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1、地方国资管理之我见：大国关系之我见地方国有资产管理体制改革之我见改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速发展， 到2001年全国国有资产总计109,316.4亿元，经营性国有资产 总计73,149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量59,827.2亿元，在我国社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。 但是随着市场的发育和国有企业改革的深化，国有资产管理体 制存在的问题突出反映出来，一是经营效率低下，盲目重复建 设现象普遍，国有资产流失严重。二是职责不明，政资机构不 分，一些政府部门仍然同时兼有国有资产出资人职责和社会管 理职责。三是出资人职责由多个部门分割行使，管人、管事、 与管资产相脱
2、节，无人负责与行政干预的问题相并存。上述问 题的存在，重要的原因在于国有资产管理体制改革滞后，出资 人缺位。为此，党的十六大指出：改革国有资产管理体制是深 化经济体制改革的重大任务。紧接着,在2003年3月份召开的全国人大第十次会议上，决定成立国务院国有资产监督管理委 员会。并将国资委职责定位为：按照政企分开以及所有权和经 营权分离的原则，代表国家履行出资人职责，依法对企业的国 有资产进行监管，指导推进国有企业改革和重组，对中央企业负责人进行任免、考核和奖惩，并对地方国有资产管理进行指导和监督。同时将包括中国核工业集团公司、中国航天科技集 团公司、中国石油化工集团公司等 187家企业划归国务院
3、国资 委管理。一年来，国务院国资委认真履行自己的出资人职责，加 强对中央企业国有资产的监管，积极推进中央企业的改革，使 央企活力大增。2004年前三季度38户冶金行业重点企业实现 利润500亿元、32户煤炭重点企业实现利润成倍增长、并有包 括国家电网公司、中石油、中石化等 8家央企入围全球500 强。事实证明，随着国务院国有资产管理体制的改革，实现管 人管事管资产的有机结合，央企活力明显增强。但是，按照十 六大关于深化国有资产管理体制改革的精神，和“中央政府和 省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”的要求。省、市（地）两级地方国资管理体制改革相对滞后，机构没能 建立、国有资产监管职能没
4、能到位、企业活力不强。为此，笔 者就如何推进地方国有资产管理体制的改革谈一点自己的看 法。一、地方国有资产管理存在的问题（一）国资管理机构的没能按要求完全设立。党的十六大 提出：“省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。” 但十六大召开至今已两年多，截止 2004年10月28日，全国省 级国有资产管理机构包括上海、天津、北京等地正式挂牌成立的也仅有21家，市（地）级国资管理机构成立的不足10家。（资料来源：国务院国资委网站）（二）一些省、市机构虽设立但人员没有完全到位，职能 没能充分发挥。一些省、市国资管理机构虽然也大张旗鼓、宣 传报道国资委正式挂牌，但人员却没有完全到位，没能完全履 行
5、国资监管职能。（三）国资管理队伍素质不够高。由于已成立的大多国资 机构都是由原不太相关的部门撤并组成，有的仅仅是换了块牌 子而已。因此专业队伍的素质不是很高。（四）由于旧的国资体制没能彻底根除，旧体制所存在的 问题也都不同程度在地方存在，权利和责任不对称，国资管理 部门基本上不对国有资产经营亏损负责；政府部门同时兼有出资人职责和社会管理职责；多头管理使得统筹协调存在不少障碍。管人、管事、与管 资产相脱节，国有资产流失严重等等。（五）观念陈旧。计划经济体制下旧的观念根深蒂固，没 有开拓精神，没有创新精神，没有敢为天下先的精神。等、 靠、要的思想、因循守旧的思想严重。（六）认识不到位。对新的国资管
6、理体制没有很好地学 习，更没有充分的认识，习惯于用旧的思维方式思考问题。二、深入学习和宣传新的国资管理理论，提高各级政府对国资管理体制改革的认识（一）针对以上问题，我们要积极推进地方国有资产管理 体制改革必须要从转变观念和提高认识上入手，只有观念转变 了，认识提高了，一切问题就会迎刃而解。而转变观念、提高 认识唯一的办法就是加强学习。因此，要广泛学习和宣传党的 十六大精神，特别要学习和宣传深化国有资产管理体制改革的 内容。建立健全国有资产管理和监督体制的内容包括：1 、坚持政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开O 在社会主义市场经济条件下，公共管理职能和国有资产出资人 是政府的两种基本职能
