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1、一、背景（一）新加坡概况新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，总面积704平方公里，常住人口468万，其中100万为非永久居民。新加坡自然资源贫乏，经济以制造业、金融、石油化工、航运、服务业为主。自1965年独立以来，新加坡经济基本保持了年均8%左右的增长率，2006年GDP达1620亿美元。新加坡经济良好的开放度和透明度，为其赢得了“最具商业竞争力地区”等国际声誉。（二）新加坡政府结构和治理原则新加坡实行议会共和制，仿效英国政体，实行立法、行政、司法三权分立。新加坡政府目前由15个主要部门组成。特别的是，新加坡政府部门内部一般有两类不同性质的机构：一类是国家行政机关，其职权是代表政府行使
2、行政权力；另一类是法定机构，即由国会立法批准而设置的政府机构。这些法定机构形式上隶属于相应政府部门，但又相对独立，属于半官方的专业管理部门。它们通过部长向国会负责，但比部长直接管辖下的政府机构享有更大的自主权和灵活性，主要集中在特定的领域内负责推行社会经济发展计划，从而与负责制定长远规划和政策、处理繁琐的日常事务的政府机构形成了不同的分工。如新加坡财政部就下设货币委员会、金融管理局、国内税收局、投资局等法定机构。新加坡政府将成功的经验归功于4大治理原则：一是强调领导能力的重要性；二是以欢迎的态度去面对变化、适应变化，不断调整自己；三是培养公民自立的精神；四是通过教育、住房投资、增加补助、反腐败
3、等措施来营造一个良好、公平的社会环境，给每一个公民发展的机会。二、新加坡政府预算实践（一）新加坡政府预算改革历程新加坡的政府预算改革从线性预算(line budgeting)到项目预算(program budgeting)，再到整体拨款预算(block vote budgeting)、面向结果的预算(budgeting for results)，直到目前的预算管理框架，已历经了三十年的时间。在1978年之前，新加坡实行传统的线性预算，基于自下而上的方法编制预算，强调投入，对支出进行严格的控制，预算要经中央(即财政部)的批准，支出单位几乎没有任何自主权。自1978年开始，新加坡开始了迈向现代预算
4、制度的改革历程，我们将它划分为以下四个阶段：1.1978年至1989年期间：项目预算项目预算侧重于资源配置体系，要在预算选择和竞争性政策之间进行权衡。对每个项目来说，灵活性更大了，但缺少中长期的规划。项目预算也选择自下而上的编制方法，但前提是财政部能够找到相应的资金。有人认为项目预算也是以绩效为基础的预算，这里的关键是如何定义项目的目标，是基于产出还是基于结果。2.1989年至1996年期间：整体拨款预算从1989年起，新加坡政府引入了整体拨款预算，这是向自上而下方法的根本性转变，这种预算的核心是：对总预算设定上限（基于GDP的固定比率），各部门预算有着清晰的重点领域。预算的灵活度更大了，允许
5、项目间的资金转移，这使得各部门有能力更快地应对各种变化。但是，预算强调的仍然是投入，而不是产出和结果。3.1996年至2000年期间：面向结果的预算1996年新加坡开始实行面向结果的预算，在预算和人力资源方面给予了各部门更大的自主权，实现目标或产出，会配以各种激励机制。在改革之初，仅仅是在各部门采用若干指标，过一两年之后，各部门自然会找到更适合的指标。但是，这期间的预算制度并不能确保结果的可持续性和结果能够实现。4.2000年至今：深化绩效预算管理自2000年以来，新加坡继续深化绩效预算管理改革，形成了具有新加坡特色的预算管理框架，重视资源管理，利用资源会计、资源预算和经济价值管理等工具，强调
6、实现结果、强调原则、政策和过程、强调监测和评估。（二）新加坡政府绩效预算的做法1.新加坡政府预算编制周期新加坡财年从4月1日开始到次年3月31日结束。6-9月，政府各部门（Ministries）规划和编制部门预算。9-11月，各部门向财政部提交预算建议文本（Proposal）。12月，财政部与各部门沟通、协调，确定部门预算及政府总预算。次年1月，财政部向内阁提交总预算和部门预算，内阁批准。2-3月，预算提交给议会，各部门就预算在议会进行辩论。最后议会和总统批准预算。4月1日，新的财年开始。2.新加坡绩效预算的特点（1）“硬预算”制度（Block Budgets）2000年，新加坡引入了“硬预算
