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1、-范文最新推荐- 税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释 基于安徽农村的实地调查 摘 要：从制度经济学角度来看，“逼税效应”在税费改革中不减反增，折射出国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标的矛盾和冲突，是税费改革没有摆脱对计划体制“路径依赖”的反映，更是税费改革的制度变迁成本无法分摊的直接结果。 关键词：逼税效应，税费改革，三方博弈，路径依赖，制度变迁，制度变迁成本； 2003年夏，在对安徽农村税费改革进行实地调查过程中，我意外地发现，税费改革中“县逼乡（镇）、乡（镇）逼村”层层“逼税”的现象即本文所称的“逼税效应”有增无减。安徽作为最先进行全省范围农村税费改革的实验区，到2003年夏
2、，试点已历经3年有余，为什幺税费改革还会使“逼税效应”进一步扩大？如果站在制度经济学的立场看问题，这种一问题可以得到一定程度的解释，那就是，“逼税效应”是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映，也是税费改革没有摆脱“路径依赖”而带来的体制锁定的结果，更是因为，作为一种制度变迁的税费改革，它的制度变迁成本无法分摊！ 一个简单的制度经济学模型 制度经济学认为，制度是一种经济资源，它可以为人们提供有价值的服务。一方面制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了因非规范经济行为中的不确定性所带来的风险；另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范
3、，促进了人们之间的相互信任与合作，它使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。因此，制度也可以被看成是一种经济活动中必不可少的、交易各方共享的社会模式。但是，制度并不是一成不变的，它会随着社会经济的发展而变迁新制度取代旧制度，新制度的供给可能是有效率的，也可能是“反动的”；变迁可能是自发的需求诱导性制度变迁，也可能是国家主导的强制性制度变迁。我国正在进行的农村税费改革就是一种国家主导的制度变迁！ 在制度变迁中，参与变迁路径选择的社会力量形形色色。为了分析这“形形色色”与“路径选择”的关系，必须对这“形形色色”进行理论抽象，建立起简单的分析模型，这是经
4、济学的惯用手法。现有文献提供的分析模型大约有两种，一种是决策模型，另一种是博弈模型，我们选择后者。在博弈模型中，参与制度变迁博弈的各种社会力量被概括为国家（治国者或执政者）、官员和公民，三方从各自的目标函数出发，都企图最大限度地发挥对制度变迁方向和路径的影响力，制度变迁的结果就是三方博弈均衡的结果。博弈模型的结构包括三个方面内容： （1）三方的基本关系。国家是公共产品的供给者，公民是公共产品的需求者，官员是公共产品的生产者；公民通过纳税“购买”国家的公共产品，二者形成供求关系；国家又把生产公共产品的责任委托给官员，二者形成委托代理关系；官员负责把公共产品“销售”给公民，二者形成直接“买卖”关系
5、。三方的这种经济关系构成一个国家的经济系统，也是一个国家政治系统的基础。 （2）三方有各自的目标函数。国家或治国者的目标函数是追求它的统治义理性的最大化，所谓义理性，按照马克斯韦伯的说法，它“是符合命令服从关系的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为和二者相关程度的可能性”。通俗地说，治国者关心的是长治久安，尽可能持久而稳定地维持其政权的存在，尽可能扩大其统治的合法性基础。所以，国家一方面希望通过提供物美价廉的公共产品和减少官员“生产”、“销售”公共产品过程中的“舞弊”行为以争取公民的拥护，另一方面，又得小心翼翼地呵护官员的利益，以尽可能多地取得官员的支持。公民则希望尽可能多地获得物美价
