部政绩的重要指标，乡村为完成任务，先行借债垫付，之后收不上来，形成大量债务。 此外，据从安徽省审计部门了解的情况看，
14、一些地方存在着县里滞留农村税费改革转移支付资金，乡镇抵扣、挪用、平调村级转移支付资金等现象。如太湖县20002003年共有3926万元转移支付资金未按计划分配落实；含山、无为、太和、阜南等县部分乡镇分别挪用几十万元村级转移支付资金，用于抵扣农业税、弥补乡镇政府经费不足等。层层挪用和抵扣更加剧了基层财政的困难。 尊敬的各位领导、各位同仁：大家好！本人叫XXX，今年XXX 岁，中共党员，中专毕业，工程师。首先感谢公司在人事制度改革方面为我们创造了公平竞争的环境，使我有机会参加这次竞聘。我竞聘的岗位是公司XXX部副主任。下面我要讲的是：对公司人力资源部副职的工作思考。 首先，谈谈我的工作简历：我XX
15、X年XXX 月毕业于XXX学校路桥工程专业，XXX 年元月至XXX 年XXX 月在XXX 县公路局工作，主要负责公司养护的技术管理工作；XXX 年XXX 月至XXX 年XXX 月在XXX 公路局工程科、行政科、设计处等科（室）工作，主要从事办公楼、住宅楼房的建设施工管理，公路工程的测设及施工等；XXX 年XXX 月至XXX 年XXX 月在XXX 公路局教育科（XXX 公路局职工学校）任教员，XXX 年任教育科副科长；主要负责公路养护技术中级工的培训，养护站站长的培训，交通部电视中专学员的教学等工作，并担任班主任。 2000 年3 月至2001 年10 月在区水利电业有限公司基建部工作。主要负责
16、农网建设与改造工程设计资料的登记、整理、35 千伏送变电工程招投标的准备工作及领导交办的其他工作；XXX 年XXX 月到公司人力资源部，主要工作是对县公司党政领导班子进行考核、调整以及其他工作。 下面谈谈我对人力资源部工作的认识及今后工作的思路。 在现代企业文化建设中，“以人为本”已成为现代企业管理中的中心思想。“以人为本”就是要尊重人、理解人、关心人，要发挥全体员工的聪明才智，要激发全体员工为企业的生存和发展做出自己的最大贡献。为此，人力资源部就是公司文化建设的策划和组织实施的主要部门。我认为，人力资源部的工作极具有挑战性，人力资源部的工作人员应该是热情，和善和公正无私的，我就有这方面的禀赋
17、。因为我为人正直、办事公道、讲原则，待人热情随和，工作认真负责，敬业奉献。同时有二十多年的工作经历，有将近十年的职教工作经验，比较善于做人的思想工作，有一定综合协调能力。如果我能竞聘成功，我将以部门副职的职责组织开展公司人力资源部的工作。 一、首先要加强学习党与国家有关的政策、法规、学习时事、政治理论，解放思想、实事求是，紧跟时代步伐，与时俱进，不断提高自身素质及业务水平。 二、作为部门的副职，首先应配合好一把手的工作，摆正自己的位置，团结本部门员工并充分调动大家的积极性，围绕本部门的年度工作目标任务来实施，完成好领导交办的各项工作任务。 三、积极做好区公司员工的社会福利养老保险，医疗保险及有
18、关商业保险工作，解决全体员工的后顾之忧。做好公司中层领导的竞聘、考核管理工作；做好对借聘用人员，临时工的管理工作。争取年内逐步完善各种管理规章制度，严格按制度办事，用制度管理人；并加强与各部门的联系，做好协调工作。 四、加强县公司领导班子管理水平，提高非专业领导干部的综合素质。做好所属公司领导班子，业务骨干的培训工作，年内举办三期培训班。一期培训对象是所属公司一把手，主要是提高对现代企业领导的科学管理，领导艺术，掌握股份制公司有关知识的培训班；二期是针对非专业领导而办的培训班，主要是帮助他们掌握了解相关的专业理论知识；三期是计算机应用操作培训班。此外，要做好职教工作，提高全体员工整体素质。 五
