为大开发奠基.doc

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1、为大开发奠基 -西北地区基础设施建设及其融资机制研究 西北地区是我国西部大开发战略的重点地区，基础设施建设又是实施西部大开发战略的一个中心环节。西北地区的基础设施建设问题，关系到西北地区的长远发展与西部大开发战略的实施。本报告分成以下几个方面的内容：基础设施建设在西北地区开发中的战略地位，西北地区基础设施建设的发展与现状与融资机制，促进西北地区基础设施建设健康发展的政策建议。一、基础设施建设在西北大开发中的战略地位二、西北地区的基础设施建设及主要问题三、西北地区基础设施建设的融资问题四、加快西北地区基础设施建设的政策建议 一、基础设施建设在西北大开发中的战略地位 基础设施是一个涵义十分丰富的概

2、念。它主要包括社会基础设施（如文教、科研、医疗保健等）与经济基础设施两类。按照世界银行的划分标准，经济基础设施包括以下方面的服务：公共设施-电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气等；公共工程-公路、大坝、灌溉及排水用的渠道工程；其他交通部门-城市和城市间铁路、城市交通、港口和水陆、机场等。我国学者把基础设施体系归纳为七个方面：交通运输、信息、能源、水利、生态、防灾与社会性（如教育、医疗、社会福利、公共管理等）基础设施，并把基础设施视为可持续发展的重要支撑体系之一。 本报告主要研究西北地区经济类基础设施，并主要以交通通讯设施建设为例。 基础设施是经济增长的必要前提，

3、它对促进经济增长与社会发展具有非常重要的作用。从基础设施与经济增长的关系看，世界银行认为即使不能称其为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的“车轮”。美国西部开发过程中遇到的最大问题是交通问题。三次交通革命解决了这一问题，第一次是收费道路建设，第二次是19世纪初期开始的运河建设，第三次是19世纪50年代开始的铁路建设。1860-1890年间，美国铁路总长度由31246英里增加到166703英里，超过了同期欧洲铁路总长度。交通特别是铁路建设，成为“经济发展的先导”。 交通运输投资对许多OECD国家经济增长的贴现率接近20%，而对基础设施更为短缺的发展中国家来说，交通运输及通信对经济增长的贴现率超

4、过60%（参见表4-1）。同时，统计资料分析显示，不论发达国家还是发展中国家，基础设施建设大大降低了生产成本，并有利于增加出口。在经济衰退期间，基础设施的建设与维修所花费的公共支出，是刺激经济增长的有价值的政策工具。比如依靠劳动密集型方式发展基础设施，有助于扩大就业。美国“大危机”时期采取的罗斯福“新政”及亚洲经济危机时期中国政府采取扩大基础设施投资、刺激内需的做法，都是比较著名的例子。表4-1 基础设施对生产力的影响样 本弹性a对收益率的影响b作者/年份所测算的基础设施美国日本法国台湾韩国以色列多个OECD国家多个发展中国家0.390.200.080.240.190.31-0.440.070

5、.16609612775154-701963Aschauer 1989Mera 1973 Prudhomme 1993 Uchimura & Gao 1993Uchimura & Gao 1993Bregman & Marom 1993 Canning & Fay 1993 Easterly & Rebelo 1993 非军用公共资本工业基础设施公共资本交通运输、供水和通信交通运输、供水和通信交通、电力、供水和卫生交通运输交通运输和通信注释：a. 基础设施水平一个百分比的变化对产出百分比变化的影响。b. 贴现值比率的增加取决于可变的基础设施投资的贴现值。资料来源：世界银行等：1994年世界发展

6、报告：为发展提供基础设施，中国财政经济出版社1994年版，第2页。 从基础设施与社会发展的关系看，基础设施建设的重要作用也勿用置疑。具备最基本的基础设施是确定社会福利程度的基本标准。贫困地区的居民，不仅经济收入水平低，而且明显缺乏必要的基础设施，如起码的清洁水、道路、卫生条件等。卫生条件的恶劣，不利于当地居民的健康。疾病是导致贫困的重要原因之一。道路交通的缺乏，使落后地区的产品难以运出来变成商品，减少了当地居民为城市提供其他商品和服务的机会。在贫困地区修一条路，对改变当地的生产与生活条件，加快脱贫致富步伐具有重要作用。基础设施建设，对自然环境的保护也具有一定影响。从积极方面看，便利的基础设施有