7、”做法。新加坡政府和每个政府部门都有一个5年期的支出封顶（Spending Ceilings）。在确定这个5年期的支出封顶之前，财政部会对之前几年的历史支出模式进行分析，并对今后几年（通常是中期）的支出情况进行预测，并与各行业部门进行充分的讨论。各部门的预算限额表现为占GDP的比例（并且这个比例在5年内是固定的），而不是一个绝对数额。所以，部门预算限额由GDP的水平决定。但是，在预算限额内，各部门有很大的自主权。比如，在一个5年周期内，如果一个部门当年的预算超过了预算限额，它可以“借用”未来年份的预算额度（不超过当年支出预算的10%），当然未来年份的预算额度就要相应减少；如果当年预算的支出没有
8、用完，可以放在未来年份继续使用，而不会被财政部收回。部门自主权还表现在，在预算限额内，部门可以自由地用于各项支出。（2）再投资基金（Reinvestment Fund）2004年，新加坡引入再投资基金（Central Reinvestment Fund）制度，其目的是为新的动议措施（Initiatives）提供资金。随着时间的变化，会出现新的需求，政府的优先重点也会改变，此时预算就要进行重新分配，但这在“硬预算”制度下是个很大的挑战。为了增加预算再分配的灵活性，财政部从每个政府部门的预算限额中划出一定比例，集中起来形成中央再投资基金。这个比例与国家生产力增长率挂钩，因此也称为“生产红利”（Pr
9、oductivity Dividends）。各个部门都可以向再投资基金提出项目申请，然后由财政部进行审批，以决定是否支持。部门获得的再投资资金属于一次性的预算资金，不影响部门的支出限额。（3）预算中引入“全成本”概念准确计量政府计划的成本以便向决策提供有关资源使用效率方面的信息是新加坡预算的关键原则。1999年，新加坡引入权责发生制会计方法。2000年，引入了净经济价值（NEV）方法。权责发生制会计的引入大大提高了对非现金成本的关注，并促使各政府部门更多地在全成本（Full-cost）基础上进行决策。（4）绩效信息在预算过程中的使用新加坡在预算过程中广泛地使用了绩效和结果信息，但其目的并不是要
10、直接将资金分配与绩效和结果指标相联系起来，而只是向资源分配决策提供这些信息。实际上，财政部的观点承认“硬预算”做法显然削弱了资金分配与绩效之间的联系。财政部并不将具体的绩效和结果指标“强加”给各行业部门。它的作用是开发出合理的框架，用于行业部门设定自己合适的指标。绩效与结果信息也是财政部和行业部门预算会议的一部分内容。这种做法是基于这样的理念，即各行业部门在使用预算时应该在其绩效和结果方面有自主性。必须注意，绩效和结果信息主要在部门内部使用。2006年，新一届政府制定了政府综合战略图（Whole-of-Government Strategy Map），包括政府愿景、战略结果（Strategic
11、 Outcomes）。战略结果又分解成政府运作结果（Operational Outcomes），由不同政府部门完成。各部门在编制年度预算时，都要制定自己的预期结果（Desired Outcomes）和相应的关键绩效指标（KPI）。关键绩效指标要与政府综合战略相关，否则就会“偏离”正确的方向，其预算也不会被批准。但是，每个指标的年度目标值（Targets）由各个部门自己设定，财政部不加干预。关键绩效指标的设定要遵循以下原则：（1）关键绩效指标每年都要进行审查以确保与国家战略的相关性，（2）关键绩效指标个数要适量以保持其清晰性和针对性，（3）要制定长期的目标（Targets）以便能够促使部门考虑长
12、远，（4）每3-5年要对关键绩效指标进行分析以便发现其发展趋势，比如失业率的趋势。（5）绩效评价绩效评价是新加坡绩效预算的重要部分。首先由各部门利用财政部开发的部门报告卡（Ministry Report Card）进行部门绩效自评价（Self-assessment），并将报告卡提交给财政部。财政部绩效与组织司（Performance & Organization Directorate）在部门报告卡的基础上，对政府整体绩效进行评价。部门报告卡是财政部开发的用于部门绩效自评价的工具。它包括5个部分，2张A4纸长度。第一部分讨论过去一年取得的绩效与成果以及业务重点。第二部分包括关键绩效指标。只能使
13、用基于成效的指标（Outcome-based Indicators），并且指标不能超过10个。要描述该指标的年度目标以及完成情况。各部门还要制定指标的下一年度的目标和一个5年目标。第三部分总结部门的资源管理，包括当年预算的支出比例和部门净经济价值（Net Economic Value）的变化。第四部分讨论部门未来5年的关键战略和措施，这是为了培养政府机构的前瞻性思考。第五部分总结部门的卓越表现和创新。（三）新加坡政府绩效预算的成功要素新加坡政策根据近三十年的预算改革经历，总结出了若干重要的成功要素，包括：1.明确的方向，并对控制变革的方向提出要求。这其中财政部要主导变革的很大部分，并提供激励和