19、、按有关规定，继续做好对所属公司党政领导班子的考核工作。在考核工作中，做到实事求是，客观公正，全面准确，选拔出有能力，有管理水平，有真才实干，廉政敬业，德才兼备的优秀人才调整到领导岗位。为组建区、县联合的股份制企业配合好领导班子作准备。同时要加强与县委、县政府有关部门的协调工作，理顺与有关部门的关系，减轻所属公司领导班子的负担，为他们排忧解难。 各位领导、同志们，上述几点是我对公司人力资源部工作的思考，目前公司的工作百事待举。但我认为人力资源部的工作应是根，尤应急做、先做、做好，才能为公司的领导分忧，才能为公司的发展奠定坚实的基础。只要我能聘上，我会为此卖力。但假如我竞聘不上，也请领导和同志们
20、放心，我会一如既往地干好本职工作，为公司的发展添砖加瓦，积极工作。 谢谢！ 科级干部竞职演说 湖南省H县调查 近十年来，我国农村特别是中部地区，发生了一系列直接针对基层政府的群体性事件。这些事件大都经过各级政府的努力得到了较妥善的处理。但是，也有些事件由于处理不当，各种矛盾和冲突依然存在，并逐渐产生了一些以“减负上访代表”、“减负代表”等名义出现的所谓“农民利益代言人”。在他们的组织和领导下，部分农民与基层政府进行着长期的抗争。其结果是，农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求，其具体
21、表现就是自发筹建农民协会。 为考察产生这种状况的原因、过程和机制，研究农民有组织抗争所蕴藏的政治风险和改革机遇，我在此类问题较突出的湖南省H县进行了长达三年多的跟踪调查。这份研究报告所陈述的事实，均经过本人认真而符合学术规范的查证，并保存了大量的录音、录像和原始文本资料等以供佐验；报告所作出的判断或提出的主张，仅属于学术探讨。 一、 农民有组织抗争的基本特征 农民有组织抗争是以具有一定政治信仰的农民利益代言人为领导核心，通过各种方式建立了相对稳定的非正式社会动员和信息交流网络，以中央或上级政策为依据，以县乡两级政府制定的土政策为抗争对象、以直接动员农民抵制为手段、以宣示和确立农民合法权益或公民
22、权利为目标的一种政治性抗争。 1、 拥有一批意志坚定、具有广泛群众基础和动员能力的“农民利益代言人”。 这些“农民利益代言人”的身份特征较为复杂。其中起主要组织和领导作用的，年龄一般在三十岁至四十五岁之间；文化程度为初中以上；大都当过兵或在外打过工；也有少数党员和村组干部；家庭比较富裕，在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担的政策和相关的法律有一定的了解，并能掌握地方政府在处理农民抗争事件上的基本态度。在H县起到组织领导作用的彭双雄和洪阿斌是退伍军人，其中洪阿斌曾经为参加对越自卫还击战第二次入伍并荣立三等功。而在各自的乡镇具有号召力的凌文武和邓夫宾则都到外打过工并担任村组干部。他们之所
23、以能够在众多的“减负上访代表”中具有很高的威信和号召力，主要取决于三个方面：一是他们本身具有一定的文化素质，能够通过电视、报刊、各种渠道获得的政府文件、中央领导的讲话，且能较准确地接受和理解党和国家的有关政策，并会将这些政策与本地的实际情况联系起来，使农民的生活处境“问题化”；二是他们（或在其他人心目中有）在农村社区之外具有一定的可资利用的人际关系及其它资源；三是他们有勇气和胆量出面“代表”农民利益直接面对各种权威。就这些“减负上访代表”本身而言，他们开始向村民们宣传自己所知道的中央减轻农民负担文件和精神时，虽然也有希望少交或不交税费提留的经济目的，但随着自己因这些“见识”受到的尊敬及影响力的