6、廉的公共产品，他们一方面追求更多、更好的公共产品，另一方面又总是希望他们为此而付出的成本越小越好，即以最小的纳税义务换取最多、最美的公共产品。而官员们一方面希望国家不断扩大公共产品生产规模，以使他们的代理业务和寻利机会同时增加，另一方面，他们又担心国家因超量生产公共产品而导致最终“破产”，致使他们失去“饭碗”。 （3）制度变迁路径的选择是三方博弈均衡的结果。在制度变迁中，三方都必然要从自己的目标函数出发，各自考虑自己的利益，制度变迁又往往使三方的利益有得有失，这就决定着三方必然要为制度变迁的路径选择讨价还价，最后的各方妥协就是博弈均衡的结果。在国家主导的制度变迁中，这种博弈依然存在，所不同的是
7、，这时的博弈表现为国家与他方的主动结盟或合作；要使国家主导的制度变迁最后成功，国家就要与公民、官员结盟，共同推动制度变迁，但由于三方利益不能完全兼容，国家要想同时与另两方结盟，那是困难的；最好的选择是，国家在与官员、公民中的某一方结盟时，兼顾第三方的利益或给第三方较好的预期或承诺。 在进行制度变迁分析中，不论是采用决策模型，还是采用博弈模型，有一点结论二者是一致的，那就是，二者都承认，在制度变迁过程中，人们往往会情不自禁地“回头留恋张望”制度变迁中的“路径依赖”。所谓“路径依赖”，是指制度变迁一旦在自我增强机制下选择了一条路径，它就会沿着这条路径走下去，也就是说，一次或偶然的机会会导致一种解决
8、方法，而一旦这种方法流行起来，它会导致这种方法进入一定的轨迹。在实践中，人们看到的“路径依赖”现象会产生正反两个截然不同的效果，如果初始选择了正确路径，制度变迁就会在自我增强机制的作用下，使报酬递增普遍发生，经济、政治制度变迁会沿着初始选择的正确路径，进入环环相扣、互为因果、互相促进的良性循环中，不断优化；这就好比中国人民在建国初正确地选择了社会主义道路，而在此后的相当长时期内使各项事业全面蒸蒸日上。但是，如果那种路径依赖是“回头留恋张望”式的，情况就完全不同了，那就意味着，制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束，从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍。人们常说的“路径依赖”主要是指这后一种情况。
9、 要保证制度变迁的最后成功，不仅要克服“路径依赖”产生的不利影响，而且必须使制度变迁的成本有有效的分摊、偿付途径。制度变迁之所以会发生，是因为人们期望取代旧制度的新制度更有效率，能够给人们带来更多的预期收益，从经济学的角度看问题，任何收益的实现都是要付出与其相对应的成本的，“没有免费的午餐”，制度变迁也是这样。需求诱导性制度变迁其变迁成本分摊、偿付往往是后移的，中国“革命”之所以轰轰烈烈，是因为革命者预期他们为“革命”做出的“牺牲”能够以“革命”胜利后的“幸福”抵偿，如果他们预期“革命”胜利后他们还要过“牛马不如的生活”，那幺“革命”动力诱导制度变迁的需求也就消失了，“革命”也就不可能发生。强
10、制性制度变迁（国家主导的制度变迁）其变迁成本的分摊、偿付或者由“强制者”独立承担，或者后移，或者向外转移，如果没有给出制度变迁成本的明确分摊、偿付途径，那幺，“强制者”就必然会遭到越来越多“被强制者”的抵制和反对，强制性制度变迁最终也就必将夭折！ 正在进行的农村税费改革就是一种强制性制度变迁（国家主导的制度变迁），在这制度变迁中，国家、公民（农民）、官员（主要是乡镇干部）的三方博弈正在僵持，路径依赖也有较强烈的表现，税费改革的制度变迁成本无所出处已成为关系到税费改革成败的重要因素；而所有这一切，都可以从税费改革中扩大了的“逼税效应”那里找到它们的影子！税费改革中的“逼税效应” 县、乡（镇）财税
11、工作上表现出的最大特点就是，税收任务逐级分解、下压，并把这种任务涂上浓厚的政治色彩，每年税收任务的完成都要求乡镇党委书记、乡镇长负总责、亲自抓，“一票否决”、“不交票子就交帽子”（完不成税收任务则乡镇一把手就有丢官的危险），这通常是县委书记、县长对乡镇党委书记、乡镇长在财税工作上的通俗命令和“基本要求”；乡镇党委书记、乡镇长则在无可奈何的表情下毫不犹豫地把这种压力转嫁给其辖下的乡镇干部和村委干部。农村基层干部把县、乡（镇）财税工作中的这种现象戏称为“逼税”，县逼乡（镇），乡（镇）逼村，年复一年。 本以为农村税费改革后，县、乡（镇）财税工作将会旧貌换新颜；出我意料的是，农村税费改革后“逼税”更猖