7、助于清除和处理液体与固体废弃物，起到保护自然资源与环境的作用。但也不应忽视基础设施对环境的消极影响。 基础设施对一个国家与地区经济社会发展中的重要作用，不仅体现为基础设施投资大约占公共投资总额的40-60%（或总投资的20%）。同时，基础设施与GDP增长之间具有密切的关系。世界银行1990年的数据表明，人均GDP每增加一个百分点，则基础设施总量增加一个百分点，居民获得安全饮用水增长0.3%，铺砌的公路增长0.8%，电力增加1.5%，电信增加1.7%。但是不同发展水平的地区对基础设施的需求程度与方式具有一定差异。低收入国家最基本的基础设施（如供水、灌溉、运输）十分重要，当经济进入中等收入水平的阶

8、段时，对水的基本需求大体上都能得到满足，农业在经济中的比重下降，交通基础设施供给增加。在高收入国家，电力和电信在基础设施存量和投资中所占的比重更为重要。 基础设施建设是中央确定的西部大开发的重要内容之一，而且基础设施建设的先导作用在西北地区开发中更加明显。西北五省区国土面积占我国陆地面积的32%, 耕地面积占全国12%, 能源与矿产资源十分丰富, 石油、煤炭、天然气、盐、铁等有色金属矿在全国都占有重要地位。1998年，西北地区人口占全国7.13 %，GDP总量占全国4.89%，铁路营业里程、内河航运里程及公路里程分别占全国的12.86%、1.48%和10.81%，铁路的客运量(万人)与货运量(

9、万吨)分别占全国5.07%和6.64%, 公路客运量与货运量分别占全国4.5%和7.55%。 按人均指标及GDP指标衡量西北地区铁路、公路设施的拥有量，除公路客运量低于全国平均水平外，其他指标均略高于全国平均水平。但按土地面积及资源拥有量计算，西北地区平均每平方公里铁路、公路的密度大约只相当于全国平均水平的1/3。 西北地区不仅交通设施指标落后与全国其他地区，通讯设施、水利设施、城市基础设施尤其是社会性基础设施更落后。落后的基础设施，制约了经济的发展。由于交通瓶颈的制约，西北丰富的资源运不出来，而当地人口少，市场有限，难以使资源优势变为经济优势。作为我国土地面积最大、人口最少、自然资源尤其是矿

10、产资源非常丰富但经济总量最少、人均收入很低的西北地区，其经济实力与发展水平在全国排列最后。 西部大开发，基础设施建设必须先行。这是西部开发战略的需要，既是为了给西北经济的发展创造良好的基础条件，也是保证西北政治安定、社会发展、民族团结、边疆稳定的需要。没有一定的基础设施，开发资源、发展经济将成为一句空话，更不可能实现可持续发展。基础设施建设是西部地区大开发的战略重点，在西北大开发战略中居于先导和基础地位。二、西北地区的基础设施建设及主要问题(一) 西北地区基础设施建设的发展 西北自然条件差，幅员辽阔，自身实力又比较弱，长期以来，国家对该地区的交通、通讯、水利、能源等基础设施建设十分重视，在资金

11、、技术、设计、施工等方面给予了大量投入，促进了该地区基础设施建设的发展。 西北地区基础设施建设可分为三个阶段，以交通通讯设施的发展为例。第一阶段从1949年到1978年，是西北地区的交通通讯网络骨架的建立时期。国家通过向西北地区安排一些大中型项目特别是三线建设，对西北交通设施的投入比较多。这期间修通了宝成、陇海、包兰、兰青等铁路干线，到70年代末形成了近7000公里的铁路通车里程，约占当时全国铁路通车里程的13%，搭起了西北地区铁路干线的基本骨架。公路建设、通讯设施也取得了很大进步。比如甘肃省50年代初期只有3000多公里的低等级公路，到1980年公路通车里程达到33632公里。电信也几乎从废

