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1、我国集体林区林权制度改革模式和绩效调查分析徐晋涛，孙妍，姜雪梅，李劼（北京大学环境学院，北京 100871）摘要：该文是关于我国集体林权制度演变和改革的一个综合性报告。该文对当前正在发生的集体林权改革的背景、过程和结果进行了统计描述，对集体林权制度改革的初步绩效进行了统计分析，对林权改革政策提出了相关建议。该文的结论多数建立在对福建、江西、浙江、安徽、湖南、辽宁、山东、云南8个省份所进行的实地调查的基础上，因此，分析结果有一定的普适性，对我国出台林权改革政策和后续政策具有参考价值。关键词：集体林区；林权制度改革；模式；绩效Collective Forest Tenure Reform in C
2、hina: Analysis of Pattern and Performance Based DataXU Jin-tao, SUN Yan, JIANG Xue-mei, LI Zhe（College of Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871）Abstract: This paper is a comprehensive report of collective forest tenure reform in China. This paper made statistic description of the
3、 background, process and outcome of collective forest tenure reform, conducted statistic analysis of the initial performance of collective forest tenure reform, provided policy recommendations of tenure reform. The Analyses are based on data collected in 8 provinces covering Fujian, Jiangxi, Zhejian
4、g, Anhui, Hunan, Liaoning, Shandong and Yunnan. Therefore, the conclusions in this paper are well grounded and should provide valuable information to support tenure reform policy and design of follow-up policies.Key Words: collective forest area, tenure reform, model, performance1 近期我国集体林区林权制度改革介绍20
5、03年，福建省启动了集体林权制度改革，拉开了中国第二次林权制度改革的序幕。该省在保持林地集体所有制的前提下，通过均山均利、招投标等方式将集体林地的使用权、林木的所有权和使用权进一步明晰到户、联合体或其他经济实体。根据福建省林改材料，截至2006年6月，该省99%的林地已完成明晰产权的工作（柴喜堂，2006）。继福建省之后，全国其他省份的林权制度改革也相继铺开。江西、辽宁、浙江等省份纷纷颁布了本省的林改实施方案，加入到林权制度改革的行列中来。在总结福建省和江西省等林改先行省份成功经验的基础上，国家林业局局长贾治邦于2006年2月27日在国务院新闻办举办的新闻发布会上正式对外宣布，我国将全面推行林
6、业产权制度改革。由此，继土地改革、联产承包之后，中国的“第三次土改”大幕正式拉开。*本文是世界银行和国家林业局政策法规司委托“中国集体林权改革研究”（合同号：7141913）课题成果之一。作者感谢福特基金会、产权与资源集团和瑞典海外发展署对本课题的资助。2 集体林区林权制度改革的动因分析福建省和江西省的林改属于由地方政府发动的自发林权改革。那么，是什么因素促使这两个省在全国范围内首先推行林改？下面将从3个层面进行分析。（1）村集体通过林改改善村财状况2003年春，福建省政府出台文件正式宣布在全省范围内开展集体林权制度改革。但实际上，1998年林改的萌芽已经在永安洪田村发生。2002年,尤溪县一