12、獗。2003年8月，我在安徽农村调研期间发现，农村税费改革后，“逼税”不仅使乡镇已有的矛盾更加突出，而且又在农村税费改革的基础上衍生出新的矛盾。由于农村税费改革单兵突进，财政体制改革没有跟上，税费改革在原有的财政体制框架内运行，“逼税”的动因依然存在；于是，县委书记、县长们为了适应新的形势，给乡镇党委书记、乡镇长们的命令又有了新的“说法”“完成税收任务的办法我不管，税费改革的政策也不能违背，但分给你们的税收任务一定要完成”。在这种情况下，乡镇党委书记、乡镇长们就各显神通了；其结果是，农村税费改革不仅没有使“逼税效应”得到抑制，而且还使“逼税效应”乘税费改革的东风扩大了外延。具体地说，农村税费改
13、革后，农村的“逼税效应”主要表现在以下几个方面。 其二，“逼税”使乡（镇）、村两级出现了“税务”促“债务”的怪现象。众所周知，自1990年代以来，乡（镇）、村两级债务居高不下，这已经成为影响农村税费改革继续推进和农村社会稳定的潜在威胁；而由于农村税费改革后“逼税”在继续，使这一潜在威胁正在逐步表面化。在当今农村，乡镇政府不仅要不折不扣地完成涉农税收任务，而且也要对辖区内国税、地税的征管负总责，同样是“一票否决”没商量，税务所（局）只是“技术性办事机构”；有税收征管权的税务干部没有必须完成的税收任务，而没有税收征管权的乡镇政府干部却要战斗在税收征管的第一线。县里为了强化这种“中国特色”的税收征管
14、体制，通常都要对乡镇政府采取“激励措施”，在“分灶吃饭”的前提下，县里把自己的“以支定收”颠倒成“以收定支”，作为对乡镇政府的硬性约束；所谓“以收定支”，就是以各乡镇税收任务完成情况来核拔乡镇财政可用资金；比如某乡（镇）在规定期限内少完成税收任务2万元，则县财政就扣减该乡（镇）财政可用资金2万元，甚至还要附加处罚；如果这个乡（镇）是需要吃转移支付的穷乡（镇），那就要从其应得转移支付中扣减。在这种压力下，乡镇政府一方面不得不向村里施加压力，另一方面就举债垫交县里的税收任务，同时村里迫于压力也举债垫交乡镇的税收任务。在我所调研的一个村，我“惊喜”地发现，虽然该村的债务规模不小，但其债务和债权却基本
15、持平；它的债务基本上就是为按期完成税收任务而进行的举债，而它的债权就是那些应收上来但未收上来、甚至永远也收不上来的农户拖欠税款。除此而外，县里往往还不切实际地要求乡镇政府在完成税收任务时，要“按月均衡入库”，而农业生产具有季节性，不到夏收或秋收时农户往往无钱交税，乡镇政府为了达到“按月均衡入库”的要求，就不得不举债垫交，这样，时差又使乡镇政府增加了利息支出。凡此种种的最后结果就是，“税务”促使乡（镇）、村两级别无选择地增加“债务”。当学者们在处心积虑地研究如何化解农村税费改革后的乡（镇）、村债务危机时，恐怕万万没有想到的是，那乡（镇）还是那乡（镇），那村还是村，那债已不是那债，而那“税”却就是
16、那“债”。 其四，“逼税”动摇了农村基层政权，构成农村社会不稳定因素。农村税费改革后，由于“逼税”压力和历史债务的共同作用，使得乡、村两级空前困难。乡、村两级空前困难决定了税费改革后乡、村两级几乎无力向农村社区提供公共产品，这样就使乡村政权的合法性受到质疑和挑战，你没有能力“为人民服务”，何能成其为政府？更有甚者，有时上级政府向乡镇政府提供一点本应用于农村公共建设的专项资金，但乡镇政府迫于“逼税”压力，往往用专项资金垫交上级税收任务即基层干部所称的“空转”，或挪作他用，这样就增加了人民群众的怨愤情绪。由于对乡镇领导者来说，“买税”和“空转”的政治风险都比较大，有些乡镇就用干部工资来填补税收任务
17、的“窟窿”，结果造成乡镇政府干部工资长期拖欠；同样道理，许多村干部为了按期完成税收任务，就自掏腰包或举债垫交，村干部一个个变成了他人的债务人、政府或集体的债权人；“逼税”使农村基层干部积极性受到严重挫伤。我在农村调研期间，一些村干部就直言不讳地告诉我，要不是让这些债权、债务弄得骑虎难下，他（她）们早就不想当村干部了；人们不想当村干部，再好的“村民自治”制度设计也必然流于形式。在市场经济条件下，干部也是“理性人”，在他们经济拮据时忘记“共产党员修养”，是符合经济学逻辑的。农村基层政权是由干部组成的，农村基层的事要依靠干部去做。所以，对于农村社会稳定来说，上述现象的出现不能不说是一种危险！ 何以如
