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1、-范文最新推荐- 对当前乡镇人大履行职权状况的调查 两次进入六教工地内部，了解到建筑工人的一些情况，感想很多，所得材料有一些也触目惊心，写出来给大家参考。 六教工地围得很严，只留一个门供出入，我们堂而皇之走进去，没有遇到阻拦。想来是一向没有人进去调查，就没有人专门设防。其他工地倒有设防的，在门口有专人把门，但据我了解，有把门的建筑工地所属的公司都是北京市的。六教的建筑公司是私人的，老板是江苏人。 建筑公司负责招揽活计和总体部署等，而具体施工则由包工队来做，包工队有时也包料，即负责置办建筑材料，工人反映，包工头一般喜欢包料，因为它所采购的材料一般是捡最差的，其中的差额就为他所占有。包工队并不属于
2、建筑公司，但包工头一般都有比较广阔的关系网，与各建筑公司广为联系，这样就能保证常年都有活干。包工队下辖数个组，每组工人二百到三百，分属甘肃、河南、浙江、四川等不同地区，组内又有小组长，每个小组长管着二三十人，小组长一般与工人来自同一地方，但不参加劳动，只是负责监督，从马克思主义的角度看就是做着非必要的劳动。工人劳动一年一般能带回家里五千到六千元钱，也有少的二三千，小组长虽然不劳动，但拿的工资是工人的两三倍，一年为二到三万，这里就明显看出问题。 简直不可想象。 这样综合起来看，一个工作日在十四五个小时以上（按我们的计算，必要的吃饭及中午休息的时间是算在工作日内的）。有些工人有加班费，有些工人（甘
3、肃地区）却没有加班费，总是给上头赶去加班，但丝毫没有报酬的，工人又无法反抗，因为老板有杀手锏-年终工资发放制。另外老板要求加班也不讲理由，若硬要找一个理由，那就是不完成任务不给工钱。增加劳动强度。劳动的强度已由劳动时间之长体现出来了。另外，加班采取分配任务的形式，做完就下工，这也算变相刺激工人增加劳动强度的一种措施。建筑工人完全是体力劳动，费力之大是可想而知的，一个十九岁的工人（我想不到更好的称呼）问我，能不能给他找一份轻一点的活干，说话是那可怜的眼神我依然记忆犹新，然而我没有什么办法，他或许也早料到我这样的回答，一时默然了，也许是失望。恐怕他这一生就逃不脱吃苦受累打工的命运了。 克扣工人工资
4、。 工人工资采取年终发放制，到年底才给发一次，平时只给生活费，每月六十到一百元不等（这是一种变相的克扣工资的办法，虽然仿佛很合理，因为工人一年回一次家，年终发放省得工人把钱浪费掉，但这完全是资本家的想法，表面上是为工人着想，实际完全怀着自私的利己的打算，他自己为什么不节省一点呢？）。这样的好处是极大的限制了工人的自由，使他们紧密团结在以老板为核心的建筑队里，不能说走就走，若要离开就没有钱了。而这些农民出身的工人，唯一的目的就是赚一些钱年终带回家里去，倘若拿不到钱，一年的努力就是白费了，而回家也没有出路，只能向前进，不能向后退。这也是劳动力过剩时，工人所面临的困境，在资本盛行时是无法解决的。 倘
5、若有人生了重病，那么回家养好之后，再回来继续干活，不到年终，还是不给工资。工资的不发放，也是老板威胁工人的上好的借口，工人若不”好好”干活，就不给工资。年终发放工资还有一个好处，就是可以从生活费用上继续剥削工人。工人手里没有钱，一般必要的花费就得从老板那里预支，比如被褥，要从工资里扣除，破破烂烂的一床要四十元，比如大米，老板就可以高于市价的每斤一元二角预售给他们。此外，那么一大笔工资存在银行里的利息收入无偿为老板所得就不必说了。这里所谓老板就是指包工头，工人的财政大权是由他最终掌握的，有时建筑公司完成了一个项目，把工资等项费用都支付完了的时候，老板还是不给发工资，要等到年终，由此我们也可知道，
6、直接剥削工人，也是剥削得最厉害的，是包工头。工资的年终发放制并不是有什么客观原因，乃是老板一手操纵的，虽然这不是某一个老板的行为，而是普遍的，但这反映着老板阶级的强大，或者更确切的说是工人阶级的弱小，工人阶级还没有团结起来，还没有觉悟，反映着工人阶级地位低下。 英国的工资已采取了周发放制了，是因为工人的争取，工人的罢工。增加工人的支出，节约工人的耗费。从生活上，甘肃工人是自己把米装进饭盒内，由专人用蒸饭车蒸熟，多少可以自己定量，一般每顿半斤米。菜是二汤一菜，工人的评价是”缺油少盐”，我们见的一个工人吃的是白菜，从汤里面捞出白菜来，不知算是”菜”还是”汤”。据工人说，一天的伙食费在四五元左右。为
7、什么不多吃一点，就是因为多吃一点，年终就要少拿回家去一点，工人舍不得吃。然而，据我了解，大石桥的工人却宁愿每天都吃肉，而付出每天七八元的伙食费，他们的理由是不吃肉没有力气，那么重的活干不下来。两处一对比，我们就可以知道甘肃地区的工人是多么的艰苦，受压迫剥削有多深。同样对比中，我们也可知道老板是多么的精明狡猾，要么就给工人吃最差的，要么就让工人花高价来吃肉，得利都是老板的。 从居住条件上，工人住的是简易房，里面塞满了床，双层的，一屋有六十多床位，现在住了三十几人，可能是因为该即将竣工，许多工人已搬到其他工地去了。床上一般有两套被子，也有三套的，这体现了工人之间的差别，被子质量很差，里面棉花结成一