7、个村子为了解决村财赤字的问题，也自发地对林地经营权进行了调整。该村委会通过收取林地使用费的形式把村里部分林地的经营权转给本村村民。此外，村集体还把部分山林以活立木转让的形式拍卖出去。村委会改革当年所获得的林业收入不仅还清了所欠下的所有债务，还有所剩余。我们通过调查发现，福建省的许多村子都能够从林权改革中获利。这一现象，在孔祥智等人的研究（孔祥智等，2006）中也得到了印证。这些经验说明村集体组织有参与林改的动力。对于江西省情况则有所不同，在下文中将专门论述。（2）省政府通过林改降低管理成本在本次林改中，福建省和江西省省政府都表现出了积极的立场，并从资金上、政策上大力支持林改。那么是什么原因致使
8、政府部门的立场发生如此巨大的转变？从成本收益的角度，或许能给我们一些启示。首先，政府财政收入来源在过去的20年中发生了较大的改变，林业对财政的贡献逐步下降（见图1）。其次，伴随着其它产业以及私营经济的发展，社会对于林业产业的依赖程度逐渐降低。政府部门此时实施改革的机会成本要远远低于林业“三定”时期；而推迟林改的机会成本则逐步增加，这些导致成本增加的原因包括：由于林业对农民家庭收入贡献较低引起的不满，以及森林资源保护难度的增加等。因此，两省政府在此时倡导林改是大势所趋。图1 福建省、江西省林业收入占GDP的比重（19501999年）数据来源：国家统计局（2000）（3）林改是新农村建设思想在林业
9、部门的具体实现在过去几年里，国家领导人对于农村地区的发展给予了高度的关注，并在全国范围内开展“新农村建设”运动。国家的各项政策都向农村地区有所倾斜，比如取消农业税、加大农村基础设施及基础教育投入等。2002年，继农业土地承包法出台之后，农民在农地上拥有的权利大幅提高。相反，我国在集体林区现行的许多政策、制度难以适应这样的发展形势。福建省和江西省自发的林改，为当地新农村建设增添了制度改革的内容，体现出林业部门参与新农村建设的政治意愿。3 集体林区林业产权模式及农民的认知调查根据2006年3月2007年9月对福建省、江西省、浙江、安徽、湖南、山东、辽宁、云南的实地调查，收集了12种林业产权模式（林
10、业经营模式）。为了研究的方便，依据经营主体的不同将其归为5大类。这5类分别是：（1）家庭经营：指的是林地由单个农户家庭经营管理，包括林业“三定”时期划定的自留山、责任山、承包山和租赁山。在这三类山林中，自留山和责任山的概念较为明确，与农地中的自留地、责任田相当；承包山和租赁山的概念则依据各村村委会的界定有所不同。（2）联户经营：指的是一组农户在自愿的基础上联合经营一片或几片林地。这个组的概念大约在510户之间。（3）小组经营（或自然村经营）：以生产小组或自然村为经营单位，这种经营模式类似于社区共管模式。（4）林地流转经营：指的是外村的个人或组织通过签订合同的方式获取某个村的林地的使用权和管理权
11、。（这种模式有时候也被称为是“市场经营”）（5）集体经营：林地由村委会统一经营。以上的5种模式中，前2种类型农户是直接的收益者；而后3种产权模式的直接收益者则是村集体。因此，通过比较改革前后各种经营模式在本村林地中所占比重，可以分析出村内部利益重新分配的程度。实际上还有第6种类型的林地生态公益林。在南方集体林区区划界定生态公益林的行为始于90年代。根据我们的调查，在集体林区多数村有相当比例的林地被划为生态公益林，禁止或限制商业采伐。尽管生态公益林区划界定办法规定，在区划界定重点生态公益林时，地方政府必须本着自愿原则，但在实际操作过程中，生态公益林的认定则是由地方政府部门单方面决定，林权所有人并
12、没有发言权。因此，在研究中把生态公益在林地中所占的比重作为政策对当地林权安排干预程度的外生变量。在不同的产权模式下，书面承包经营合同中所赋予农户的使用决策权利是不同的。在合同中予以明确约定的农户各项权利（包括对林地使用权和林木所有权、转让权、继承权、租赁权、采伐权、生产决策权、承包收益分配及合同期限等）体现了产权制度的完善水平。事实上，将农户的各项权利在合同中落到实处，正是近期林权改革所取得的重大进展，并可能是农户选择林地经营模式时产生差异的影响因素之一。关于不同产权模式下农户对各项权利认知情况的调查结果参见表1，不同产权模式下承包经营合同期限参见表2。表1 不同产权模式下农户的使用决策权的分
13、布 单位：%权利受访农户回答家庭经营小组经营联户经营林地流转经营生态公益林集体经营将林地转为农地的权利有35.0111.1124.3218.604.173.23有，但需要经过村里批准1.713.702.700.002.080.00没有57.7779.6370.2770.9387.5051.61其他5.515.562.7010.476.2545.16转种其他林种的权利有67.4459.2656.7650.0043.7519.35有，但需要经过村里批准4.7714.818.114.658.330.00没有20.3220.3732.4332.5639.5838.71其他7.475.562.7012.