18、此呢？我们来尝试用前述制度经济学原理给这税费改革中更加猖獗的“逼税”现象找一找病根！税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释 客观地说，在农村税费改革前，基层的“逼税”现象即已存在。但“逼税效应”何以在税费改革中进一步扩大？很明显，“逼税效应”的扩大是税费改革中存在问题的折射；笔者认为，如果从制度经济学的角度看问题，“逼税效应”在税费改革中有增无减，那是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映，也是税费改革没有摆脱“路径依赖”的结果，更是因为，作为一种制度变迁的税费改革，它的制度变迁成本无法分摊！ 1、“逼税效应”的扩大是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映。始于
19、1978年的“大包干”最初是由农民自发创造的，但很快就演变为国家主导的强制性制度变迁，其主要标志就是中央五个“一号文件”一步一个脚印地对“大包干”进行了引导和规范，最终使其成为“党的农村政策的基石”，此后，农村面貌发生了翻天覆地的变化。从“三方博弈”的角度来看，这场变革之所以很快取得成功，是因为国家或治国者在推动这场变革时采取了“两手抓”的策略，国家一方面以“解放农民”为合作契约与农民（公民）结盟，充分满足了农民的利益要求；另一方面，国家主动向地方政府“放权让利”，使地方官员及城镇的“一等公民”有了更多的利益，并对未来充满良好预期；如此结盟一方的同时兼顾另一方，使改革道路上的“反对”最小化。而
20、正在进行农村税费改革，情况就完全不同了。国家在一开始发动农村税费改革时就把自己推向县、乡（镇）、村基层干部的对立面（税费改革面向农村，省及省以上政府在这场制度变迁中代表国家意志，所以此处“三方博弈”中的“官员”主要指县、乡（镇）、村基层干部，特别是乡（镇）、村干部，下同），国家发现基层干部无休止地加重农民负担，严重地威胁了其统治的合法性基础即我们常说的农村社会稳定，为了追求其统治的义理性，国家决定以税费改革的手段“减轻农民负担”，从而实现其与农民（公民）的结盟。但是，国家“减轻农民负担”是以向基层干部“开刀”为手段的，从税费改革实践看，禁止“三乱”、精简机构和干部分流、税费改革致使基层政府财政
21、空前困难等无不与基层干部的目标函数相悖；在这种情况下，基层干部为了最大限度地维护和攫取基层政府及其自身的利益，如不“合法”地积极“逼税”，别无他途。所谓农民负担反弹，只不过是“逼税”现象的变种而已，其差别在于，一个是“合法”的，一个是“非法”的。 2、税费改革的“路径依赖”为“逼税效应”的扩大提供了条件。研究农村税费改革的各种政策和措施后，我们很容易发现，这其中的许多政策和措施在思想逻辑上和过去计划体制下的“干预、控制”思想暗合，表现出极强的“恋旧”情节，结果使税费改革演变为政府进一步加强对农民、对农村基层组织、对农村社会控制力度的过程，充分暴露出农村税费改革没有摆脱对计划体制的“路径依赖”，
22、而正是这种“路径依赖”为“逼税效应”的扩大提供了条件。其具体表现有如下几个方面： （1）“费改税”是国家至上思想的沿袭，也为“逼税”提供了“法律保证”。农村税费改革又称“费改税”，它的主要特征是把过去具有“费”的属性的“三提五统”变成农业税附加，和农业税一道征收，这一下子使“费”国家化了“费”有了“税”的“强制性”特征，国家或治国者以为，如此一来，在国家的“统一领导下”，“三乱”就乱不起来了，一切就好干了，殊不知这正是计划体制下国家至上思想的沿袭。我在农村调研期间发现，许多基层干部认为税费改革的好处在于：税改后，如果农民不缴“钱”，那就是“抗税”，可以对“抗税”者采取“法律手段”和“强制措施”
23、。在他们看来，税费改革后，“逼税”已经有了“法律保证”了。 （2）“村财乡管”使政府实现了对农村基层组织的经济控制，也为基层“逼税”提供了动力和方便。农村税费改革的配套措施之一就是“村财乡管”，所谓“村财乡管”，就是依法征收的20%农业税附加由乡镇政府统一管理，而归村委会所有和使用，所以又叫“乡管村有”。这就使乡镇政府控制了村委会的经济命脉，使村民自治组织失去了经济上的自主权，实际上是对农村基层民主的“反动”。与此同时，“村财乡管”使得乡镇政府和村委会、乡镇干部和村干部经济利益“一体化”化了，使他们在“逼税”问题上保持立场一致；而且乡镇干部还可以通过“村财乡管”和“综合结算”的办法（村干部完不