7、。所谓公共管理职能，是指经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务的职能；所谓出资人职能，是指国有资产所有者的职能。过去长时 期内，国有资产管理中存在的资产质量不够高，运营效率低、 产权转让不尽规范和资产流失等问题，一个根本的原因就是资 产管理体制改革滞后，突出表现为国有资产出资人没有真正到 位和对国有资产进行管理的部门过多。一方面，政府的公共管 理职能与国有资产出资人的职能没有分开，许多政府部门都是 既行使公共管理职能，又行使国有资产出资人的职能；另一方面监管国有资产的职能又分散在多个政府机构中， 权利、义务和职责不统一，管理资产和管理人事与管理运营等 职能相互脱节。这样就必然导致出资人职能不
8、能有效行使，国 有资产所有者权益也得不到充分保证等问题。为此，国务院成 立了专门的国有资产管理机构-国有资产监督管理委员会。 第一次真正做到了政府的公共管理职能和资产出资人的职能的 分离，实现了管资产与管人、管事相结合，国有资产监督管理 机构对国家授权监管的国有资产履行出资人职能，不履行公共 管理职能；政府的其他部门不再履行国有资产出资人的职能。2 、国有资产监督管理机构的主要职能。国有资产监督管理 机构作为政府的出资人的职能主要有：第一，依法维护所有者 权益，企业的国有资产属于国家所有，国务院和地方分别代表 国家履行出资人职责，享有所有者权益。第二、按照政企分 开、所有权与经营权分离的原则，
9、使企业真正成为自主经营、 自负盈亏的市场主体和法人实体，依法维护企业的合法权益。 国有资产监管机构与所出资企业的关系是出资人所有权与企业 法人财产权的关系。各级国有资产监管机构所出资企业的监管 是建立在产权基础的资产监管。3 、建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。 国有资本经营预算是国有监管机构依据政府授权，以国有出资 人身份依法取得国有资本经营收入，安排国有资本经营支出的 专门预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是 国有资产监管机构以国有资产出资人身份编制的预算，凡是以 国有资产出资人身份取得的收入都应当纳入国有资本经营预算 收入，以国有资本出资人身份进行投资的支出都
10、应当纳入国有 资本经营预算支出。国有资本经营预算收入主要包括国有资本 经营收入、国有资本出售收入，公共财政预算转入收入、政府 性基金收入及其他收入。国有资本经营预算支出主要包括投资 性支出、各项补贴支出及其他支出。企业经营考核体系是国有 资产监管机构依法对所出资企业的经营业绩进行考核的一系列 指标所构成的综合体系，是年度考核和任期考核相结合、结果 考核和过程考核相统一、考核与奖惩紧密挂钩的新的考核体 系。实行企业经营业绩考核是实行国有资产经营目标管理和落 实国有资产经营责任制度的重要手段。4 、积极探索国有资产监管和经营的有效形式。授权经营是 国有资产监管和经营的一个重要形式。其主要内涵是，国
11、有资 产出资人将由其行使的部分权利授予其所出资企业中具备条件 的国有独资企业、国有独资公司行使。被授权的企业对其全 资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经 营、管理和监督并承担国有资产保值增值责任。探索国有资产 监督和经营的有效形式，还要建立健全国有金融资产、非经营 性资产和资源性资产的监管制度。（二）在深入学习理论的基础上，从以下几方面对国资管 理理论要有新的认识并解决好以下问题：1 、认识和解决好中央政府与地方政府管理国有资产的权责 问题，通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体系， 明确国有资产出资人。首先，坚持国家统一所有，是深化国有 资产管理体制改革的基本前提。依据