24、不断强化，在各种因素的诱导下，他们就成了组织并代表农民上访、帮助农民与收上交提留的乡镇村干部进行讨价还价的角色。 在H县减负上访代表中还有两位具有特殊身份的人。其一是具有“精神领袖”地位的屈劳，他是一位解放前参加革命、到过朝鲜前线、10多年前从东北一钢铁厂退休回乡的职工，虽然已经70多岁且有重病在身，可仍然是H县农民减负上访队伍中的一面旗帜。同样年已70多岁的刘老司，是一位具有大学学历、从外地退休回故乡的教师，他具有一定的写作能力，现在具体负责全县农民减负上访组织的文件起草工作。由于他们俩并不是本地的农民，从事减负上访活动与本人的直接经济利益无关，所以参加这样的活动更具有象征性，一方面彰显他们
25、见义勇为，更重要的是表明农民确实受到非常不公正的待遇。因此，他们受到减负上访代表们的特别尊敬，他们的意见具有举足轻重的意义。 减负上访代表的这些“英雄主义”行为已经获得了许多农民的认同并转化成为了一种社会动员力量。许多农民在评价这些农民利益代言人时，大都称赞他们“敢为农民说话”、“敢打抱不平”，有的甚至直接称他们是“农民英雄”，并言称现在农村正因为有了这些懂得党和国家政策的“减负上访代表”，乡镇干部才不敢过于嚣张，如果没有这些“英雄好汉”，那农民根本就没有活路了。最近实行的税费改革，虽然还没有从根本上解决农民负担过重问题，但毕竟在一定程度上减轻了农民的负担。这个新政策的实行，不仅让减负代表觉得
26、他们的抗争终于开始有了成效，更让农民觉得代表们的抗争是有效的，值得支持。因此，这些减负上访代表受到了农民普遍尊重。对这一点，“减负上访代表” 切身的感受。他们都非常肯定地认为，由于参加了减负活动，自己到农民家里受到了欢迎，政治地位有明显的提高。有的减负上访代表形象地说，“现在乡镇长的威信绝对不如我们。他们到农民家里，有时坐的地方都没有。而我们到了农民家里会受到非常热情的款待，农民会高兴地拿出烟和酒来，还会主动地请我们讲解中央的减负文件，有什么困难也主动想到找我们”。特别是，当这些“减负上访代表”受到政府有关部门的打击时，就有许多农民自发地出来保护和帮助他们。事实上，有多起农村群体性事件正是为了
27、保护和营救这些农民利益代言人而发生的。H县著名的“117事件”，就是一起为营救减负上访代表发生的群体性事件。1999年1月17日，H县Z镇根据县委和县政府的安排，声称要集中力量对农村社会治安进行一次重点整治，召开全镇农村整治动员大会。镇党委书记、镇长和分管政法的副镇长及县驻镇农村整治工作队队长等人商定，将该镇被捕押的部分减负上访代表或他们的亲属等6人作为反面典型，列为帮教对象，用捆绑挂牌的方式在大会上批斗示众。在会议进行之时，一名被捆绑的减负代表的儿子冲进会场营救父亲，台下群众乘机行动，与政府干部发生了大规模冲突，减负上访代表被群众营救，在场的十多名县乡干部和数十名政府聘请的戴红袖套的联防人员
28、（农民称他们是黑社会或黑恶势力）被乱石打得落荒而走，政府租借的数部车辆被砸坏。而在这次营救减负上访代表的行动中，妇女也表现出了难以想象的“英雄主义”行为。当时就有二位与被批斗的减负上访代表没有任何亲朋关系的中年妇女，为了阻挡政府车辆撤离现场，舍命横躺在公路上，迫使县乡干部和联防队员在群众的追打下只得弃车而逃。 特别需要指出的是，减负上访代表的主张和行为还得了其亲属的赞同和支持。减负上访代表彭双雄的妻子是一位普通的农村妇女，当她看到中央有关农村减负的文件后，非常气愤地对彭双雄说：“这些乡镇干部太坏了，不按照中央的文件办事，为搞腐败而加重我们农民的负担，搞得我们农民活路也没有了。彭双雄你原来是个军
