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1、建立行政诉讼调解制度势在必行论文摘要：我国现行行政诉讼法规定：人民法院审理行政诉讼案件除了行政赔偿诉讼案件可以适用调解外，其他行政诉讼案件不适用调解。但是在行政诉讼现实审判实践过程中,存在以协调的方式处理行政诉讼案件，而最终由原告撤回起诉的现象。在这些原告撤诉的行政案件中，多数是因为在法院协调后被告改变了原具体行政或原、被告在法院的协调后达到一致意见后原告申请撤诉。由于对行政诉讼案件的调解结案没有法律上的依据，人民法院只得以准许裁定原告撤诉的方式而结案，这样的做法在一定程度上损害了法律的严肃性和司法的权威性，因而在行政诉讼中承认并规范行政诉讼调解制度就显得非常重要。笔者通过对行政诉讼审判的现状
2、和问题的阐述以及建立行政诉讼调解制度的原因和对策来阐述建立行政诉讼调解制度的重要性。关键词： 行政诉讼 调解 协调 撤诉 一、 我国行政诉讼审判的现状和问题我国行政诉讼法第十五条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。“公权不可处分”明确禁止对行政诉讼案件进行调解，但调解毕竟是中国的一项优良传统，加上行政诉讼本身脱胎与民事诉讼，有些案件兼有行政案件与民事案件的性质和特点，使得行政案件的承办人员在不知不觉中运用协调解决问题，总是尽力地做调解工作。虽然人民法院审理的行政案件数量在不断增加，但与其同时行政诉讼案件的撤诉率也在不断上升。在这些撤诉的案件中，因被告改变具体行政行为或做出原告要求的行为，原
3、告认为目的达到，申请人民法院撤诉，然后人民法院准许撤诉，从而诉讼就此了解。或在人民法院的默认乃至协调下解决，而使原告撤诉，从而获得法院的准许。行政诉讼案件越来越多的通过协调或用调解的方式来结案，使行政诉讼案件的撤诉率不断上升。我国行政诉讼法第五十条规定：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。行政讼诉法施行至今，据有关资料显示，几乎没有哪个人民法院审查撤诉申请后，作出过不准撤诉的裁定。在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中，原告撤诉的比例从27%上升到51%。从一些行政法官的报告中，我国个别地区的撤诉率
4、竟然高达81.7%。那么，为什么在行政诉讼调解的问题上，理论与实践不一致呢？行政诉讼以撤诉的方式结案为何如此高呢?显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作。人民法院对撤诉进行审查的规定名存实亡。法律对有关撤诉的规定起不了什么作用：一方面由于缺乏法律上的依据，诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制，另一方面，人民法院在行政诉讼案件中往往在各项利益的权衡下作出撤诉的裁定。于是人民法院只有变相调解，进行庭外和解常被称为协商、庭外工作等；人民法院与原告、被告“合谋”用人民法院裁定终结了大量的行政诉讼，在撤诉的案件中，人民法院的随意性很大，这实际上采取了逃避司法审查，进行庭外和解
5、的方法是有悖于法律精神的。有人认为这种人为高比例的撤诉率已给行政审判的正常开展带来了危害：表现在（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果（2）法官的公信度下降（3）法院的威信降低（4）影响了法律的严肃性（5）影响法官素质的提高。我国行政诉讼法虽然明文否定了调解，但事实上阻止不了当事人庭外和解以及实践中高比例的撤诉率，大量的撤诉率就说明了这一点。二、建立行政诉讼调解制度的原因行政诉讼法中的调解是指行政主体和行政相对人在人民法院审判组织的主持下，基于自愿、平等协商的原则，经过双方协商解决行政纠纷的一种解决途径。行政诉讼调解制度的建立具有深刻的法律基础。（一）发展的行政诉讼实务为行政诉讼调解奠定了基
6、础从行政诉讼审判实践看，调解其实大量存在，基表现形式为和解既通过和解，行政机关改变了具体行政行为，行政管理相对人接受并向人民法院申请撤诉，然后人民法院准许撤诉进而案了事了，实践中这样的做法收到了良好的社会效果和法律效果。从客观上讲，行政诉讼适用调解虽有悖于立法规定，但在许多情况下，却取行了较好的社会效果，既然可用调解的方法促成原告和被告双方和解不违反，那么，讳言调解以及将调解结案的方式排斥于行政诉讼法大门之外，是不科学的。法律规定行政诉讼不适用调解，其初衷主要是防止被告即行政机关利用其特殊的地位而迫使原告放弃其合理的请求。但是，诚如有学者言：事实上，允许调解未必损害原告利益和公共利益，不允许调
7、解也不见得能能够保护原告利益和公共利益。在实践中，我国大部分的行政诉讼案件是通过以撤诉的方式结案的，相当多的案件是通过原、被告协商并达成一致意见而结案，或者人民法院协调后被告改变了原具体行政行为，然后原告向人民法院申请撤诉并得到人民法院的准许撤诉。倘若建立行政诉讼调解制度，那么撤诉率将会自然下降，人民法院可用“行政调解书”的方式或用其他的调解方式来结案，其诉讼功能就会显示出来。据此，一些司法工作实务者认为，由于上面的原因导致原告撤诉，实际上就是在行政诉讼中实施了调解。也有一些学者以为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使行政诉讼适用调解成为必然。(二)从我国审判实践看，在行政诉讼中建立调解制度具有