14、798.3341.94转种其他树种的权利有74.3068.5270.2763.9547.9225.81有，但需要经过村里批准3.4311.115.414.652.080.00没有16.0314.8121.6222.0939.5832.26其他6.245.562.709.3010.4241.94经营林下资源的权利有89.8488.8983.7877.9181.2554.84有，但需要经过村里批准1.961.850.001.162.080.00没有3.675.5613.519.3010.423.23其他4.533.702.7011.636.2541.94林地抵押的权利有52.1440.7443.2
15、427.9141.6725.81有，但需要经过村里批准5.397.418.114.658.330.00没有35.2531.4835.1447.6741.6754.84其他7.2220.3713.5119.778.3319.35林地在本村内流转的权利有66.1046.3064.8645.3547.9261.29有，但需要经过村里批准15.3014.8110.813.4916.679.68没有15.5427.7821.6238.3727.0829.03其他3.0611.112.7012.798.330.00林地在本村之外范围内流转的权利有50.1838.8954.0533.7247.9248.39
16、有，但需要经过村里批准15.065.5613.514.6512.5022.58没有31.4642.5929.7348.8431.2529.03其他3.3012.962.7012.798.330.00采伐的权利有78.2179.6378.3860.4770.8345.16没有16.0316.6713.5130.2320.8319.35其他5.753.708.119.308.3335.48抛荒的权利有30.3514.8116.2215.1214.5819.35没有65.6179.6375.6875.5868.7574.19其他4.045.568.119.3016.676.45数据来源：实地调查数据
17、（2006，2007）表2 不同产权模式下承包经营合同期限的分布 单位：%省份描述性统计家庭经营小组经营联户经营外部经营福建均值34.2627.4633.4731.58最小值1.002.003.001.00最大值70.0050.0050.0050.00江西均值35.1140.0050.0030.00最小值15.0030.0030.0030.00最大值72.0050.0070.0030.00浙江均值31.8450.0050.0013.60最小值1.0050.0050.005.00最大值50.0050.0050.0023.00安徽均值35.2225.0021.8626.60最小值10.0025.0
18、01.001.00最大值50.0025.0040.0050.00湖南均值35.0230.0030.00-最小值10.0030.0030.00-最大值70.0030.0030.00-辽宁均值41.66-33.50最小值2.00-1.00最大值70.00-50.00山东均值26.04-9.00最小值6.00-8.00最大值50.00-10.00云南均值42.1670.0047.6754.44最小值1.0070.003.0030.00最大值70.0070.0070.0070.00总计均值35.4143.3533.3243.70最小值1.003.001.001.00最大值72.0070.0070.00
19、70.00数据来源：实地调查数据（2006，2007）4 集体林区2000年以来的林权改革变化调查分析表3展示了2000年和2006年8个调查省产权模式的份额变化。大众普遍认为，20002006年林权改革的主要目标是产权的私有化、个体化（包括自愿结合的联户经营在内）。如果我们采用这一视角分析8省的林改情况，根据表3，福建，辽宁，山东和云南在这一方面取得了显著的成就。江西和浙江尽管是第一批宣布进行林权改革的省份，但在家庭经营化方面的进展并不突出。在江西发生的主要变化是小组（自然村）经营模式的份额从20002005年下降了一半，与此同时林地流转经营的比例有大幅上升。浙江省在林改的初期阶段家庭单户经
20、营的比例已达到80%以上，因此林改之后，家庭经营份额的上升空间并不大。湖南省变化不大的原因与浙江省类似。安徽省家庭经营和联户经营所占的份额有所下降，基本上体现为生态公益林的增加，这可能与安徽省南部是重要的旅游区有关。政府将较大份额的林地作为生态公益林，体现了其在保护森林资源的旅游价值方面的努力。表3 产权模式的份额变化（20002006）省年家庭经营联户经营小组经营外部经营集体经营生态公益林总计福建200043.612.943.974.2929.2715.93100.00200550.637.815.624.7213.7817.44100.00江西200062.232.318.935.4917
21、.933.12100.00200562.972.774.169.9512.477.67100.00浙江200082.451.377.430.266.621.86100.00200582.661.377.480.257.370.87100.00安徽200091.810.403.081.582.240.89100.00200685.070.403.061.282.078.12100.00湖南200090.893.411.660.382.780.88100.00200692.430.274.460.740.981.11100.00辽宁200042.937.5219.271.9427.370.9710