24、成税收任务则以其“村财”或村干部工资抵扣）来充分调动村干部“逼税”积极性。 （3）村干部“公职化”强化了政府对农村基层组织的政治控制，也为基层“逼税”提供了“组织保证”。村干部“公职化”表现在两个方面，一是税费改革后实行“村财乡管”，村干部由过去的“自己发工资”变成了“到政府领工资”，村干部和乡镇干部一样捧上了“铁饭碗”，有的地方甚至把“村财”纳入乡镇政府财政预算管理，村干部就成了名副其实的“公家人”了。二是在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，政府将部分乡镇干部（也包括部分县直机关干部）下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发
25、放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每45个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务；长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。如此双管齐下，农村基层组织和农村社会被牢牢控制在“党的一元化领导”之下了，比计划经济时期还有过之而无不及，村民自治的载体岌岌可危。很显然，无论是前一种村干部，还是后一种村干部，他们都吃“公家饭”，当然就要“为公家干”，“逼税”也就不能含糊了。 （4）县乡财政体制改革强化了“对下控制”。为了克服农村税费改革单兵突进的缺陷，国家认识到必须进行与税费改革相配套的财政体制改
26、革。为此，安徽省政府决定，在该省辖下的五河县进行县乡公共财政收支制度建设试点。主要做法是，以综合预算编制和管理改革为基础，以国库单一账户制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，做到预算内和预算外“收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗”。很明显，这种改革的通俗含义就是，财权上收、集中，强化“对下控制”，其结果必然促使农村基层干部进一步“对上负责”。因此，这种改革措施也就理所当然地无法遏止税费改革中“逼税效应”的扩大。 3、税费改革的制度变迁成本无法分摊是“逼税效应”进一步扩大的重要原因。如前所言，税费改革作为一种国家主导的强制性制度变迁，其制度变迁成本必须有一个合
27、理分摊、偿付的途径，才能保证制度变迁的顺利进行和最后成功。但是，和我国已经进行的其它渐进式改革措施一样，国家在进行税费改革决策时，更多地表现出“权宜之计”和“摸着石头过河”的过渡性特征，对税费改革的制度变迁成本认识不足，结果不仅使税费改革本身举步维艰，同时也促使农村“逼税效应”进一步扩大。一般而言，制度变迁成本的分摊可采用变迁成本制度化、变迁成本由政府垫支、变迁成本向外转移、变迁成本向后推移等办法。令人遗憾的是，在税费改革中，这些办法要幺准备不足，要幺无法实行，结果迫使基层政府惟有走“逼税”之一途。 （2）税费改革的制度变迁成本被内部化，也无法向后推移。由于上级政府的转移支付不足以解决基层政府
28、因税费改革造成的财政收支缺口问题，乡村两级的历史债务又要靠乡、村两级基层组织“自力更生”，被分流出去自谋职业的乡镇干部三年内还要在所在乡镇领取工资，且此后的一次性安置费用也没有着落，这实际上等于说，要基层政府负担税费改革制度变迁成本的绝大部分，即税费改革的制度变迁成本被内部化了。除了乡村历史债务可以暂时赖着不还，向后拖一拖外，基层政府因税费改革造成的财政收支缺口和分流干部三年内的工资及安置费用这两项制度变迁成本都是必须即期支付的，因为向后推移即意味着基层政府的瘫痪！ 所以，有人说，税费改革使“农民笑了、干部苦了、乡村垮了”，制度变迁成本没有合理的分摊途径是其直接根源；在这种情况下，基层政府努力
29、“逼税”尚且捉襟见肘，不“逼税”又当如何？ 【参考文献】 2、张宇燕 何帆，由财政压力引起的制度变迁m，市场逻辑与制度变迁，中国财政经济出版社，1998； 3、张德元，我看农村第三次革命j，社会科学战线， 2003，（3）； 4、张德元，揭秘税费改革后的“逼税效应”j，乡镇论坛，2003，（21）； 政治参与是民主政治的重要组成部分，特指民主社会中普通公民通过合法途径，运用直接或间接的政治手段，施影响于决策与管理机构以及监督政府公务的政治行为。公民政治参与的状况除了受社会环境和参与对象的影响外，也与其社会经济地位、自身政治素质和政治文化有关，因此，不同的社会阶层或团体，其政治参与状况也各不相同