8、块一块的。门上的玻璃破了一块，没有人修，工人舍不得出钱，老板更不会管，冷风就从空洞吹进来。屋里没有暖气。 罚款也是老板的一招，据说旷工一天要扣掉三个工，其他一些情况也有相应的罚款规则。但工人似乎没有理由怠工旷工，因为他们基本没有什么自由，剩余时间几乎没有，又不准出六教的工地。”就比监狱好一点！”这是工人义愤的说法。然而工人自己也是不愿怠工的，因为他们辛辛苦苦从家里出来，就是为了要拿回一点钱去，农村实在没有来钱的方法，既然出来了，谁还愿意自己砸自己的饭碗呢？有的工人说不愿意没有活干，所以宁愿累一点，也不愿歇工而没有工钱。这是我们的工人的朴实之处，也是老板所以能逞能之处。 工人的人身自由受到极大的
9、限制，除开时间少和没有钱外，在上街的时候，还有一大危险。就是有给警察捕获的危险。老板给工人都发了暂住证，但多数是老板伪造的，根本不顶用。警察也是不讲理的，一点看不起外地工人，在街上遇上，查暂住证，接过来，然后把暂住证一撕，问”还有吗？”显然没有了，那么好，就把工人带走了。带到派出所，拘留起来，等同一地区的人攒够一车了，就拉回老家去。甘肃地区的是，拉回老家，还是拘留起来，吃窝头，而且要收每天四十五元的管理费或是什么费，家里面不给足了钱，就别想领回人。其他地区也要家里人用钱去赎回，赎金有五百元的。但是这一点不解决问题，并不会因此就给北京的治安带来方便，因为工人还要回来，老板的钱还没发呢？况且，在家
10、又能干什么，还是无所事事，还是要出来打工，还是要回到北京。转了一周，总的结果是工人付出若干的开 乡镇人民代表大会是我国最基层的国家政权机关，搞好乡镇人民代表大会建设，对于加强基层民主政治建设和社会主义民主法制建设，让人民广泛地参与国家管理和监督，巩固人民民主专政的国家政权，具有极为重要的作用。乡镇人大是如何开展工作的？存在哪些问题？应当怎样认识和解决？我们带着这些问题从2002年7月4日至7月16日在河北省大名县进行了调查，先后同大名县人大常委会、大名镇人大、杨桥镇人大、万堤镇人大、大街乡人大、王村乡人大、旧治乡人大、黄金堤乡人大、龙王庙镇人大的有关同志进行了座谈，并阅读了有关资料。下面是这次
11、调查的报告。 一、当前乡镇人大履行职权的状况 我国宪法对乡镇人民代表大会的职权作了原则规定，地方组织法根据宪法的原则规定，具体赋予乡镇人大13项职权。在调查中，我们了解到乡镇人大能以宪法及地方组织法规定的职权为依据，结合本地实际，履行其职责。 1.紧紧围绕经济建设这个中心，开展乡镇人大工作 2.积极发挥监督职能，推动政府工作 在调查中，我们了解到乡镇人大能积极行使监督权，促进政府及职能部门改进工作。乡镇人大一方面充分利用一年一度的乡镇人民代表大会的机会，通过审议政府工作报告，加强对政府工作的监督。另一方面还适时召开专题人代会，加强对政府工作的监督。万堤镇人大在每年夏粮征收前，都召开一次专题人代
12、会，审议政府制定的征购提留方案，并作出相应的决议，使该镇的夏粮征购和“三提五统费”的征收得到了群众的理解和支持。 为了加强监督，乡镇人大还普遍开展了评议政府工作的活动。如2000年末，杨桥镇人大在评议政府工作时，对镇机关有的干部工作作风不深入，办事拖拉，下乡大吃大喝等问题提出了批评。镇政府对镇人大提出的问题高度重视，立即研究并制定了改进机关作风、提高工作效率的几点意见：一是明确岗位责任制和奖惩制度；二是干部下乡吃派饭；三是有关部门到镇政府办事，一律一菜一饭一汤；四是秉公办事。 3.适时开展视察活动，听取群众呼声 乡镇人大能围绕党委和政府的中心工作，重点抓住群众反映最强烈、要求最迫切的问题进行视
13、察，发现问题及时解决，较好地促进了法律、法规和党的路线、方针、政策的贯彻落实。 一是围绕法律贯彻执行情况进行视察。如在2000年大街乡人代会上，代表们提出有的村违反森林法乱砍滥伐。乡人大立即组织代表对反映的问题进行了视察，发现情况属实，及时把视察情况通报给乡政府。乡政府立即召开会议，研究制定了一系列保护森林的措施，并对直接责任人员进行了严肃处理。通过采取这些措施，长期以来存在的乱砍滥伐现象被禁止了，森林法得到了严格的贯彻和执行。 二是围绕群众反映的热点问题进行视察。如夏粮征收是群众关心的热点，在2001年夏粮入库时，旧治乡部分群众到乡人大反映旧治粮站收购时压级压价，群众产生抵触情绪，严重影响了
14、夏粮入库进度。该乡人大及时组织了部分人大代表到该粮站收购现场视察，发现反映问题属实，就紧急约见了该粮站负责人，对存在的问题进行了批评，责成粮站加以整改，严格按国家收购标准进行收购，切实保护了老百姓的利益。 4.大力发扬民主，发挥代表作用 5.注重代表素质建设，提高代表参政议政水平 乡镇人大代表来自乡镇的方方面面，代表的素质参差不齐，这会在一定程度上制约乡镇人大履行其职权。在调查中，我们了解到乡镇人大能通过不同形式，开展不同活动，来加强代表自身素质建设，提高他们的参政议政水平。如大名镇人大针对本镇代表的情况，制定了培训计划，镇政府拨专款加以支持。让代表认真学习中华人民共和国宪法地方组织法河北省乡