12、我国现行的法律规定，国 有资产属于全民，归国家统一所有。国务院代表国家统一行使 国有资产所有权，权利主体不能分割，即它们都姓“国”。国 家统一所有权，集中体现在统一制定法律法规，必要时有权统 一配置资源，依法调整出资关系，即拥有最终处置权。其次， 由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责是从体制 上落实国有资产管理权责的重要举措。现实中，国有资产尽管 依据法律由国家统一所有，但资产形成相当复杂，既有中央的 直接投资，也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金， 而由企业靠借贷积累所形成的投资，更重要的是，在实际工作 中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担，特别 是对国有资产经营
13、，各级政府实际上履行了出资人的职责。上 述情况说明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为惟一的 出资人，难以对全部国有资产进行有效管理，因此，分级行使 出资人职责，通过逐级授权，明确界定各自管理国有资产的范 围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，有利于发挥 省、市（地）两级地方政府有效管理国有资产的积极性，有利 于整体上落实对国有资产的管理、搞活国有资产，实现国有资产的保值增值。2 、着重解决多头管理国有资产的问题，通过统一的国有资 产管理机构，实现管资产、管人、管事相结合。针对目前某些 地方政府多个部门分割行使出资人职能的突出问题，解决的办 法即是统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产
14、出资人职 责。统一的国资管理机构是解决部门分割，使出资人到位，实 现管资产、管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和 社会各个方面的共同要求。成立这样一个机构，要对原来分散 在各个部门中的出资人职能整合和归并，实现统一管理，专门 行使国有资产收益、重大决策和选择经营者等权利，从而实现 权利、义务和现任相统一、管资产和管人、管事相结合。三、加快推进地方国有资产管理体制改革在认真学习提高认识的基础上，地方政府要加快推进国有 资产管理体制改革并要有大动作。第一，抓紧建立健全国有资产监督管理机构。要按照党的 十六大精神，在坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资 人职能分开、坚持政企分开、所有权和
15、经营权分开；权利义务、责任相统一；管资产、管人、管事相结合的原则，尽快依法设立国有资 产监督管理机构。并要尽快履行起自己的出资人职责，要建立 健全有关规章制度，积极开展工作。切实履行好自己的职责。第二，要加快国资监管的制度建设。目前，在国有资产监 督管理方面企业国有资产监督管理条例以行政法规形式， 明确了新的国有资产管理体制的基本框架，规定了职责，确立 了 一系列基本制度，是目前国有资产监督管理方面的基础性规 章。但是，法律形式的国有资产管理法律法规，例如国有资 产法目前还尚未出台，因此，要大力推进国有资产管理体制 改革,在实践中不断总结经验，完善各项国资管理制度 ,形成比 较完备的国有资产管
16、理理论和实践，以推动国有资产法的 早日出台。第三，切实落实国有资产保值增值责任。这方面重点是建 立国有资产监管的组织体系，法规体系，产权管理体系，做到 国有资本投到哪里，产权保护机制就建立到哪里，出资人监督 就跟到哪里，要明确国有资产的经营责任制度，建立和完善企 业经营业绩考核体系和奖惩制度，将国有资产经营责任落实到 企业负责人；要明确各级国有资产出资人对国有资产保值增值的责任， 逐步建立健全国有资本经营预算制度；完善授权经营制度；指导和督促企业通过深化改革，改善经营，实现国有资产 的保值增值。第四，严格依法履行出资人职责。对国有资产监管机构的组建，要在强调出资人必须真正到位的同时，关键是处理
17、好加 强监管工作与企业行使经营自主权的关系，做到出资人到位而 不越位，管资产与管企业有根本的区别。国有资产监管机构与 所出资企业之间的关系，是出资人所有权与企业法人财产权的 关系。国有资产监管机构要充分尊重和维护企业依法享有的各 项权益，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法 人实体，不得直接干预企业的生产经营活动，不能成为新的“婆婆”。第五，在管人方面国资委主要职责是对企业董事的人选进 行选聘、配置，要逐步推行人才选聘市场化，要打破条快分割 界线，在全球范围内选聘人才，要为人才创造良好的工作环境 和条件，要科学设定人才任职资格标准和业绩标准，实施人才 淘汰制，完善人才退出渠道。二00八年九月八日