22、0.00200655.217.043.0811.9022.090.68100.00山东200046.580.000.008.776.1738.47100.00200654.300.000.007.053.0835.56100.00云南200059.220.0032.440.003.055.29100.00200669.873.6816.630.455.034.35100.00数据来源：实地调查数据（2006，2007）山东省的情况值得关注。山东省森林资源在过去并不丰富，造林活动主要体现为在耕地周围建立防护林。在林改以前，生态公益林在森林资源中占了很大份额。根据调查数据的反映，较大份额的生态公益
23、林（防护林）和一些集体经营的森林目前已经分给农户，转为家庭经营的模式，林权改革在山东取得了重大的成就。云南省的情况也值得借鉴，云南省森林资源集体经营、家庭经营和联户经营的份额都有所上升，下降主要体现在小组（自然村）经营的比例变化上。根据我们的观察，云南省有大面积的森林资源受到天保工程的影响，相当多的集体林划归为生态公益林，这对受影响地区林权改革模式的选择产生重要影响，有些村不得不将已经划归农户经营的林地收回集体经营。5 集体林区林权改革的初步成效（1）木材采伐大幅增加近期林改动作较大的省份木材采伐量有一定程度的增加。根据调查，近56年间，福建，辽宁，山东，云南4省的村平均木材采伐量增加比较明显
24、（参见表4）。由于家庭经营和联户经营已成为木材生产的主力军，因此采伐量增加的趋势与森林资源经营个体化的趋势相一致。另外，木材生产与林地流转经营有显著的相关性，尤其是在福建省和辽宁省。这与调查中观察到的大部分林地流转经营是以采伐为目的的情况相一致。表4 村级平均木材采伐量（20002005） 单位：m3省年家庭经营联户经营小组经营林地流转集体经营总计福建200089.146.7321.674.4246.60168.562003106.70101.5516.6721.7317.52264.172005107.33124.9735.00104.4839.97411.75江西200056.070.00
25、10.503.332.0071.90200347.700.670.003.330.5052.20200567.840.622.000.003.3373.80浙江2000154.860.0016.670.0013.33184.862003133.750.0016.750.005.28155.782005140.560.0036.250.000.83177.64安徽200012.830.000.000.005.6718.502003111.020.000.000.0011.48122.51200627.800.000.000.0024.6752.47湖南200055.950.000.0033.33
26、7.9397.22200366.500.002.490.001.7470.73200683.900.000.000.002.0085.90辽宁200046.206.672.679.3347.57112.43200353.337.3311.006.0022.0099.67200697.5312.670.0084.3331.07225.60山东200021.610.000.000.5011.4333.54200330.660.000.000.935.1336.72200616.990.000.000.0032.6749.66云南2000121.270.0037.330.00100.70259.30
27、200391.530.0036.670.00100.70228.232006178.1744.5736.000.00100.70360.10数据来源：实地调查数据（2006，2007）（2）林业收入占家庭总收入的比重显著增加在过去的56年间，所有省份农户家庭净收入都有显著的提高，但可以看出林业收入是各项收入中增长速度较快的一项（见表5）。福建、江西、辽宁、山东的林业收入占总收入的份额有所提高。安徽省林业收入份额有所下降。表5 各省家庭收入表（20002006）省份年份林业收入农业收入非农收入其他收入总收入福建2000元685.293054.994759.07674.029173.37%7.47
28、33.3051.887.35100.002005元2532.075494.255952.871791.6415770.84%16.0634.8437.7511.36100.00江西2000元188.292641.643873.22371.427074.57%2.6637.3454.755.25100.002005元1607.154157.405919.441050.0612734.06%12.6232.6546.498.25100.00浙江2000元1133.911380.5213531.761610.4317656.62%6.427.8276.649.12100.002005元3075.26
29、2431.3722629.704378.7332515.05%9.467.4869.6013.47100.00安徽2000元5206.501777.886274.96673.1913932.52%37.3712.7645.044.83100.002006元6265.8810848.8114864.273182.2635161.22%17.8230.8542.279.05100.00湖南2000元386.663322.114985.731119.449813.94%3.9433.8550.8011.41100.002006元751.556615.528514.223140.8919022.18%
30、3.9534.7844.7616.51100.00辽宁2000元497.073777.364489.60899.889663.90%5.1439.0946.469.31100.002006元3215.575338.039667.222591.8020812.63%15.4525.6546.4512.45100.00山东2000元361.673506.327096.331378.408031.45%4.5043.6688.3617.16100.002006元926.077902.434272.25507.3618557.41%4.9942.5823.022.73100.00云南2000元476.