15、镇人民代表条例及省、市、县人民代表大会有关文件。通过培训，代表对人民代表大会制度的重要性认识大大提高，责任感、使命感大大增强，参政议政的自觉性大大提高。又如杨桥镇人大为提高代表素质，将本镇人大代表分成6个学习小组，镇人大主席团成员兼任学习组长，组织代表开展各种学习活动，指导代表学习贯彻党在农村的各项方针、政策，使代表深刻理解党的路线、方针和政策及人民代表大会制度的优越性，牢固树立全心全意为人民服务的思想，增强了为人民服务意识。 二、当前乡镇人大履行职权中存在的问题 1.对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区 在调查中，我们感到乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，这是影响乡镇人大履行职
16、权的一个重要原因。我们在万堤镇进行了一次200人的问卷调查，问卷中有这样一道题，“现在农村乡镇一级的权力机关是哪个？”70%的人回答是乡镇党委，只有9%的人回答是乡镇人大，21%的人回答不知道。这个结果在一定程度上反映了当前人们对乡镇人大的认识。事实上，在乡镇权力分配中，党委是乡镇工作的领导核心，实际上也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇政府负责本区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。在调查中，我们了解到，乡镇重大问题的决策均是由乡镇党委会议或党政
17、联席会议作出。乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政联席会议中已经产生的决策。使乡镇人大很难监督政府的决策行为。另外，由于乡镇党委而非乡镇政府是乡镇重大问题的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大对乡镇党委监督的权力。从中我们可以看出，从法律上讲作为乡镇权力机关的乡镇人大，事实上在乡镇权力机构中，地位最弱。 2.乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有距离 在调查中，我们了解到，尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因，使监督的效果大打折扣。首先，代表正常活动难以开展。乡镇人大一年一度的人代会还算正常，在人代会上，代表们能就政府工作报告对政府的工作提出批评和建议，促进政
18、府改进工作。但会后代表各奔东西，大部分时间和精力用来做某些具体工作，实施人大监督就无从谈起。其次，由于监督缺乏一系列制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、乡镇政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。再次，因为乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也显得无力，有的连每年对政府工作报告的审议也变成了形式。 3.乡镇人大代表的素质不高 4.乡镇人大主席的配备存在不足 5.乡镇人大履行职权的保障制度
19、不健全 要使乡镇人大较好地履行其职权，必须在政治、经济、制度等方面给人大开展工作予以保障。然而，在调查中，我们了解到上述几个方面的保障很不健全。一是代表的言论自由得不到保护。由于一些乡镇国家工作人员民主意识淡薄，听不得不同意见，认为代表在人代会上提出的建议、批评是“挑刺”，甚至对提出建议、批评的代表以变相的方式加以报复。二是在经济支持上缺乏保障。乡镇人大代表开展工作所需的经费一般没有列入本级财政预算。乡镇人大代表开展工作时所需文件费、资料费、伙食补助费都无固定经费来源，每次都是靠人大主席临时找乡镇长批。三是在代表活动时间上没有保障制度。乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，要使乡镇人大
20、代表在闭会期间开展工作，必须有主席团的通知，否则，人大代表所在的单位一般是不会单独安排时间给人大代表从事活动的。 三、加强乡镇人大工作的几点建议 1.正确处理好乡镇人大与乡镇党委、政府的关系 乡镇人大、乡镇党委、乡镇政府是乡镇权力系统中的三个中心，只有三者协调一致，才能促进各自工作的顺利开展。为此，一方面乡镇党委要把人大工作纳入重要议事日程，及时研究解决人大实际工作中遇到的难题。乡镇党委应充分尊重乡镇人大的法律地位。乡镇政府要树立法制意识，自觉接受乡镇人大的监督，做到人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。另一方面乡镇人大在工作中要与乡镇党委、政府多沟通，各项工作尽可能得到党委、政府
21、的支持。在工作中要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，严格按法律规定履行各项职权，支持党委政府的中心工作。并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。 2.县级及其以上人大应加强对乡镇人大的监督指导 上级人大地位的特殊性，加强对乡镇人大工作的监督指导，能给乡镇人大强有力的支持。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助乡镇人大解决一些实际问题，如乡镇人大干部的编制、职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，县级以上人大可向同级党委政府提出建议，督促加以明确、落实。这样，可使在乡镇人大工作的同