30、。 农民工是一个数量庞大而又十分特殊的阶层。据保守估计，农民工有60008000万人，他们亦工亦农，亦城亦乡，非工非农，非城非乡。显然，农民工是我国政治稳定和发展中的一支重要力量，也是我们考察公民政治参与时，不可忽略的重要阶层。同时，农民工自身的特殊性也使现有的关于我国农民政治参与和工人（市民）政治参与研究的结论与农民工政治参与的实际状态有着显着的差距。 因此，考察农民工阶层的政治参与状况，既有着重要的理论价值，又有着显着的现实意义。一方面，数以千万计的农民在流动中自身的政治素质发生了怎样的变化？另一方面，他们的政治参与行为的特点是什幺？他们的民主政治权利能否在流动中得到实现？为了了解和回答这
31、些问题，2001年春夏之际，我们在素有“九省通衢”之称的武汉市对农民工作了随机性的问卷调查，一共获取有效问卷753份。 一、“体制性边缘人”：农民工的生存状态 在考察农民工的政治参与之前，我们有必要先了解一下农民工的生存状态。因为我们预设，农民工的政治参与与其生存状态有着密切的联系。 1.人口特征 2）年龄：绝大多数是年青人，1835岁的年青人占了总数的69.7%。（详见表1） 2.就业分布、流动年限和收入 2）流动年限 3）收入水平 调查对象的收入水平主要在200600元之间，占了总数的53.1%。也有一部分农民工收入较高，8%的调查对象月平均收入在1001元以上。（详见表3） 3.社会生活
32、 1）与城乡社会联系 （还有1.8%的人未回答）。 城市生活、工作的经历也在改变着农民工的思想观念。他们对家乡的社会认同程度在下降。比如，在问到“您现在对家乡的风俗人情、观念、行为等还看得惯吗？”时，只有1/3多一点的人认为“基本都看得惯”；有47.6%的人回答“有些看得惯，有些看不惯”；有10%的人则回答“基本都看不惯”。（详见表4） 但是，这并不妨碍农民工对城市生活的喜爱和认同。有27.8%的调查对象认为自己“很喜欢” （详见表5）因此，有近半数（45.7%）的调查对象表示希望把户口迁到城市来。不希望的有16.1%。（详见表6）值得注意的是，有相当一部分调查对象对这两个问题持“无所谓” 的
33、态度，分别占19.4%和37%。这可能和农民工在城市中的边缘处境有关。 2）业余生活 农民工的业余时间多少不尽相同。一般说来，在工厂企业的农民工，业余时间较少，而且比较固定，而自己作生意和打零工的农民工，则业余时间较多，且自由支配程度较高。在选择“如何打发工作之余的时间”时，排在前三位的是：“看电视、电影”，占52.7%：“读书看报”，占45.8%：“聊天”，占40.1%。（详见表7）在能够看到电视的农民工中，电视剧、新闻时事和文娱节目最受欢迎。（详见表8） 从上述调查和分析来看，农民工的生存状态具有以下特征： 第二，农民工的收入有了很大的提高。农民工进城的主要动机是挣钱，有72.8%的人将“
34、挣钱”作为其外出的主要目的。从他们的收入情况看，绝大多数都提高了收入，改善了经济状况。这一点从他们的月均收入可以得到说明。他们中月收入在200元以上，即年收入在2400元以上的占88.3%，而2001年我国农村居民人均纯收入则为2366元。也就是说，绝大多数农民工的收入水平高于平均数。月收入在600元以上的占35.2%，明显高于2001年全国城镇居民人均可支配收入的6860元（国民经济与社会发展统计公报，2001年）。可见农民工中有相当一部分已经达到了甚至超过了一般城市居民的收入水平，换句话说，有相当一部分农民工在城市生活有较为充分的收入保障。 第三，职业和生存状态的边缘化。从他们所从事的工作
35、来看，他们中多数在城市从事的是托达罗所说的传统产业部门工作。这里似乎印证了托达罗的一个观点：无技术的来自农村的工人首先会在所谓的“城市传统部门”就业一段时间，再取得更加长期稳定的城市现代部门的工作。但是，这并非中只有农民自身的原因，还有体制性原因。由于户口的限制，他们进城后面临的是一个分割的劳动力市场，他们只能在“非正式的劳动力市场”中寻求“城市剩余工作”。 工作和生活在城市里，使他们的生活方式也逐步城市化了。在工作之余，他们主要以“看电视、电影”、“读书看报”、“聊天”和“逛街购物”来消闭。而在平时喜欢收看的电视节目中，排在前三们的是电视剧、新闻时事和文娱节目。在流动中，他们与城市大众传媒的