31、263906.9010361.73883.3615628.25%3.0525.0066.305.65100.002006元1356.7215397.0411288.502141.9630184.22%4.4951.0137.407.10100.00数据来源：实地调查数据（2006，2007）（3）农户及农户联合体自发造林的面积增加在20002006年期间，除安徽之外，在其他调查省份发现，林权改革促进了造林投资。在福建、湖南、辽宁和云南，家庭投资林业的增长比例最大。其他经营模式的造林面积在福建、辽宁、山东、云南也有所提高（见表6）。这说明除了林权改革这一影响因素外，还有其他因素对近年造林投入的增
32、长起到了促进作用。表6 村级平均造林情况（20002006）省份年份单户合计联户经营小组经营山林流转集体经营公益林造林合计福建20001.851.490.630.334.380.339.0020033.540.650.200.211.250.005.8520057.152.711.352.559.530.0023.28江西20005.710.000.000.000.560.006.2720037.590.001.800.730.780.0010.9020057.510.000.000.270.330.009.36浙江20003.160.000.370.000.000.003.5320039.1
33、60.000.560.001.710.0011.4220059.290.000.740.000.090.0010.12安徽20000.860.000.000.000.380.001.2320037.400.000.000.000.770.008.1720061.850.000.000.001.640.003.50湖南20001.300.000.000.000.110.001.4120038.710.000.000.000.110.008.8220065.330.000.001.110.220.006.66辽宁200018.080.241.940.221.400.0021.88200328.66
34、0.472.180.112.930.0034.35200625.380.690.361.182.710.0030.32山东20001.400.000.000.000.380.071.8520032.590.000.000.100.180.693.5620062.270.000.000.530.161.904.86云南200016.220.000.110.000.006.9116.55200342.980.0015.010.000.007.3658.22200657.520.000.110.000.000.0057.63数据来源：实地调查数据（2006，2007）6 结论和建议（1）在过去的56
35、年间，集体所有林地的产权结构发生了进一步的变化，但各省改革的形式和改革带来的变化程度差异较大。以家庭经营和联户经营为目标模式的林权改革，在福建、辽宁、山东和云南取得了显著成果。这些省份，过去集体经营的比例较大，因此农民对改革的呼声较高。江西省的改革，从结果上来看林地流转经营比例的增加最为显著。在安徽，生态公益林的扩张是主要的变化内容。在浙江和湖南，没有显著的林权结构变化。（2）中国农村地区的林业产权体制的形成与当地社会、经济和政策等因素息息相关。通过民主决策形成的产权模式体系，在不同地区存在较大的差异。（3）在林权改革动作较大的省份，采伐量增幅较大。农民来自森林和木材采伐的收入有所提高。应该说
36、农民对这样的改革是拥护和欢迎的，但是，国家传统的森林资源管理体系受到新的挑战，必须做出调整。（4）林权改革在短期内促进了小规模林业经营者的产生，由于产权的分化和林业经营者的分散，导致林业管理成本提高。因此主要林业政策的实施（例如采伐限额管理）难度加大，从而会带来改进或建立新的林业政策和管理体制的要求。（5）林业社区共管的经营模式在社会资本较好的地区容易推行。（6）村委会实施林权改革的机会成本高低将直接影响林改的进度和质量。在推动林权改革过程中，应该对基层集体经济组织和基层林业主管部门的既得利益有所补偿，才能加速林改步伐，避免林改雷声大雨点小的局面出现。（7）私人部门（农户、联户、市场经济组织）
37、造林面积的增加显示出了林业可持续发展的苗头。除林权改革外，还有其他潜在的因素促进了私人造林的积极性。需要进一步分析研究，以确定这些多重因素对造林的影响。（8）林权改革将是一个长期的过程。很多新的林业经营模式，例如联户经营和林地流转经营，从长期看是过度性质的经营模式。社会经济因素发生的变化会影响联户之间的合作关系，一些联户将解体。另外，当承包经营合同到期时，外部经营者将不得不重新谈判，林地可能重新返还给村集体。所有这些变化因素将导致对经营权重新分配的要求。其他因素，例如大规模的林地纠纷，也可能造成产权体系的转换。参考文献：1 柴喜堂。福建省集体林权改革。“中国集体林区林权改革国际会议”发言。北京
38、：友谊宾馆，2006-9-212 国家林业局。中国林业发展报告：19491999M。北京：中国林业出版社，19993 国家林业局。中国森林资源统计（第六次森林资源清查）M。北京：中国林业出版社，20054 国家林业局。中国林业年鉴（19902004）M。北京：中国林业出版社，20055 国家统计局。中国统计年鉴M。北京：中国统计出版社，20046 江机生。中国集体林权改革需要关注的主要问题。“中国集体林区林权改革国际会议”发言。北京：友谊宾馆，2006-9-217 孔祥智，郭艳芹，李胜军。集体林权制度改革对村级经济的影响分析J。林业经济，2006，171（10）：17-218 林业部。中国林业
39、年鉴M。北京：中国林业出版社，19879 刘畅，董伟。第三次土地改革艰难破冰:集体林权制度改革记事N。中国青年报，2006-8-2410 苏永通。中国将全面推开“第三次土改”N。南方周末，2007-7-1611 Papke, L.E. and J.M. Wooldridge 1996, “Econometric Methods for Fractional Response Variables with an Application to 401(k) Plan Participation Rates,” Journal of Applied Econometrics 11, 619-632. 作者简介：第一作者：徐晋涛（1963-），男，山西人，博士，北京大学环境学院教授，博士生导师，北京大学环境与经济研究所副所长，从事大型公共项目成本效益分析、自然资源管理体制、工业污染政策的实证分析、效率与生产力分析研究，电话：010-62767629，Email：xujt。