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1、Z.WT54-11-3403c.NIV1 CHV中国土地利用现状、问题和发展展望（综述）叶剑平张正峰吴正红（中国人民大学土地管理系）一、概述当前中国正经历两个转变，即从计划经济向市场经济转变，和从农村、农业社会向城市、工业社会的转变。二、现状与问题（一）耕地保护问题中国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。中国以不到世界10%的耕地，承载着世界 22%的人口。目前，中国耕地只有 18.27 亿亩，人均仅有 1.39 亩，还不到世界人均水平的 40% ，更为严峻的是，中国有限的耕地资源在持续减少。（二）农村集体土地利用问题1农村土地承包经营权。2农村集体建设用地流转。
2、农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上促使了隐性化、非公开化农村建设用地流转的行为的发生和农村土地自发入市现象突出。3农村土地征收或征用。目前一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是从发展城市经济、招商引资、增加财政收入的角度考虑问题，实际上是牺牲了农民的利益；二是在土地征用转换利用中征地方并没有给农民以合理的土地补偿。（三）土地市场问题1中国土地市场特点。中国土地市场，是建立在土地公有制的产权基础上。中国宪法和土地管理法都规定了土地实行土地公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。中国目前基本是城市土地市场，农村土地市场基本没有得到法律正式确认，架设在城市和农村土地之间的唯
3、一通道是城市政府对农村集体土地的征收。2目前土地市场存在的问题。（1）城市土地资源市场化配置比重不高。（2）地方政府有强烈的“用地冲动”，土地市场监管力度不够，并造成国有土地资产一定程度流失。（3）土地市场秩序不规范，程序不完善，信息公开程度不够，监督不到位，存在一定程度的弄虚作价、“暗箱”操作的行为。（4）城乡结合部土地隐性市场滋长。（四）城乡建设用地集约利用问题主要表现为：（ 1）城市呈“摊大饼 ”式无 序外延扩 张，用地 面积和规 模过大， 占用大 量耕地，土地利用浪费 严重；（ 2）城乡建设用地 总体配置不合理，“ 散、乱 ”现象突出；（ 3）城市土地利用结 构不合理；（ 4）城市人均
4、用地水平 偏高，城市土地利用 潜力没有得到完全发 挥；（ 5）城市土地管理和土地市场不规范。（ 五）土地利用规划问题主要包括：（ 1）规划缺 乏动态性。 具体体现为 尚不能适应 市场经济发展需要和缺 乏统 一在总目标下的多种方案选择 ；（ 2）规划缺 乏超 前性。 具体表现为 滞后于社会经济的发展和城 镇规划；（ 3）规划缺乏可操作性。规划 编制中 偏重于分 析和评价，过于 偏重农用地的 评价与 研究，轻视 结构优 化调整和空间布局，以 及不能及时调整 规划 编制思路，适应 发展需要；（ 4）规划缺 乏科 学性。表现为规划 研究较 少与学科的规划理 论相联系， 先进 的科学技术手段应 用不多
5、见，基础 数据不实；（ 5）规划缺 乏个性。表现为规划编制过程中土地利用目 标、方 针和实施措施 没有 独特性，规划方 案缺少地方特 色。（六）土地 整理的问题目前土地 整理还存在 许多问题，主要体现为：（1）土地 整理投资主体 单一， 尚未形 成多 元化土地 整理投资机制；（ 2）没有 充分发挥农民的 积极 性，浮夸 现象比 较严重；（ 3）现行的农村土地产权制度对土地整理形成了一定的制约，如农村集体土地登记工作 落后，农村土地经营权流转不足且不规范 等；（ 3）土地 整理过程中相 关利益难以协调 。（ 七）土地 储备的问题该制度目前存在的主要问题表现为：（1）土地收 购储备尚缺少国 家层面
6、 的法律 依据；（ 2）土地收购储备机构缺乏经营自主权；（3）土地 储备过分强 调政府垄断 ，造成社会 福利损失；（ 4）政府过多 参与难以保 证土地 储备的公开、公平和公正；（5）土地收 购储备机构的融资蕴含风险 ；（ 6）土地 储备机构的法律性 质蕴含 着违约风险 。（八）土地 参与宏观调控 问题问题主要包括：（1）缺 乏宏观调控意识以及与其他宏观调控政策工具配合的基础；（2）土地收益分配和监督 机制不完善。（ 3）土地规划 难以落实。其原因 主要包括两方面：一是中国现行的规划体制很不完善， 许多规划之间 协调困难 ，其中最突出的 就是城市规划与土地利用规划的不协调；二是中国现行的土地规划