8、紧迫性。我国现行行政诉讼法规定除了行政侵权赔偿诉讼可适用调解外，其他行政诉讼案件均不适用调解，但在行政诉讼审判实践过程中运用调解结案，成了行政诉讼审判依我国现行行政诉讼法规定：除了行政侵权案件诉讼可以适用调解中一个“公开的秘密” ：法官经过反复调解，动员原、被告协商解决。但在实践中存在的问题在于：由于没在我国，除了行政侵权赔偿诉讼可适用调解外，其它行政诉讼案件有法律上的依据行政诉讼调解显的过于随意，并使之成为某些法官手中的权力。无原则的调解致使我国行政诉讼案件高撤诉率居高不下的原因。我国把这种实践中事实上的调解称为“协商”“协调”“庭外工作”等，与其让这种变相的调解协调处理成为规避法律的工具不
9、如从制度上进行规范，使其成为保护相对人的合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。“从实践的角度说，人民法院审理行政案件，采取协调的方法，或做工作，这种做法与民事诉讼的调解极为相似，与其说把这种不规范的做法延续下去，倒不如将其规范起来，在行政诉讼中，规范的进入调解制度”。尽管我国现行行政诉讼法排斥调解，但从行政诉讼审判案件实践看，却难以阻却用调解解决行政诉讼的步伐。（三）建立行政诉讼调解制度的可行性根据我国行政诉讼法第七条规定：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。该原则贯穿于行政诉讼的整个过程各个方面，其为当事人自愿协商、平等对话奠定了基础。在行政执法管理程序过程中，行政机关和行政管理相对人的地
10、位是不平等的，是管理者与被管理者的关系，而一旦进入行政诉讼程序过程后，原来的被管理者成为原告，而管理者即行政机关成了被告，双方地位发生了变化。但其在行政诉讼法律关系中享有同样的权利并承但相应的义务，行政诉讼法律地位平等为原告和被告方调解道路搭建了平台。另外，在行政程序中，普遍存在着自由裁量权的现象且法律法规中包含着弹性伸缩度条款。尽管自由裁量权是法律赋予行政机关的，但必然存在一个合法但不合理的问题，现实行政诉讼审判中我们可以对该类案件加大调解力度，通过人民法院的调解能使行政机关改变不合理的认识，从而更好的完善行政权力，使其更符合立法宗旨，防止权力滥用或处罚失当，据此可以看出调解是切实可行的。对
11、此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，将调解制度引入行政诉讼并确定为行政诉讼法律基本原则是时代的要求，形势的必然。三、 建立行政诉讼调解制度的对策在将来修改行政诉讼法时，把调解作为一种正式的制度加以确定，以消弥目前理论与实践相脱节所生的尴尬，不失为明智之举，如何建立起一个完整的行政诉讼调解制度，并使之富有操作性，笔者就建立行政调解制度作以下几点对策：(一)以合法性为基本原则，确立调解的适用范围我国行政诉讼法规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。据此，合法性审查是行政诉讼法的核心。由于行政行为处分权的有限性，并非所有的行政诉讼争议案件都可以调解，依法行政要求行
12、政机关不得任意外分行政权能。不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼调解受到限制，而且如果不对行政诉讼调解的范围作出限制，可能会导致滥用调解权，影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此哪些案件能适用调解，哪些案件不适用调解需要在立法上界定。(二)以合理性为基本内容，确立调解的程序制度调解的过程，也是个协调好审判与调解关系的过程。在民事诉讼审判中，调解可以和审判同步进行，而在行政诉讼中则应当将调解确立在人民法院对具体行政行为的合法性审查之后，判决之前的阶段。审判和调解不宜同时进行。从程序上严格规定调解的内容，给人民法院的调解工作提供可操作的依据，保障这些诉讼活动的稳定和有序发展。另外，程序上还应规定
13、调解审判监督程序如果调解对行政相对人或第三人造成了损害，则应当给予司法补救的途径。(三)确定调解结案为法定结案的方式之一 通过修改我国现行的行政诉讼法，在行政诉讼法中规定人民法院可以对行政诉讼案件进行调解外，同时应当允许人民法院以和解笔录或当事人提交的和通解协议的书面形式结案，这是行政诉讼调解制度建立的标志，允许调解，明确调解为法定结案方式之一就是尊重法官为调解结案为付出的努力。四、 对建立行政诉讼调解制度的展望 作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法，在实践中大量运用调解已是不争的事实，我国应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端，调解能在民事、诉讼刑事诉讼中适用，相信也可以适用于我国行政诉讼当中，并会运用的很好。