36、距离也越来越接近。但是，生活方式的城市化并不意昧着他们已经进入城市社会。这可以从他们与城市居民的交往状况中得到体现。同时，农民工的利益缺乏有效保护。他们中78.9%的人明确表示同意“在打工的地方急需代表外来人员利益的组织或机构来代表和维护外来人员利益”这种说法。这恐怕是对农民工在城市生活中无助地位的最好诠释。 通过上述分析，我们想用“体制性边缘人”这个概念来概括农民工的工作和生活状态。 他们从事的是非农产业，但是身份是农民，他们居住生活在城市，户口却在农村。他们是亦城亦乡，亦工亦农，非城非乡，非工非农的边缘人。而这一切都与我国城乡二元社会体制有着密切的关联。 二、流动的“政治人”；农民工的政治
37、参与 在问卷设计中，我们选择了以村委会选举为主考察农民工的政治参与。一方面，选举虽然不是考察政治参与的唯一的形式，但却是一个重要形式。另一方面，村委会选举是村民自治的前提和基础，也是广大农民群众行使民主权利的最重要形式。同时为了全面考察农民工的政治参与状况，我们也设计了几道问题，考察农民工在城市中的政治参与状况。 1.农民工的政治特征 一般的讲，公民的政治参与受政治参与的社会环境、公民自身的政治特征和政治参与对象的综合影响。但是在调查中，我们比较方便了解的是农民工自身的政治特征及农民工对政治参与的社会环境和政治参与对象的主观印象，而对政治参与的社会环境和政治参与对象的整体把握则不是问卷调查所能
38、解决的。因此在这里，我们主要从政治认知和政治态度两方面来考察农民工的政治特征。 1）政治认知。政治认知是指关于政治制度、政治制度的作用以及这些作用的执行者以及政治制度的输入和输出的知识和信仰。作为公民政治认知对象的，一般有政治象征、政治典则和政治程序等方面。 （2）农民工对政治典则的了解不如政治象征高。对与农民工经济权益十分密切的劳动法，只有10.2%的人表示“非常了解”，54.1%的人只是“知道一些”，还有15.8%的人甚至“听都没有听说过”。（详见表9）同时，农民工对与自身政治权益密切相关的村民委员会组织法的了解程度更低。只有7.8%的人认为“非常了解”，表示“听都没有听说过”的则占26.
39、3%。（详见表10）农民工对劳动法在了解程度比村民委员会组织法要高，可能是因为劳动法与农民工的利益关联更为直接。 （3）农民工对政治程序的认知程序较高。如，有81%的农民工认为村委会干部应该由村民选举；认为不应该的只有3.3%。（详见表11） 2）农民工的政治态度 政治态度是公民在主观方面所具有的政治特征，主要包括政治关心、政治效能感、政治信任和政治义务感。 （2）政治效能感。政治效能感是公民对自己政治参与行为影响力的主观评价。从调查来看，似乎存在一个矛盾。在回答“您认为能不能当上村委会干部由谁决定”时，60.2%的人选择了“村民选举”。（详见表13）这说明，农民工对选举对村庄领导人的产生的影
40、响力是比较有信心的。但是在回答为什幺没有参加选举时，有196人选择了“上面都定好了，选也白选”，还有67人选择了“我的一票起不了什幺作用”。这种矛盾可能是农民工政治效能感的提高只是停留在观念层面，在具体的政治参与行为时则很少表现出来。 （4）政治义务感。多数农民工的政治义务感较强。在问到“您认为农民进城务工经商需要不需要到城市管理部门办理有关手续”时，有57.5%的人选择了“需要”，选择“有些需要，有些不需要”的占20.5%。而认为“不需要”的只有9.1%。 2.农民工与村委会选举 从调查的情况来看，农民工参与村委会选举的情况并不令人乐观。表现在： （1）农民工参与村委会选举的比例是比较低的。
41、村委会选举是村民自治的前提和基础，是农民政治参与的重要形式。但是对农民工而言，只有145人参加过家乡的最近一次村委会选举，仅占有调查对象总数的19.3%，而没有参加过选举的则有599人，占79.5%。（详见表16） （2）从参选的方式上看，不利于农民工真实意愿的表达。在参加选举的145人中，有占52.4%的人是亲自回村参加选举的；请别人代投的有23人，占15.9%；函投的有21人，占14.5%；通过其它方式投票的有17人，占11.7%。（详见表18）尽管村委会选举并不需求一定要亲自参加选举，但是亲自参加选举比其它方式能够更为真实的表达农民工的选举意愿。 比如，委托投票虽然是法律所允许的，但是委
42、托投票往往将选择权交给了被委托人，委托人的选举意愿是否等到尊重和表达则完全取决于被委托人。 （3）服从性参与的特点比较明显。服从性参与是一种被动型参与，主要是由于受到他人命令、动员或暗示等而形成的。在回答“为什幺要参加选举”时，62.8%的人认为“这是公民的义务”；28.3%人选择了“村里要我参加”；有7.6%的是出于怕得罪人参与选举。 而出于利益动机主动参加选举的只有24人，仅占16.6%。（详见表19） 3.农民工在城市的政治参与 城市是农民工的生活和工作地，与农民的切身利益密切相关。因此，多数农民工都希望参加城市的管理。有69.3%的调查对象认为，农民工应该参加城市的管理。（详见表20）