29、人，现在你如果还是男人的话，就站起来领导大家与这些欺压农民的腐败分子斗”。就是在她的鼓动下，彭双雄才成立减负上访组织。虽然，她因此受到了当地政府干部的毒打而受伤住院，可这并没有使她退却，反而更坚定她支持彭双雄从事减负上访活动的决心。现在她的家成了附近乡镇减负上访代表经常集会的地方，而每次来了减负上访代表，都会得到她最热情的招待。邓夫宾因领导农民减负上访，家里可说一贫如洗，但其妻却坚信邓夫宾的行为是正确的，“他领导农民减负上访全是靠家里的收入，有时还将我养的猪卖掉给他作路费，在经济上没有给家里带来一点好处。可是他这样做对大家有好处，我就支持他”。减负上访代表凌文武的女儿是一位只有十三岁的中学生，
30、在谈到其父的减负上访行为时，她感到非常自豪，她说：“虽然也有些干部子女说我爸爸的行为是与政府作对，是犯上作乱，可更多的同学说我爸爸是敢说真话，愿为农民办事的英雄好汉。我也感到爸爸做得对，很佩服他。我长大了也要这样为农民说话做事。” 广大群众的支持和亲人们的理解，使减负上访代表更坚定地确信自己的主张和行为的正确性。也就出现了政府越对减负上访代表进行打击，他们的斗争决心越坚强、形象越“高大”这样的现象。在117事件被群众营救出来的减负上访代表屈劳在接受访问时，满眼含泪并十分深情地对我说：“我已70多岁了，又是从外退休回乡的人，为了减轻农民负担而上访，竟然遭受到乡镇政府的这般野蛮打击。如果没有广大农
31、民群众的拼命相救，我的命可能也没有了。这说明农民群众是同我们站在一起的，是支持我们的。为了报答广大农民群众，就是拼了我这条老命，也要同这些欺压农民的腐败分子斗争到底” 。在减负上访代表洪阿斌服刑期间，他的妻女得到了四乡八邻的关照。其中最让他及家人感动的事例是，一次下着大雨，一位与他们家没有任何亲戚关系的农民从十几公里外的地方赶来帮助他家修理房顶。因此，他减刑释放回家后，更是将减负上访作为自己的主要任务。他几次泪流满面地说，“群众对我们这些减负上访代表这样好，我们如果不能为他们主持公道，就对不起这些父老乡亲了，我洪阿斌就枉活一生”。 也就是说，随着减负上访代表不断被称赞和英雄化，就不能再简单地用
32、金钱和财富这类物质动力来解释和评价他们的行为了。事实上，他们为组织这些活动，在经济上往往要受到很大的损失。他们更看重的是社会声望、名誉和尊严。特别当他们受到基层政府的打击后，为争个说法而维护名誉的因素就更为突出。 基于上面的事实，我的基本判断是：经过与地方政府多年的反复较量，应该说在一定的程度和意义上，这些“农民利益代言人”的行为，已具有了相当强烈的政治信仰色彩。这个信仰的基本内容是：党的利益与农民的利益是一致的，党中央是农民的保护神，党的政策是农民维护自己合法权益的尚方宝剑，所以只要他们以执行中央的“减负”政策和其它诸如推进基层民主、实行村民自治的利民政策为旗帜，以维护农民的经济利益和争取合
33、法的政治权利为目的，他们的行动应该受到法律保护，他们的事业是正义的和必胜的。尽管减负上访代表中可能也有一些投机分子，但是他们多数人表现出的为党的利益为农民利益不怕牺牲的“义无反顾”的“英雄气慨”令人震憾，在广大农民中具有难以估量的道德号召力。而且，他们针对的一般都是农村普遍存在的如土地承包、农民负担、农村基金会、学校收费等具体问题，这些问题与广大农民的生产和生活密切相关，所以很容易引起群众的共鸣。因为他们宣示的目标是监督地方政府，确保党中央的政策得到忠实的贯彻执行，所以他们拥有无可争议的政治正当性。同时，由于他们客观上是为公众利益而冒被县乡政府打击的政治风险，所以他们在农民中享有崇高的道德优势