7、长 远战略 性不够，而 且往往根据 当地经济发展需要确定土地供应量 ，与上一 级土地规划的限制出现 脱节。三、问题 探讨 和未来 发展建 议（一） 关于耕地保护中国保护耕地的根本大计在于建立机制，包括建立保护耕地的经济机制、政府管理 机制，并要 处理好城市发展与耕地保护之间的关系。 具体可以采取的措施包括： 1、健全耕地保护的法律体系，制定专门的耕地保护法。 2、建立基于 粮食安 全的耕地 战略储 备库，实 施网格 化精确管理。 3、继续深入开展土地开发、 整理、 复垦工作， 注重建立长 效管理 机制。 4、合理确定并 调节 生态退 耕规 模 。 5、设立耕地保护和补 充的专项 基金，建立耕地
8、保护 导向型的国家财政转 移支付 的利益平 衡机 制。 6、提高征（ 占）用耕地成本，用利益 机制调节 约束建设 占用耕地行为。 7、设计基于耕地保护的 独立的地方政府 领导考核机制，实行耕地保护的严 格问责制。 8、建立耕地保护的公众 参与和监督 机制。 9、大力促 进城乡建设用地的节约集约利用， 弱化耕地 占用压力。 10、合理划定城乡结合部 区域范围，设立城市发展 控制边界。（二） 关于农村土地承包经营权完善农村土地承包经营权制度，需要进一步做好 以下一些工作： 1、向所有农民发放符 合规定的合 同和证书 。 2、提高征地补偿 标准并给 予农民更多 谈判权。 3、缩小 征地中的“公共利益
9、”范围并促进程序公正。4、缩小 农村土地承包法中“土地调整 ”的范围。 5、允许 农民用 其土地产权作为 抵押 或信贷的担保。6、给有需要的农民 提供 法律 援助 。 7、考虑设立 专门 的土地 审判委员 会或土地法 庭 8、建立一 套完整的监测和检查 体系。（三） 关于集体建设用地流转集体建设用地进入市场 须解决 以下一些政 策和法律问题：1、从根本上 改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“ 同地、 同价、 同权”。2、尽快修改 土地管理法中 禁止 集体建设用地出租、转 让的条款 ，制定规范集体建设用地 进入市场的 条文 。 3、充分保 障农民获得集体建设用地流转的土地级差
10、 收益的权利。 4、改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。 5、建立农地转工业、商业 等非农用 途的农民与开发商的 直接协 商机制， 改革目前的农地转非农用 途的征用性 质的土地制度， 允许 农村集体土地 直接进 入一级市场。（四） 关于城乡建设用地节约集约利用今后需要在以 下几个方 面加强 研究： 1、从城市规划学、土地规划学、经济学、行政管理学等多学 科的角度开展全 面、系统、微观 和动 态的城市土地集约利用研究 。 2、积极 开展基于 GIS 和数据库技术 的中国城市土地集约利用评价基础理 论和方法 研究 。3、积极探索能 够协调 政府、 各利益 团体和公众利益的城市
11、土地集约利用措施。（五）关于土地利用规划今后要进一步奠定中国土地利用规划坚实的理 论基础，完善中国土地利用规划的方法体系，并把握土地利用规划 如下 一些发展 趋势 ： 1、与相 关规划融合，成为 空间规划体系的重要组成部分。 2、建立相应的指标 、标准 和规章，土地利用规划逐步走 向规范化。 3、土地利用规划从公共政策走向共 同协商。4、落实可持续发展理 念，生 态环境 成为规划中 日益重要的 因素 。（六）关于土地整理今后要建立中国土地整理的 总体方略，包括： 1、依据规划， 科学、合理地 进行土地开发 整理。 2、将土地 整理复垦 作为补 充耕地的主要 途径 。 3、耕地 数量 、质量 和
12、生态保护要 协调统 一。 4、坚持适应 市场经济规律， 争取最大综合 效益。（七）关于土地储备制度实施土地 储备制度有利于 调控 和规范中国的土地市场， 今后要进一步完善 储备制度，包括： 1、明确土地收 购储备机构 的性质 。 2、严格限制土地收 购储备的范 围 。 3、土地收 购价格要与征地补偿 安置费分离。 4、进一步扩 展融资渠道。 5、明确界定土地收 购储 备中的公共利益。 6、非经营性土地出 让要公开化。（八）关于土地 参与宏观调控需要在以 下一些方 面努力： 1、协调土地政 策与其他宏观调控手段 ，共同配合发 挥宏观调控效 力。2、完善中 央政府对地方政府的考 核和监督。 3、完善农村土地制度， 协调 城市和农村土地市场。 4、加强国土规划的 宏观指导 作用 /建立 层次分明、边界清晰 、衔接协调 的规划体系，加强不 同规划之间的 功能分工和相 互衔接，编制在空间上 反映 基本国 情和国 家战略 的国土规划。 5、完善土地 供应 计划。加强土地规划和城市规划对土地 供应 计划的 导向作用，并 形成长 期、中期和年度计划相结合的土地 供应 完整体系。