12、墟中起步，1978年电信线杆路总长度达到7313公里，农村乡镇通电话的比重达到96.8%。 尽管这一时期西北地区与全国一样，基础设施总量严重不足，但西北地区基础设施建设的速度高于全国平均水平。 第二阶段是改革以来到“八五”末期，西北地区基础设施建设取得了很大进展，但与全国相比，发展速度明显低于东部地区、中部地区甚至西南地区，西北地区基础设施严重不足的局面有所加剧，与全国的差距又逐步拉大。1995年西北地区国家铁路营业里程、内河航道里程、公路里程分别相当于全国的13.6%、1.46%、11.2%。 铁路线路延长有限，公路、航空发展速度明显低于沿海地区，道路“瓶颈”十分明显。就全国来说，这一时期“

13、因交通设施不足而增加的成本大约相当于GNP的1%”。 西北地区作为资源输出地区，对交通设施的依赖性极强，设施不足导致的损失更严重。综合评价这一时期交通通信基础设施建设的区域状况，差距不断扩大，西北地区成为全国基础设施发展最慢的区域。90年代全国基础设施最差的6个省区，有4个位于西北（宁夏、甘肃、新疆、青海分别位于第25、26、28和29位）。 第三阶段从“九五”时期开始至今，是西北地区基础设施大发展的新时期。得益于90年代国家加强基础设施建设的宏观政策，特别是1997年以来加大基础设施建设刺激国内需求促进经济增长的“积极财政政策”和1999年实施的“西部大开发”战略，国家加大了对基础设施的财政

14、投资力度，在投资方向上适度向中西部地区倾斜。西北五省区及中西部地区，把基础设施建设作为“新的经济增长点”与增强可持续发展能力的战略举措，千方百计上项目，跑资金，搞配套，抓建设，促进了基础设施建设的快速发展。1998年与1995年相比，西北地区公路里程增加7363公里，其中有路面里程增加5754公里， 使相对薄弱的公路建设得到了加强，公路质量也有所改善。1996-1998年间与“八五”时期相比，西北地区除新疆外，其余四省区公路里程增长对全国公路里程增长的贡献率由2.31%提高到4.04%, 说明西北地区公路增长快于全国平均速度。同期其他基础设施也有一定程度的改善。基本建设投资的增加，是这一时期基

15、础设施发展较快的主要原因。从全国看，1991年到1998年，交通通讯基本建设投资额从2115.8亿元增加到11916亿元，增长4.6倍；交通通讯基本建设投资占全部基本建设投资的比重由15.63%提高到27.29%，增加11.62个百分点。西北地区交通通讯基本建设投资额增长也十分迅速。陕西和宁夏在“九五”期间甚至超过了全国平均速度，其他省区增幅也很明显（参见表4-2）。二、西北地区的基础设施建设及主要问题表4-2 西北地区与全国交通通信基本建设投资比重（%）变动比较表4-2 西北地区与全国交通通信基本建设投资比重（%）变动比较年 份1991-1997199719981999全国平均陕 西甘 肃青

16、 海宁 夏新 疆20.5515.417.1510.0321.8010.5822.0622.448.9512.3826.6119.3127.2932.139.5217.4932.2323.7826.9-资料来源：根据中国统计摘要（2000）、1999中国区域发展报告第84页资料及调查资料整理。资料来源：根据中国统计摘要（2000）、1999中国区域发展报告第84页资料及调查资料整理。 通过50年的建设，西北地区基础设施得到了明显改善，形成了交通运输设施的基本框架与初步的网络格局（参见表4-3），通讯设施发展迅速（参见表4-4）、并大大强化了城市基础设施(参见表4-5)、水力设施与能源设施等。表4

17、-3 西北地区交通运输线路长度（1998） 单位：公里地 区国家铁路内河航道里程公路营业里程正线延展里程公路里程等级路高速公路等外路全 国陕 西甘 肃青 海宁 夏新 疆西北占全国比重（%）57584194123221092712134113789402303327910987892098121102639982193971.4612784744220235865179369487327629.42106694335316255181402488763030410.698733212131704.522092316886103473912611245811.57资料来源：中国统计年鉴（1999）