34、。当然，我也注意到了农民利益代言人表达的这种政治信仰具有一定的工具性。他们在讲述党中央的政策时，是有一定的取舍的，即将有利于证明自己的行为合理性的条文加以放大引用。这说明，目前他们所表达出来的信仰可能具有策略性意义。但无论如何，他们所表现的敢于面对权威的行为，有别于被称之为农民“日常抵抗”的机会主义抗争。 我对“农民利益代言人”的这个基本判断与政策研究部门的判断是截然不同的。我注意到，政策研究部门关于农村群体性事件的调查一方面肯定农民所提的要求的合理性和合法性，另一方面却几乎无例外地断言这些事件的组织者 “别有用心”。我认为这种阴谋论的看法过于简单化，与事实不符，掩盖了事态的严重性和政治性，会
35、误导决策。 2、 减负上访代表自发在本乡镇建立了跨村的政治性组织，并初步实现了全县联合，已经正式提出了在全县范围内重建农民协会的要求。 自称“减负上访代表”或“减负代表”的农民利益代言人，一般首先是在社交圈子内寻找几个志同道合者，以宣传党和国家减轻农民负担的文件为形式，展开宣传发动工作。在有一定的群众基础后，建立一定的组织形式，进而以具体的事件为由头采取集体行动。H县Z镇农民彭双雄，通过在村民小组会上宣读中央和湖南省政府有关减轻农民负担的文件，并提出了村务公开和财务公开等具体要求，得到了村民的拥护。他就发起该管区13个（基本上保证每个村一人）愿意参加减负活动的村民召开会议。会上决定，不成立具体
36、的“组织”，只称“减负代表”，不设负责人，由彭双雄担任召集人。会后，减负代表整理了有关农民负担的材料，联名上访，后来又在集市上用高音喇叭宣读中央和省市有关减轻农民负担的文件，在当地很有影响。 农民自发成立的这类组织大体上有“减负组”，“减负委员会”，“减负监督组”，“减负维权会”等名称，有的没有名称，成员只称为“减负代表”、“减负骨干”等等。这些组织一般较为神秘，就是同一组织也有不同的名称，很少见到明确的组织文件，大都以口头的方式表述意见，开会不许作文字记录，也不设具体的职务，特别是不设负责人。因为要做到“口说无凭”，“免得让人说在搞非法组织”。 应该说这些农民自发组织还处于“非正式”阶段。我
37、这里所说的“非正式”主要有两个方面的意义：其一，它们的存在具有一定的法理依据，是以国家宪法规定的公民有结社的自由这类法律为基础的，但并没有得政府有关部门在程序上的认可，所以是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织；其二，就其组织形态上来说，它还是一种非结构的软组织，它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，没有建立明确的科层制；其成员也没有明确的加入和退出的程序；相互之间没有建立明确的权利和义务关系，主要依靠“道义”和“信誉”来维持组织对成员行为的约束；组织自身没有经常性的经济来源，其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。 值得注意的是，这些农民自发组织，虽然没有得到有关部门在程序上的认可，
38、但并不是以“地下”方式存在的，它们的存在及其活动基本上是公开的，成员与成员之间的联系网络是相对稳定的且对各自的身份都有比较明确的认同。这些组织成员无论面对各级政府，还是在广大农民中都明确地表达自己是“减负上访代表”。他们在解释这种“代表”身份的合理来源时，往往是以一定的社区为依托的。事实上，有关部门在接受他们上访或处理具体的事件时，也在一定的程度上认可了他们所具有的“代表”身份。而且，农民也知道发生什么样的事情应该到谁家里找到什么样的“减负上访代表”。我在调查时，就遇到有农民认为有关全县农民共同关心的问题，应该找正在组织全县农民协会的减负上访代表，而有关乡镇个别问题如学费问题，找本乡镇的减负上