43、农民工对城市参与的愿望较高也和他们在城市工作和生活中的利益得不到有效保护有很大的关系。由于在城市工作生活中，权益遭受侵害的情况经常发生，因此，农民工对“是否同意在打工的地方急需一定的组织或机构来代表和维护外来人员的利益”这种说法的同意率接近80%。 三、结论与政策建议 1.结论通过以上对农民工政治参与的描述和初步分析，我们大致能够得出如下结论： 1）农民工的政治认知水平较高。调查表明，尽管大多数外出村民的作出外出决策时最主要的原因是基于经济上的考虑。但是，城市不仅是人才、财富的聚集地，也是政治信息的聚集地，大众传媒也比较发达，城市的工作、生活经历不仅给他们提供了在经济上获取更高收入的机会，使他
44、们开拓了视野，增长了见识，也促进了他们的政治社会化，促进了农民工的政治认知水平的提高。 2）农民工的政治态度总体来看比较积极。一是，有相当一部分人对政治表示了关注，如有46.6%的人平时喜欢收看新闻时事类的电视节目。二是，政治效能感较强。如60.2%的调查对象认为能不能当上村委会干部由村民选举决定。三是，农民工的政治信任感较强。农民工对村民自治的认同程度较高，有超过一半的人认为村民自治是“农民群众自己当家作主”。 四是，多数农民工的政治义务感较强。如，当问到“您认为农民进城务工经商需要不需要到城市管理部门办理有关手续”时，有57.5%的农民工选择了“需要”，选择“有些需要，有些不需要”的占20
45、.5%。而认为“不需要”的只有9.1%。 3）农民工的政治参与行为并不令人乐观。一是，农民工政治参与的实际与其政治认知水平的提高和积极的政治态度不相当。二是，农民工的政治参与状况和其生存状况一样，也深深地烙上了城乡二元体制的烙印，具有“边缘性”的特点。这种政治参与的边缘状态是指，农村是农民工的户口所在地，村民自治和村委会选举是农民参政的主要渠道，但是他们参与的主动性和积极性并不高；城市是农民工生活和工作的地方，与农民工的利益有着密切的关联，农民希望能够参与城市的管理，表达和维护自己的利益，但是他们又不能很好地参与城市的管理。 2.政策建议 流动不仅改变了农民工的政治认知、政治态度等政治特征，也
46、使其利益诉求发生了变化，这种变化必然会在农民工的政治参与的动机、目标指向上得到体现。因此，如何将一个为数庞大的阶层的变化了的政治参与意愿通过制度化的办法予以满足，是政府必然考虑和解决的问题。否则，农民工就会通过非制度化的渠道来表达和维护自己的利益，从而造成政治不稳定，城市社会治安状况的恶化就是一例。 当然，由于农民工是我国体制转轨过程中的产物，有着其特殊性。因此，随着体制转轨的完成，这一特殊的阶层必然向其它阶层转化而趋于消亡，农民工的政治参与问题也就随之不复存在。但是，转轨过程需要一个较长的时间，在些期间通过技术层面的创新，化解农民工政治参与中存在的问题，对于政治稳定和政治发展都具有十分重要的
47、意义。 1）修订有关法规，为农民工参与城市政治生活开辟途径。农民工因受户藉关系等限制很难参与城市的政治生活，不能享有和当地人一样的政治参与权利。建设修订有关法规，使农民工能够有条件地参与城市社区选举和人大代表选举。 2）提高农民工的组织化程度。一是，可以在农民工流入比较集中的社区建立农民工自治组织。二是，充分利用农民工中现有的自组织。这样做，既有利于表达和保护农民工的权益，又方便政府对农民工的管理。 3）充分挖掘和发挥家庭功能。由于绝大多数农民工的家还在农村，因此，农民工关于村庄公共生活信息的获取、利益表达等也大都是通过其家庭来实现的，家庭在村民自治与外出农民工之间扮演了“传动轴”的角色，在一定程度上实现了两者的有机衔接。因此，深入挖掘家庭的功能，会进一步缓解“民工潮”与村民自治之间的紧张。 参考文献： 1.阿尔蒙德、维巴：公民文化五国的政治态度和民主，浙江人民出版社，1989年版。 2.达尔：现代政治分析，上海译文出版社，1987年版。 3.亨廷顿、纳尔逊：难以抉择发展中国家的政治参与，华夏出版社，1988年版。 4.刘应杰：中国城乡关系与中国农民工人，中国社会科学出版社，2000年版。 5.陶东明、陈明明：当代中国政治参与，浙江人民出版社，1998年版。 尊敬的各位领导、同志们：