18、，中国统计出版社1999年版，第503页。二、西北地区的基础设施建设及主要问题表4-4 西北地区邮电通信线路及设施状况（1998）地 区长话业务电路长途光缆线路长度(公里)长途微波线路长度(公里)长途自动交换机容量(路端)本地电话局交换机容量(万门)电话机(万部)缆电路数字电路全 国陕 西甘 肃青 海宁 夏新 疆西北地区比重（%）13516653509124963102119069245577.69156020150982307401234510521280298.501941006759833660381501945016.5366518414527239631097263717.39449

19、1595923804636529820272901142346.901382428515931672225.531312324112528481634.61资料来源：中国统计年鉴（1999），中国统计出版社1999年版，第535-536页。表4-5 西北地区城市设施水平（1998）地 区人均居住面积(平方米)城市人口用水普及率(%)城市煤气普及率(%)人均拥有铺装道路面积(平方米)人均公共绿地面积(平方米)全 国陕 西甘 肃青 海宁 夏新 疆9.307.998.306.448.748.8395.9795.5994.3297.8596.3898.1378.7861.9241.4949.1472.

20、8290.258.265.587.826.347.729.405.432.783.063.199.764.51资料来源：中国统计年鉴（1999），中国统计出版社1999年版，第369页。二、西北地区的基础设施建设及主要问题(二) 西北地区基础设施存在的主要问题 西北地区交通通讯等基础设施建设虽然取得了令人瞩目的成就，1998年以来投资增长速度甚至高于全国平均水平，但仍不能完全适应国民经济发展特别是西部大开发战略的需要。铁路干线运输能力不足，公路技术等级低、质量差，航空运输发展不平衡、经济效益低，管道建设投资大，广大农村通讯水平低，水利设施、生态环境设施与城市基础设施等与全国平均水平有很大差距。

21、 1.总体规模明显不足约占国土面积1/3的西北地区，交通通讯设施的比重大约占全国的1/10左右，交通网络密度相当于全国平均水平的1/3。铁路没有形成网络，公路国道主干线尚未连通，缺少内河航道，管道覆盖面窄。相对于辽阔的国土地面积，西北地区交通通讯基础设施的总体规模明显不足。规模不足，路网密度小、连通性与网络性差，对交通运输的速度与效益造成很大影响。 2.基础设施技术等级比较低，质量不高受资金短缺、自然环境恶劣等因素的影响，西北地区高等级路段少，低技术等级路段长，总体质量差、通行能力不足。铁路牵引定数低，复线率低于全国平均水平20多个百分点；高等级公路比重比全国平均水平低；内河航道少，通行能力差

22、；航空发展起点低，规模有限，经济效益差。 3.线路分布不平衡，道路“瓶颈”未消除，沟通区域的交通通道少西北地区的交通设施很不配套，地区之间、城乡之间、农区与牧区之间差异较大。青海目前仅有一条尽头铁路，陇海线还有部分没有通复线，宝成铁路、宝天铁路长期超负荷运行。全国面积最小的省区宁夏尚无一条纵贯南北的高等级公路，西北地区最发达的陕西尚有“1600个行政村不通公路，人员交往以步代车，物资交流靠肩挑背扛”。 4.基础设施的管理和利用水平有待提高 据世界银行研究，维修保养不足是许多发展中国家基础设施建设中的通病，而且损失巨大。由于运转不善等原因，印度电力损失达40%。 就我国来看，基础设施总量不足与局

23、部浪费并存，“所建非所用”的现象普遍存在。高速公路、铁路系统管理水平比较弱，道路、停车场等基础设施的多头管理、互相不配套现象严重。西北地区经济落后，受基础设施投资匮乏，设计不准确、维修保养不足等方面的制约，一些项目不能按设计标准施工。许多基础设施如一些水利及城市道路、管网、线路等，没有资金进行经常性的维修改造，不能充分发挥作用。 5.基础设施建设的市场化程度低，影响了基础设施自身的可持续发展能力 目前世界上出现了“按商业化原则经营公用事业”的浪潮，我国经济发达地区在基础设施建设中更多地利用社会投资、私人投资与外资。但受社会经济发展总体水平的影响，西北地区“交通改革滞后，交通发展市场化程度低，交