39、访代表出面就可以了。减负上访代表也能够运用群众的这种识别和认同，发起各种宣传或签名活动，有的还直接以当地减负上访代表的身份代理农民进行一些诉讼或其它类似的“讲理”活动，并逐渐成为了一种社区习惯。 农民减负上访组织的产生及其所起到的作用，说明了目前中国农村具有制度性意义的权威结构产生动摇。在目前农村社会的权威结构中，存在着国家权威和基层党政的权威以及地方权威。在常态中，基层政权作为国家的代表者，其权威处于结构的核心位置，国家权威处于隐性，地方权威属于边缘的民间权威。由于基层党政存在大量的对农民利益侵害行为，基层政权的合法性受到村民们的怀疑，国家权威就很自然地进入村民们的视野。为寻求国家权威的保护
40、，单个的村民会意识到集体行动的重要，于是，那些能将村民组织起来的地方权威就会迅速膨胀。当国家的正式制度无法满足农民的利益需求时，在减负上访代表的运作下，体制外的对抗性组织力量就会产生。自人民公社政社合一的体制解体后，村民自治作为一种国家的制度安排，体现了让村民当家作主的基本精神。但是在具体的实施中还存在许多问题，其中最主要的它还是乡政府的行政工具，很难代表农民说话。农民缺乏保护自己合法权益的代言人。不仅如此，农民在寻求国家正式组织（各级党政机关和司法机关）的保护也十分困难。由于农民在体制内难以寻求到对其合法权益的保护，他们对制度性权威的信心就会逐渐丧失。体制外的地方权威也就相应地产生和增长。那
41、些对党和国家政策有所了解的村民，特别对农民负担问题有很深的感悟，一旦他们发现包括自己在内的农民利益受到侵害时，都有表达这种“见识”的强烈欲望，由于他们能够清楚意识并有条理地表达村民的利益所在，并敢于批评基层党政加重农民负担的失范行为，自然而然地在村民中产生影响，成为农村社会的舆论领袖或民意代表，村民们在许多方面希望借助于他们的“见识”，并自愿接受他们的影响和指导，这样在他们周围逐渐聚集了集体性组织力量。这种通过“见识”效应逐渐在村民中树立起威信之所以特别有效，主要是在目前的农村普遍存在农民与基层党政信息上的不对称。“基层党政凭借其信息优势和强制性的权力，将不合理、不合法的农民负担说成是合理合法
42、的行为”。完全处于被动的农民，迫切需要这些“觉悟者”的指点。当村民们了解到自己的利益受到了侵害时，就希望这些人能代表他们在减轻农民负担上有所作为。而一旦发生诱导性事件，这些事实上存在的地方权威人士就会成为组织领导者，率领村民与基层党政展开对抗。 这些都表明，目前农民所进行的有组织抗争，在很大程度上已超越了“日常抗议”所具有“个体主体”色彩，表现出了一定规模的集体行为，并通过建立相互联系的稳定网络，来实现协调和计划行动。这些在农村体制外政治组织的出现，表明了在我国现行体制对政治资源的垄断与控制的情况下，因农民谈判机制缺乏而产生的对“组织性力量”的需要。由于在乡村社会没有建立基层组织权力和农民权利
43、平衡机制，基层干部的不规则行为以组织的形式出现，而农民只有采取“非正式”组织对抗形式以求保护自己的利益。然而，尽管村民们具有相同的社会地位和共同的期望，并在此基础上形成了各种形式的组织，但是，农民要通过这种体制外的组织方式建立利益表达机制还是有很大的障碍。这些障碍的存在，严重影响了这些体制外”非正式”组织的生存和发展空间。尽管如此，农民“非正式”组织作为一种利益行为的产物，还是具有一定的制度意义。这种意义不仅在于它体现了目前农村社会利益冲突的状况，而且反映了制度性权威丧失的程度，更主要的是它表明了村民们为保护自身利益对“组织”的需要。应该说，这种组织性需求恰恰是重建农村社会秩序所必需的。 3、