14、约束机制以影响政府各个部门机构的行为；2.广泛的准备，包括对其他国家进行研究和参观调研，并结合新加坡的自身要求加以吸收借鉴；3.采取逐步方式，打好基础，树立观念；4.对财政工作人员、预算官员以及各部委的管理人员进行高强度的培训，包括清晰的信息规划，无数的简报和培训课程，培训培训者，并注重能力的构建；5.选择正确的指标，这包括确定适宜的结果和可测量的绩效指标，依靠关键绩效指标而不是过量的指标，确保报告和监测的高效和有效性；6.成功的试点项目，包括分享特定机构的经验教训，在全面实施前重新考察目前的模式，以及保证所有利益相关方的信息充分。三、新加坡政府绩效预算对我国的启示（一）加强研究，扩大宣传，普
15、及绩效管理理念新加坡的经验表明，普及绩效管理理念，在公民中培育绩效文化氛围，是绩效预算成功的重要保证。我国实行绩效预算的背景与新加坡等发达国家有很大的不同，特别是改革所处的阶段不尽相同，市场经济体制和公共财政框架仍有许多需要完善之处，公民中绩效意识仍较为淡薄。因此，我国应在推进公共财政建设和预算管理制度改革的同时，加强绩效预算理论、制度研究，在公民中普及绩效知识，培育绩效理念，引导公民关注政府效能，为绩效预算的推行创造良好的理论基础和社会条件。（二）立足实际，循序渐进，探索适合我国国情的绩效管理模式新加坡预算改革从1978年开始，到形成较为完善的绩效预算管理体系经历了近30年的时间，先后实施了
16、线性预算等多种预算管理模式。可见，绩效预算改革是一个长期、复杂的过程，不可能一蹴而就，而是要结合经济社会发展的客观阶段，实行渐进式的改革。就我国而言，部门预算改革八年多来，在项目支出绩效评价方面虽然已经进行了一些探索，但绩效预算管理仍处于起步阶段，在基础条件等方面仍有待完善，今后，要在借鉴国际经验的基础上，立足于我国公共财政建设和部门预算改革的实际情况，稳步推进试点，不断总结经验，探索建立适合我国国情的绩效预算管理模式。（三）促进中期计划与部门预算编制的有机结合新加坡绩效预算管理的一个重要经验就是部门制定了详细、切实可行的中期工作计划，明确了实现的中期工作目标，并且与部门的预算紧密结合起来。我
17、国目前的中长期计划仍以五年规划为主，部门缺少三年左右的中期计划，且绩效评价大多是针对当年的项目执行情况和当年的绩效目标进行的。下一步，应研究制定3-5年的中期计划和绩效目标，探索建立与部门预算的有效衔接，逐步使部门战略规划与年度工作计划的制定、年度部门预算紧密结合起来，加强对项目中长期经济社会效益的绩效评价。（四）适度提高部门预算灵活性，充分发挥公共部门在预算管理工作中的主动性。 绩效预算管理模式侧重于对产出和结果的控制，相对于财政部门而言，部门管理者更了解如何优化配置资源以实现本部门的产出目标。从新加坡的经验来看，部门自主权与问责机制、激励机制相结合，是绩效预算改革有序推进的重要保证。下一步
18、绩效预算改革可尝试一方面适度提高部门预算的灵活性，允许公共部门根据本部门事业发展规划，统筹编制中期滚动预算，报经财政部门批准后，合理调剂中期计划内各年度预算安排。另一方面，进一步突出绩效评价是部门实施的自我评价，目的是为了改进部门内部管理，为部门事业发展提供保障，而不是财政部门实施监督的手段。这样，既有利于强化部门责任，充分调动部门的积极性，又有利于通过不断改善部门内部预算管理，进而提高财政资金使用效率，最终实现财政资源的合理配置。（五）建立健全相关配套制度，加强绩效预算管理的基础建设 新加坡绩效管理改革之所以能够顺利实施，一个很重要的方面就是拥有较为坚实的绩效预算基础，如强化了政府公共资产管
19、理、实行了权责发生制的政府会计制度、建立了较为完善的绩效管理信息系统等。我国在资产管理、政府会计制度、信息化建设等方面，仍处于不断完善的阶段。下一步，建议探索建立公共部门绩效报告制度、公共支出绩效问责制度；改革公共部门会计核算制度，试行改进的现金收付制，并逐步向部分权责发生制过渡，更加全面清晰地反映公共部门的支出成本；不断完善现有的绩效评价制度、国有资产管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度和监督审计制度，研究完善预算支出绩效评价指标体系。更为重要的是按照统一规划的原则，加快信息技术支撑平台建设，建立、完善预决算管理、国库收支管理、国有资产管理、公共管理、人事管理以及会计核算管理等信息系统建设，并努力实现各系统之间的有效衔接和数据共享，为实施绩效预算提供必要的技术保障。