24、通建设投资渠道少，交通建设难度大。”三、西北地区基础设施建设的融资问题 基础设施是人类自身有目的地建设的可持续利用的资源，基础设施资源越完善，对经济社会发展的促进作用越强。由于基础设施建设投资规模巨大，建设周期长，许多基础设施项目具有很强的公益性、难以完全按市场化运行以收回投资，也无法单靠地方的力量投资兴建，需要国家、地方、私人共同参与，形成多元化的投资格局。美国最初的税路（收费的州内大道），大部分是各个地方州、县、市和私人建起来的。由于运河是全国性的，主要靠政府投资。1790-1909年间，修运河共计花费3.29亿美元，其中联邦政府占13%，地方政府投资占73.4%。政府在铁路方面的投资包括

25、赠与土地、减免进口铁轨税收、财政补贴等。一般说来，基础设施工程项目规模与投资越大、越需要国家的大规模投资；地方经济越落后，国家在该地区基础设施建设投资总额中所占的比重越高。 近年来，西北地区基础设施建设也形成了多元化投资格局，但不同行业有一定差异。铁路建设投入大、建设周期长，基本沿用计划经济时期的体制，由铁道部统一部署和承建，主要为国家投资。机场建设与地方关系密切，基本采取国家与地方联合投资的方式兴建（改建或扩建）。比如1995年开工建设的银川河东机场总投资为5.39亿元，其中民航总局投资占2/3，宁夏自治区投资占1/3。机场负责偿还民航总局向国家开发银行借贷的1.7亿元贷款。90年代以来,

26、城市基础设施投资的比重不断上升，城市基础设施投资来源渠道也更多一些，包括中央和省（区）投资、市县自筹、银行贷款与其他来源。以宁夏为例，1999年全区有5个城市、15个县城与48个建制镇，用于城镇基础设施建设的资金为81470万元，占全区固定资产投资的6.3%。其中中央补助占1%，国债资金占42%，自治区财政投资占1.3%，市县自筹占34.8%，银行贷款10.5%，其他资金占10.4%（参见表4-6）。表4-6 宁夏城市基础设施建设投资状况及资金来源年份总投资中央补助国债资金自治区预算内资金市县自筹银行贷款其他资金数量(万元)占固定资产投资比重%1997333343.85901040157285

27、695102811998503614.676009400104020173775943891999814706.386034200104028354852384931997-19991651655.058950436003120642552197723163资料来源：宁夏计委提供的调研资料。 三、西北地区基础设施建设的融资问题 公路是综合运输体系的基础,也是改革以来发展最快、投资体制改革力度较大的交通运输方式之一。1999年公路承担的货运量和客运量分别占全国货运量与客运量的76.8%和91.1%；西北五省区公路货运量与客运量的比重分别达到86%和91.7%(参见表4-7)。公路运输在西北地区的

28、地位与作用更加突出。由于逐步引进了市场化的投资机制，使西北地区的公路建设投资来源日益多元化。以新疆为例，“九五”期间全区公路建设总投资约141亿元，其中中央投资占27.66%，地方政府投资占36.88%，国内贷款与利用外资占35.46%(参见表4-8)，地方政府投资与利用资金市场投资成为公路建设的主体。青海省的情况有所不同，“九五”期间，青海省公路总投资33.7亿元，其中中央占71.8%，省筹占0.5%，养路费占9.3%，贷款占11.1%，其它占7.2%。中央投资是青海公路建设资金的主要来源。表4-7 公路运输在运输体系中的基础地位表4-7 公路运输在运输体系中的基础地位年份全国公路货运量西北

29、公路货运量全国公路客运量西北公路客运量数量(万吨)占货运总量%数量(万吨)占货运总量%数量(万人)占客运总量%数量(万人)占客运总量%19817150430.9289831.126155967.96-199999044476.88507486.0126900491.16488091.7资料来源：中国统计年鉴（1981），第271-278页；中国统计年鉴（1999），第124-127页。表4-8 新疆与青海“九五”期间公路投资来源结构项 目新疆青海总投资（亿元）14133.73中央投资非经营资金（亿元）3车购费（亿元）22财政专项资金14中央投资总计（亿元）3924.23中央投资占总投资比重（%