44、农民有组织抗争具有较明确的政治性，抗争的对象是基层党政干部，抗争的依据是国家法律和党的政策，抗争的形式从上访为主转变为与基层政府的直接对抗，抗争的靠山是中央的权威。 H县农民有组织的抗争与以往发生的农村各类群体性突发事件有一个十分明显的不同，就是具有较明确的政治性。在1990年以前，同我国广大农村一样，H县发生的群体性事件主要是民间纠纷型事件，一般是发生在农民与农民之间的因争夺资源或宗族矛盾发生的纠纷。自从产生了农民减负上访组织和农民利益代言人，农民之间纠纷型群体性事件急剧下降，而针对基层政府和基层干部的群体性事件日益增多。这些事件的具体诱因各有不同，有的因为在上交提留时，发生了暴力行为或死人
45、的恶性事件；有的是村民们认为农民负担太重，由少数人出面组织上访进而与基层政府干部发生冲突；有的因为土地等资源被政府侵占而得不到合理补偿问题；有的因村民选举时出现了“非法”的情况，村民们为要求行使“民主权利”而集体上访；有的是由于村民们认为村级财务不清，村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动等等。但这些事件有一个共同的特征，就是村民们是以基层党政机关（主要是乡镇一级）这些公共权力机关以及基层党政机关在村庄的代理人作为集体行动诉诸的对象。他们树立的是“减轻农民负担，反对贪官污吏”、“保护农民的土地财产”和“村务公开和民主理财”等公共性的目标。这说明，农民的抗争已经从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发
46、展。 H县农民有组织的抗争还有一个突出的特点，就是以党的政策和国家的法律为依据，并且十分自觉地在法律许可的范围内活动。减负上访代表普遍对中央减轻农民负担和推行村民自治的政策和相关法律有相当深入的了解。有些减负上访代表对宪法、行政诉讼法、信访条例也相当了解。例如，在和我交谈时，一位因为宣传减负政策三次坐牢的减负上访代表几乎一字不差地背诵了宪法第五条。同时，他们表示对于中央贯彻执行政策和法律的决心深信不疑，特别强调中国是法治国家，任何政府部门都不能违法。他们普遍认为，市以上的政府还是可以信赖和依靠的，是农民的“亲人”和“恩人”。事实上，目前在农村流传的许多被农民视为尚方宝剑的中央文件，正是减负上访
47、代表在省市上访过程中获得的。由于减负上访代表掌握了中央和省、市一级具体而明确的文件，所以他们能够有效地发动农民与地方基层政府进行抗争。在减负上访代表的宣传下，许多农民认识到了中央的政策与地方的土政策之间存在巨大的差距，他们将县及县以下的基层政府和组织视为自己利益的直接侵犯者，是“仇人”或“敌人”。H县许多农民群众用“乌天黑地”来指称县和县以下的基层政府和组织，因为他们一手遮天，让农民看不到党中央的阳光。 由于农民将抗争的对象直接指向县乡政府不真正落实中央政策这个普遍性问题而不仅仅是具体的事件，而中央政策的外延十分广阔，所以就必然存在一个不断“问题化”的过程，即农民将国家的法律和中央的政策作为一
48、把尺子来衡量县乡政府的决策和行为。因此，农民也就会经常发现县乡政府的“不法”行为，为减负上访代表提供“话题”。前两年H县减负上访代表的主要“话题”有：农业税、特产税、牲猪税、基金会、乡统筹、村民委员会选举、村务公开等问题。去年因税费改革，又出现了计税田亩数量、每亩产量、粮食价格等问题；目前减负上访代表又将并不直接归属乡镇政府管辖的学校乱收费等“问题”列为了抗争的目标。他们还计划将电费、水费等问题作为抗争的问题。而且，由于全县已初步实现了“联网”，只要有一个减负上访代表获得了关于某一“问题”的中央或省市文件，找到了存在某一“问题”的真凭实据，其它乡镇的减负上访代表往往不需要进行“问题”识别就可以把这个“问题”作为本地抗争的内容。能够识别或发现某一“问题”的存在或者获得某一“问题”存在的真凭实据（中央或省市文件）的减负