22、志感到不低人一等，安心于乡镇人大工作。 3.加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响 乡镇人大履行职权难的一个重要原因，就是乡镇人大的地位和作用人们知之甚少。这就要求必须加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响，使各方对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉地维护乡镇人大的权威。为此，一方面，要充分利用报纸、杂志及电视、电台等媒体加大宪法及地方组织法中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，力争做到家喻户晓，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。另一方面，要充分宣传在乡镇人大工作中涌现出的典型、好的经验，使群众明白乡镇人大是能够实实在在为群众办实事的，是为民作主的机构，扩大乡镇
23、人大在群众日常生活中的影响。 4.加强乡镇人大制度建设 要使乡镇人大顺利地开展工作，必须从制度上加以保证。第一，要根据形势的发展，扩大乡镇人大行使决定权的范围。在改革开放和社会主义市场经济条件下，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也越来越多。同时，随着民主法制建设步伐的加快，这种新的形势必然要求进一步扩大乡镇人大的职权范围。第二，对乡镇人大行使决定权的程序做进一步规定，使乡镇人大的决定权具有更强的可操作性。由于地方组织法对乡镇人民代表大会行使决定权的范围只是作了原则的规定，在具体操作中，乡镇人大普遍反映落实决定权有困难，致使一些乡镇人大不能有效地发挥监督作用。 5.加强乡镇人大干
24、部队伍建设 鉴于乡镇人大没有常设机构，工作主要靠乡镇人大干部组织代表开展的特点，一定要强化乡镇人大干部队伍建设。要力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大致一样：一是年龄上大体一样，乡镇人大主席、副主席人选的年龄要梯形安排，既要有老同志，也要有新同志。二是在提拔交流使用的频率、级别、节奏上大体一样，在乡镇人大工作实绩突出的主席，可以提拔、交流任县级人大领导和乡镇党委书记、乡镇长、副书记，不能形成干部一到人大工作就提拔无望。三是在待遇和办公条件上大体一样，人大干部的政治、经济待遇要与同级党委、政府同级干部一致，不应有歧视。 6.不断提高乡镇人大代表素质 乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大
25、正确履行职权有着重要的影响。为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质。首先，要坚持代表当选条件。当选代表必须具备政治条件、品德条件、文化条件、能力条件，既具有参政议政之能，又具有参政议政之德。其次，科学确定代表结构，这就要求处理好干部、工人、农民、知识分子等方面代表的比例。在乡镇人大主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人代会变成干部会。要使人大代表真正代表人民。再次，要做好代表培训工作。通过培训使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。 引言 城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和
26、管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。 城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南滕尼斯在其共同体与社会一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只
27、是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。 对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为
28、城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。 在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，
29、尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。 一、居委会组织与上海城市社会 在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上
30、是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。 上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的
31、建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。 美国学者RE帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（城市社会学第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发
32、，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。 动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作
33、起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布上海市居民委员会组织暂行办法草案，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立
34、居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布城市居民委员会组织条例，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。 对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的居委会自身组织体制和运作机制的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委
35、会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民
36、义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的老长辈，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。 从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身
37、的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”
38、，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。 “文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分
39、子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的城市居民委员会组织条例，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的8090%
40、。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。 上海的居委会发展至今天，已
41、将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作
42、用。 二、政府、社会与居委会 居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定
43、着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。 （一）、居委会与基层政府 在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构街道办事处的关系上。这是
44、两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。上海市街道办事处条例第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划
45、经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。 第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委
46、会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。
47、第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条
48、线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。 从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。 （二）、居委会与居民区党支部 居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在