30、）27.6671.83地方投资地方自筹（亿元）313.14财政专项资金（亿元）140.18其它72.43地方投资总计（亿元）525.75地方投资占总投资比重（%）36.8817.06非资本金国内贷款（亿元）143.75利用外资（亿元）34非资本金总计（亿元）503.75非资本金占总投资比重（%）35.4611.11资料来源：新疆交通部门提供的调研资料，青海省交通厅青海省公路水运交通建设“十五”规划第4-5页。三、西北地区基础设施建设的融资问题 从上述分析可以看出，90年代以来，西北地区基础设施建设的融资机制已经发生了一些变化：一是投资渠道的多元化开始形成，公路、民航、城市基础设施及一些水利工程

31、项目中，形成了中央财政与国债、地方财政与自筹、信贷、利用外资、“以工代赈”等多种投资渠道，初步改变了单纯依靠国家投资的局面；二是出现了市场化的投资机制，很多建设项目都利用了贷款，一些公路建设项目还使用了外资，市场化融资缓解了政府投资的不足，促进了基础设施建设的快速发展；三是不同基础设施建设项目的融资渠道发生了重大变化，铁路、民航及一些国家重大工程项目，中央投资仍占较大比重和主导地位，而在公路建设、城市基础设施及一些中小型项目中，地方投资及市场化的融资开始占据主体地位；四是不同地区的地方政府在基础设施建设中的投资比重各不相同，在西北地区经济实力相对较强的陕西、新疆、甘肃三省区中，地方政府发挥着更

32、大的作用，而在经济实力薄弱、财政主要依靠转移支付的青海、宁夏，基础设施建设投资仍主要依靠中央投资。由此可见，基础设施建设与当地经济实力密切相关，地方经济实力强，基础设施建设发展速度相对就快一些。整体来看，西北地区落后于全国尤其是东部沿海地区，西北地区内部经济实力弱的地区落后于经济实力较强的地区 基础设施作为一个先导性产业，基本上是供给主导型的，特别是在经济发展初期阶段。基础设施融资体制的变化，在一定程度上促进了西北地区基础设施建设的发展。但与沿海发达地区相比，西北地区基础设施仍十分落后，其中的关键是投资不足。投资能力来源于经济实力。经济越发达的地区，政府的投资能力越强，用于基础设施的投资规模也

33、越大。西北地区国土十分辽阔，自然条件恶劣，经济比较落后，需求极大的基础设施受到当地投资能力严重不足的制约，并成为基础设施建设中许多问题的根源： 第一，经济实力弱严重影响地方财政收入。西北地区国土面积占全国1/3，GDP只占1/20，人均收入远远低于全国平均水平，还有相当规模的贫困人口。基础设施投资主要依赖政府投入。但西北地区经济实力弱，严重影响当地财政收入，从而拉大了投资能力的差距。1998年，西北五省区财政收入（243.3亿元）仅相当于财政支出（526.7亿元）的46%，低于全国平均水平(65%)近20个百分点。 一些省份及绝大多数贫困县，连“吃饭”财政都谈不上，基础设施建设投资很少。“八五

34、”期间广东用于交通通讯的基本建设投资达700亿元，同期青海省只有10亿元。1998年西北五省区基本建设总投资不及广东一省的39%。投资总量不足，基础设施落后的面貌难以有很大改观。 第二，国家财政能力的下降，降低了对中西部尤其是西北地区基础设施的投入。改革以来直到“九五”中期，国家财政占GDP的比重下降（由1979年的28.4%降到1996年的10.9%），中央财政收入占全部财政收入总额的比重下降（由1981年的26.5%降为1993年的22%），说明国家总体财政能力与中央财政能力急剧下降，制约了中央对落后地区的投入。国家预算投资占全国基本建设投资的比重不断下降，由1978的77.7%下降到19

35、85年的35.5%和1995年的6.64%。中央收入比重的下降，使发达地区财政能力相对增强，促进了发达地区基础设施建设的更快发展，说明这一时期国家投资政策向沿海地区倾斜。1991-1995年，东部地区交通通信基本建设投资占全国的比例至少在50%以上，占国土面积85%的中西部地区合计不到1/2，其中西部地区仅占10%左右。据中国科学院课题组的研究，这一时期我国基础设施建设呈现“优者更优”的发展模式。交通通信基础设施建设重点放在沿海地带，高等级公路、铁路干线、枢纽大港、航空建设、邮电建设明显倾向于沿海地带。比如，占国土面积17%的沿海高等级公路增长占全国的55.3%，占国土面积56.6%的西部地区

36、仅占全国14.2%。 三、西北地区基础设施建设的融资问题 第三，西北地区投资体制的市场化改革受需求不足、效益不高的影响，难度较大。改革以来，国家逐步改变对基础设施的单一投资体制，逐步形成了多元化的投资体制。除了中央与地方加大投资外，各地还采用地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等形式筹集建设资金，在公路、航空、邮电、等领域开始形成了以利润为导向的市场化的投资建设与运行机制。沿海地区由于经济实力较强、市场化改革步伐快，市场化融资步伐明显强于中西部地区，并形成了一定的自我生长机制。西部地区尤其是西北地区经济基础薄弱，自身积累能力不足，市场化步伐较慢。许多公共基础设施难以作为收费项目，很难

37、实现自我良性循环。投资收益低，影响了私人投资的积极性，建设资金仍不得不主要依靠政府投入，基础设施建设的市场化改革步伐十分缓慢。 第四，经济增长滞后，导致基础设施建设的需求不足。基础设施虽然具有先导性，是供给主导型的。但是，基础设施建设本身并不是目的，其最终目的仍必须是促进经济与社会发展。在市场经济条件下，基础设施建设与经济的联系更加密切，市场需求对基础设施提出了更大的动力和拉动作用。改革以来沿海地区基础设施建设的高速发展，一个重要原因是东部地区经济增长对基础设施的需求更强烈。“八五”期间，东部地区人口增长占全国的38.8%，GDP增长占全国的63.5%。由于经济增长更快，对基础设施的需求更强烈

38、，导致了基础设施建设的超高速发展。1980年到1994年西部工业总产值占全国的比重下降2个百分点（由12.4%降为10.4%）。由于经济增长乏力，一些现有基础设施项目尚不能充分发挥作用，形成了对基础设施建设的需求约束。 西北地区基础设施与投资方面存在的问题，可以被看作是一个多种因素相互制约的欠发达地区的“增长陷阱”。经济增长不足，导致地方缺乏足够财力，无法提供良好便捷的基础设施，投资环境难以改善，制约了经济的增长。反过来，基础设施建设固然需要适当超前，但缺乏足够财力支持，也缺乏足够的市场需求拉动，无法完全通过市场化的机制，吸引足够的非政府投资的建设资金，很多依靠贷款投资的基础设施项目，经营亏损

39、严重，维修费用不足，还本付息十分困难，项目本身的持续利用与良性循环机制建立不起来，对发展经济的促进作用无法得到足够的体现。没有强大的外力冲击与内部机制的再造，难以打破“经济落后棗基础设施投资不足棗基础设施建设项目良性循环机制难建立棗投资环境难改善棗经济增长受制约”的怪圈。这个问题不解决，将直接影响“西部大开发”战略的实施及其效果。四、加快西北地区基础设施建设的政策建议（一）西北地区基础设施建设要有新思路 作为西部大开发的基础工作，要把基础设施建设作为一项战略任务。为了打破西北地区基础设施的“瓶径问题”及发展“怪圈”，应当借鉴国际经验与我国西北地区开发史上的经验教训，明确建设的目标与总体思路。

40、“十五”期间或今后一个时期内，西北地区基础设施建设的目标与总体思路是：以市场需求为依据坚持“适度超前”原则搞建设，长期规划与短期建设计划有机结合，建设布局合理、功能显著、运行良好的基础设施体系；坚持政府主导、中央倾斜与基础设施建设的市场化融资方向，加快基础设施投资与建设体制的改革；以交通运输通讯及城市基础设施为突破口，重点解决基础设施的“瓶径问题”及 “网络完善”问题；坚持因地制宜、分类指导方针，积极探索适合不同地区、不同类别基础设施项目的融资、建设与发展机制；坚持经济效益、社会效益、扶贫开发、环境保护相结合及可持续发展的原则，积极应用先进技术，以技术进步与技术创新为依托提高基础设施项目的质量

41、与利用效率，并促进投资体制与建设体制的改革，为西部地区的长远发展奠定基础。 美国在开发西部过程中，依靠政府推动与政策倾斜，充分利用市场机制筹集建设资金，效果显著。联邦政府在西部开发时对基础设施建设的先导性作用十分突出。它积极充当交通建设的先驱，积极开辟投资渠道，放弃政府的眼前利益，积极参与后期管理，通过市场化运作，促进了基础设施建设的先行发展，为“西进运动”奠定了基础。美国开发西部的基础设施投资，主要不是来源于政府，而是政府通过积极创造优惠政策与条件，积极引导社会资金进入的结果。我国在计划经济时期，出于政治、军事等多方面考虑，曾经把中西部地区作为国家的投资重点。50年代大规模工业建设与60年代

42、到70年代的“三线”建设，中西部地区基本建设投资分别占当时全国的57.22%和64.97%。这种投资对加快当地的资源开发与重工业发展发挥了巨大作用，但过度依赖外部投资而没有形成西部自身的良性循环机制，没有形成中西部地区的持续发展基础，可持续性不强，效果也不显著。改革以来我国东部沿海地区以收费公路为代表的市场化改革，对基础设施的快速发展做出了巨大贡献。目前我国已经确立社会主义市场经济体制的基本框架，西北地区与整个西部地区基础设施的建设与发展，要形成有别于计划经济时期开发西部的新思路：一方面要加大中央扶持力度，另一方面要改革投融资体制，扩大外部资金投入，形成基础设施建设良性发展机制。 落后地区由于

43、自身经济落后、人才资金短缺，没有外力推动，要实现快速发展几乎是不可能的。外部力量尤其是国家力量的介入，是开发落后地区的前提。落后地区的开发，离不开中央政府的指导与扶持。中央政府在强化财力、人力扶持的同时，要在优惠政策方面给予优先权。目前仍可以采取加大财政转移支付与专项财政补贴、增加中央各有关部门的建设项目、发行专项建设国债等方式，从国家的角度为西北地区基础设施建设筹集更多的资金。但是，中央政府及地方政府的资金总是有限的。政府过多的直接投资，往往忽视了市场机制在一些基础设施项目建设中的作用，也不利于私人资本的进入与投资来源的市场化与多元化，并容易造成投入失误增多、效率低下等弊端。为了避免单纯倚靠

44、政府唱“独角戏”的局面，西北地区基础设施建设在积极争取中央的各种扶持政策、条件与待遇的同时，也要树立一个新观念，即利用市场的观念，根据基础设施建设市场化改革趋势的要求，尽可能地把政府主导作用与市场配置资源的基础性作用有机结合起来，尽可能利用市场为基础设施融资、尽可能利用市场提供基础设施服务；通过改革基础设施的投融资体制与建设运营体制，形成“市场化”特色鲜明的多渠道资金来源机制。 动员社会力量与私人资本参与基础设施建设，关键问题是加快以市场导向促进基础设施建设体制改革的步伐，打通民间资本直接进入基础设施领域的投资渠道，促进西北地区基础设施的快速发展。四、加快西北地区基础设施建设的政策建议（二）加

45、快西北地区基础设施建设的政策建议 第一，明确政府在基础设施建设中的责任及其局限性，放松政府对一些盈利性、竞争性基础设施投资项目的垄断性管制，用投资回报前景好的项目吸引民间资本、社会资本与外资进入。面对需求巨大的基础设施建设，政府要认识到自己不可能通过财政、国债等包办一切，应当充分调动与发挥市场机制的作用，使政府的角色逐步从基础设施的直接提供者转向促进者，动员私人、投资机构直接参与到基础设施建设项目中来。政府的主要责任也逐渐由直接建设与提供基础设施，转向制定扶持政策与措施，颁发和修改项目的经营许可证，制定和监督管制价格与进入市场的管制等，以规范基础领域内企业的市场行为。 第二，明确中央政府与地方政府在基础设施建设与投资中的责、权、利关系，根据建设项目的性质与特点，给予地方政府一定的市场化的融资权，比如在省级或省会城市发行地方政府建设债券的权力，可以在西北地区先进行试点。目前我国只有中央政府具有发行国债的权力，这在某种程度有利于保持金融方面的宏观调控，但也加大了中央政府的债务负担与管理难度，